Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Как определить свою систему среди чужих? Тренинг системного мышления

Аккредитация в области оценки соответствия: стратегия и тактика

Настоящий краткий обзор посвящен анализу состояния и перспектив развития аккредитации как формы оценки соответствия в контексте реализации реформы технического регулирования. Аккредитация традиционно выделяется из общего ряда перечисления форм оценки соответствия по той причине, что сама является процедурой определения соблюдения требований, предъявляемых к органам по оценке соответствия. Аккредитация направлена на получение доказательств и документальных подтверждений их компетентности. От того, насколько эффективно функционирует система аккредитации, напрямую зависит компетентность органов по оценке соответствия, в том числе органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), уровень доверия к их деятельности и признание результатов такой деятельности. Более того, организация системы аккредитации органов по оценке соответствия предопределяет особенности осуществления деятельности по испытаниям, контролю, сертификации, а значит и характеристики соответствующих процедур, принципы осуществления юридически значимых действий и предоставления связанных с ними государственных услуг и услуг, оказываемых в частном порядке, структуру соответствующих рынков. Таким образом, к наведению порядка в области оценки соответствия и оказания соответствующих услуг, разграничению функций по контролю и надзору, повышению конкурентности рынков услуг по сертификации и испытаниям необходимо приступать, сформировав либо, по меньшей мере, заложив основы единой национальной системы и единых правил аккредитации.

В настоящее время единая система аккредитации, основывающаяся на четких и прозрачных правилах, отсутствует. Это во многом обусловлено традицией восприятия аккредитации не как универсального инструмента обеспечения компетентности любых органов по оценке соответствия, а как вспомогательного механизма в рамках систем обязательной сертификации, сформированных различными федеральными органами исполнительной власти. Неоднородность правовых норм, отсутствие единых принципов и критериев, несоответствие действующих правил требованиям международных организаций, совмещение полномочий и конфликт интересов, ограничение конкуренции – вот основные характеристики и следствия существующего порядка аккредитации.

Другим важным следствием является возникновение и стабильное воспроизводство неоправданно высоких неэффективных административных барьеров, в которых напрямую заинтересованы группы получателей рентного дохода. Следствием искусственных барьеров входа является неоправданная монополизация деятельности по сертификации, испытаниям и т.п. Стоит ли говорить, что несовершенство рынков услуг по оценке соответствия, в свою очередь, негативно сказывается на неограниченном круге третьих лиц, этими услугами пользующихся, – производителей продукции. Причем чем более технологичной является продукция, чем больше она проходит последовательных стадий передела, тем выше непроизводительные затраты предпринимателей на удостоверение соответствия продукции и производственных процессов многообразию предъявляемых к ним специфических требований. Как итог – недопроизводство стоимости, сдерживание структурной перестройки экономики и снижение ее общей эффективности, рост цен и снижение общественного благосостояния.

Именно этим обусловлена признаваемая большинством специалистов необходимость модернизации системы аккредитации, первым этапом которой должно стать создание правовых предпосылок формирования единой системы и единых правил аккредитации и нормативно-правовое оформление соответствующих отношений. Однако попытки осуществления преобразований наталкиваются на ожесточенное сопротивление институциональным нововведениям со стороны групп, извлекающих выгоду из перераспределительного характера существующих норм, получающих доходы от осуществления «барьерного» бизнеса и сверхприбыли, связанные с монополизацией потенциально конкурентных рынков.

Осуществляя сопротивление инициативам по нормативному оформлению отношений в области аккредитации в соответствии с принципами реформы технического регулирования, противники реформы используют три основные стратегии: Первая стратегия связана с проведением линии блокировки инициатив по формированию системы аккредитации в соответствии с принципами реформы технического регулирования. Вторая стратегия предполагает продавливание собственной модели, направленной на монополизацию аккредитации и значительное расширение возможностей по извлечению административной ренты. Третья стратегия заключается в снятии наиболее «неудобных» для противников реформы положений и попытках в процессе согласований «протащить» в проект порядка аккредитации, в том числе в замаскированном виде, нормы, позволяющие сохранить или даже увеличить поток частных доходов государственных служащих и аффилированных структур.

Максимальная эффективность противодействия достигается при использовании смешанной стратегии, в рамках которой каждая линия поведения служит решению вполне определенных задач. Первая стратегия является разрушительной и контрпродуктивной по своей сути и используется противниками реформы в тактических целях. Появление второй стратегии с неизбежностью вытекает из линии блокировки инициатив сторонников реформы технического регулирования – чтобы оставаться в конструктивном поле, отвергая одни предложения необходимо формулировать альтернативные предложения. Однако такие предложения неприкрыто направлены на дальнейшее усиление исключительного положения заинтересованных групп специальных интересов, делающих бизнес на административных барьерах, и не могут быть приняты ни при каких условиях.

Наиболее реалистичной как с точки зрения предлагаемых норм, так и возможностей их продвижения внутри государственного аппарата представляется третья стратегия. Вместе с тем, первые две стратегии выполняют важнейшую функцию расшатывания ситуации, когда вероятность попадания тех или иных «барьерных» норм в итоговый компромиссный вариант институционального проекта реформирования системы аккредитации резко увеличивается.

Переходя к краткому рассмотрению тактики реализации смешанной стратегии, отметим, что линия блокировки инициатив в силу своей специфики осуществляется в основном непубличными кулуарными методами, анализ которых по понятным причинам затруднен и не входит в задачи настоящей статьи. Две другие стратегии заслуживают более пристального внимания.

Усилия по установлению правовых основ создания национальной системы аккредитации, функционирующей по единым правилам, вылились в разработку проекта федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия», который во втором полугодии 2004 г. был представлен для публичного обсуждения. Данный законопроект полностью соответствовал целям и принципам аккредитации, которые закреплены Федеральным законом «О техническом регулировании», наиболее последовательно проводя идею единой политики в области аккредитации, обеспечивающую снижение административных барьеров, повышение качества работ в области оценки соответствия и общего уровня безопасности. Представляя собой документ, находящийся в высокой степени готовности, законопроект в целом успешно прошел процедуры согласования с заинтересованными органами и публичного обсуждения на различных площадках, в числе которых была и Торгово-промышленная палата РФ. Однако дальнейшее продвижение проекта по стадиям законотворческого процесса было заморожено (элемент первой стратегии).

Параллельно и даже ранее, еще Госстандартом России, был разработан проект постановления Правительства РФ «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования». Данный документ на декларативном уровне преследовал аналогичные цели формирования единой системы аккредитации, однако на уровне проектируемых норм являл собой полную противоположность ее основополагающим принципам. Постановлением предусматривалось создание подведомственного Госстандарту России (Ростехрегулированию) Бюро по аккредитации, совмещавшего функции органа по аккредитации в системе сертификации ГОСТ Р с функциями, обеспечивающими функционирование системы аккредитации в целом, в том числе функциями по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования. Учитывая, что деятельность органов по аккредитации, в том числе Бюро по аккредитации, планировалась к осуществлению на основе самофинансирования, несложно спрогнозировать возникновение мощного конфликта интересов в случае принятия предложенного проекта. Совмещение хозяйственных и властных функций неизбежно ведет к злоупотреблениям имеющимся исключительным положением для получения административной ренты, а полная замена бюджетного финансирования финансированием из частных источников смещает стимулы государственных служащих либо сотрудников государственных учреждений в сторону преимущественного оказания платных услуг, в том числе в ущерб другим функциям, и резко снижает прозрачность финансовых потоков, открывая широкие возможности для проявлений коррупции. Предложенный проект является элементом второй стратегии.

Первым и, пожалуй, самым существенным компромиссом стала разработка проекта постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», ключевым отличием которого от подготовленного ранее законопроекта помимо снижения уровня нормативного закрепления стало сужение сферы его применения с аккредитации в области всей оценки соответствия до аккредитации в области подтверждения соответствия. Решение отказаться от возведения правил аккредитации до уровня законодательных норм, что, кстати, противоречит международной практике, обосновывалось отсутствием правоприменительной практики и необходимостью ее наработки до принятия соответствующего федерального закона. Приведенный аргумент представляется довольно неубедительным, поскольку определение формы закрепления регулирующих норм должно зависеть от совсем иных соображений, не увязываясь с отсутствием опыта их применения (понятно, что его в любом случае нет, если норма является хоть сколько-нибудь новаторской). В качестве примера можно привести федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», устанавливающие требования к осуществлению таких видов оценки соответствия как лицензирование и контроль. Следу описанной логике их, как и вообще любые другие правовые акты, оформляющие серьезные институциональные нововведения, следовало бы принимать постановлениями Правительства, по меньшей мере до накопления правоприменительной практики. Если же принять в соображение, что акты Правительства РФ противоречить действующим федеральным законам не могут, перспектива осуществления повышающих эффективность преобразований и вовсе становится туманной.

Сужение сферы регулирования до аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), осуществляющих деятельность в области подтверждения соответствия, увязано со снижением уровня нормативного закрепления: подзаконный акт не может устанавливать принципы осуществления государственного регулирования в той или иной сфере, тем более, если эти принципы носят новаторский характер. Несомненно, установление единых правил аккредитации в области подтверждения соответствия является ключевым фактором упорядочения деятельности по сертификации и испытаниям, однако далеко не исчерпывает всех возможных форм оценки соответствия. А между тем, аккредитация иных органов по оценке соответствия должна осуществляться в точности по тем же самым принципам и правилам, что и было предусмотрено первоначальной редакцией законопроекта.

В этой связи показательны нашедшие отражение в программных документах направления оптимизации такой формы оценки соответствия, как контроль. Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах предусмотрено разграничение функций по контролю и надзору. Разграничение позволит сосредоточить надзор, включающий полномочия по проведению проверок, наложению взысканий, выдаче разрешений, приостановлению деятельности, в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению исследований, испытаний, измерений, обследований, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Совершенно очевидно, что принципы и требования, предъявляемые к порядку аккредитации и органам по аккредитации, должны быть полностью унифицированы и максимально гармонизированы с международными нормами и правилами. Таким образом, создание единой системы и единых правил аккредитации, распространяющихся на все области оценки соответствия, является объективной необходимостью, что предопределяет неизбежность возвращения в данному вопросу в перспективе.

Компромиссный вариант проекта постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», согласованный с действующими органами по аккредитации, во втором полугодии 2005 г. был направлен в Правительство РФ (элемент третьей стратегии). С этого момента начинается новый виток противодействия преобразованиям в сфере аккредитации. Внешним результатом усилий по сопротивлению реформе стала блокировка компромиссного варианта проекта, который более полутора лет находился на кардинальной доработке в Правительстве РФ (элемент первой стратегии).

Параллельно появились и новые инициативы, озвученные сторонниками сохранения «барьерной» формы регулирования, прежде всего, связанные с введением дублирующего механизма регулирования в форме уполномочивания в области подтверждения соответствия. Введение уполномочивания увязывалось, в частности, с подготовкой пакета изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Предложенная модель регулирования предполагала проведение подведомственным Ростехрегулированию органом аккредитации на осуществление деятельности в области подтверждения соответствия с последующим уполномочиванием аккредитованных организаций на проведение работ в области обязательного подтверждения соответствия федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими регулирование в установленных сферах. Введение такого дублирующего механизма могло привести к созданию дополнительных неэффективных административных барьеров и увеличению издержек, связанных с допуском органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) к работам в области обязательного подтверждения соответствия. Другими важнейшими недостатками предложенной модели с аккредитацией на первом этапе и уполномочиванием на втором являются полная монополизация работ по аккредитации и, как следствие, монополизация рынка работ и услуг в области подтверждения соответствия, снижение конкурентоспособности продукции и рост ее стоимости в результате такой монополизации, совмещение органом по аккредитации властных и хозяйственных полномочий, зависимость осуществления работ по аккредитации от коммерческих интересов и отсутствие ответственности органа по аккредитации за результаты своей деятельности. В поддержку описанной схемы приводились ссылки на международный опыт, которые, однако, отличались некорректностью, поскольку в приводившихся в качестве примера странах, использующих систему уполномочивания, аккредитация носит добровольный характер (в нашем же случае к процедуре уполномочивания допускаются только аккредитованные организации, т.е. о добровольности аккредитации говорить не приходится), не создавая дублирования и связанных с ним избыточных административных барьеров. Величина возникающих в связи с введением уполномочивания дополнительных барьеров иллюстрируется расчетами экспертов ГУ Высшей школы экономики и Фонда «Бюро экономического анализа». Стоимость услуг органов по сертификации, по экспертным оценкам, вырастет на 14 – 16%. С учетом этого общий рост цен в экономике только за счет введения дополнительного инструмента уполномочивания может составить до 1,3%. Альтернативный сценарий, при котором возросшие издержки производителей не будут перекладываться на потребителей, предполагает сокращение собственных средств предприятий на 4 – 6%. Конечным результатом становится недопроизводство ВВП и сдерживание структурной перестройки экономики. Приведенных соображений достаточно для отказа от предложенной структурной альтернативы реформирования системы аккредитации, которая является типичным элементом второй стратегии.

По итогам кардинальной доработки возникла новая компромиссная, еще более редуцированная редакция проекта постановления Правительства РФ «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия». Вместе с тем, в проекте удалось сохранить основные принципы формирования единой системы и единых правил аккредитации, создающие возможность повышения эффективности использования механизма аккредитации. Согласованная компромиссная редакция проекта постановления снова вносится в Правительство (элемент третьей стратегии).

Завершилось два полных раунда итеративной проработки предложений по реформированию аккредитации. Как видно из проведенного анализа эта деятельность носит циклический характер и связана с последовательным применением трех выявленных стратегий сопротивления. В соответствии со вскрытой логикой развития событий со стороны противодействующих сил можно ожидать: нового витка противоборства, связанного с очередными попытками блокирования инициатив по осуществлению преобразований в области аккредитации; вброса новых альтернативных вариантов решения задачи реформирования системы аккредитации, естественно, отвечающих интересам групп, которые пытаются сохранить постоянный поток частных доходов от «приватизации» инструментов государственного регулирования; и, наконец, очередного, еще более редуцированного компромиссного варианта проекта постановления об аккредитации.

Перед лицом этой угрозы экспертное сообщество должно объединить усилия с тем, чтобы в сложившихся условиях максимально содействовать осуществлению повышающих эффективность институциональных преобразований в сфере аккредитации в области оценки соответствия.

Мнение редакции сайта и коллектива НИСИПП может не совпадать с мнением автора.

Учебник "Национальная экономика"

Поделиться

Подписаться на новости