Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Как определить свою систему среди чужих? Тренинг системного мышления

Системное сопротивление реформе технического регулирования как свидетельство ее необратимости

Одной из основных реализуемых в настоящее реформ, нацеленных на дерегулирование и повышение эффективности экономики, сокращение избыточного государственного вмешательства, оживление хозяйственной активности и развитие цивилизованного рынка, является реформа технического регулирования. Начало реализации реформы было положено с принятием 27 декабря 2002 года Федерального закона «О техническом регулировании», который заложил принципиально новые основы государственного регулирования в сфере технического нормирования. Законом предусмотрен переход от старой системы, характеризовавшейся громоздкостью, противоречивостью и непрозрачностью предъявляемых обязательных требований, низким качеством значительного числа стандартов, а также неэффективностью системы оценки соответствия, в том числе государственного контроля и обязательной сертификации, к новой системе технического регулирования.

Законом о техническом регулировании предусмотрено разделение всего массива требований к объектам технического регулирования на обязательные и добровольные. Обязательные требования устанавливаются в технических регламентах, а добровольные к исполнению требования закрепляются стандартами – национальными и организаций, в том числе саморегулируемых. Объектами технического регулирования являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также выполнение работ и оказание услуг (к последним устанавливаются только добровольные требования). Важнейшим элементом технического регулирования также является оценка соответствия, понимаемая как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Закон «О техническом регулировании» создал предпосылки для кардинального повышения ее эффективности, под которой понимается обеспечение требуемого уровня безопасности с учетом существующих рисков с минимальными издержками для субъектов предпринимательской деятельности.

Создаваемая система технического регулирования призвана обеспечить безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, защитить потребительский рынок от опасной продукции, сократив при этом административные, экономические и организационные барьеры для развития предпринимательства, устранив избыточное регулирование и снизив барьеры в торговле.

За три года реализации реформы технического регулирования достигнут ряд существенных результатов. В первую очередь, это разработка массива проектов технических регламентов – как за счет финансирования из средств федерального бюджета, так и в инициативном порядке: в рамках реализации правительственной программы разработки технических регламентов уже подготовлено более 80 проектов, а в инициативном порядке осуществляется разработка более ста проектов технических регламентов. Активно реализуется системный подход к техническому регулированию в отдельных отраслях и сферах деятельности, предполагающий установление для групп однородных и взаимосвязанных объектов технического регулирования набора обязательных и добровольных требований и форм оценки соответствия этим требованиям, что обеспечивает возможность их скоординированного использования в конкретных отраслях. В настоящее время сформировано 17 систем технического регулирования, ведутся работы по формированию дополнительных систем технического регулирования в отдельных отраслях и сферах деятельности.

Значительные результаты достигнуты и по другим направлениям реализации реформы технического регулирования. Налажено комплексное организационное, методическое и информационное обеспечение реформы и сформирована дееспособная система управления реформой, проведена работа по повышению эффективности публичного обсуждения. В соответствии с принципами, заложенными Законом «О техническом регулировании», осуществляется развитие национальной системы стандартизации, направленное на реформирование ее экономических основ. Проведены мероприятия по оптимизации форм и механизмов оценки соответствия, в том числе по замене обязательной сертификации декларированием соответствия по отдельным видам продукции, разработан порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), предусматривающий создание единой системы и единых правил аккредитации в области подтверждения соответствия.

Отдельно следует отметить проделанную работу по гармонизации российского законодательства в сфере технического регулирования с международными нормами. В этой связи необходимо подчеркнуть, что принципы реализации реформы технического регулирования в России максимально гармонизированы с мировыми, в том числе европейскими подходами. Государственное регулирование в сфере установления обязательных требований к продукции и соответствующим процессам в целях обеспечения безопасности на национальном уровне в большинстве стран строится следующим образом: основные требования как к продукции, так и к процессам производства, эксплуатации и т.д. закрепляются законодательно, их детализация может осуществляться подзаконными актами, конкретные технические условия и решения содержатся в применяемых на добровольной основе стандартах. На наднациональном уровне, как правило, устанавливаются гармонизированные требования к перемещаемой между соответствующими рынками продукцией. Закон «О техническом регулировании» с учетом национальной специфики закрепляет схожую двухуровневую модель обязательных и добровольных требований с возможностью применения на добровольной основе национальных стандартов для соблюдения требований технических регламентов (в качестве доказательной базы) и утверждение перечня таких национальных стандартов национальным органом по стандартизации.

Учитывая существенные достижения в формировании системы технического регулирования в Российской Федерации, в настоящее время можно говорить о значительном продвижении реформы, реализация которой приняла необратимый характер. Вместе с тем, учитывая масштабность проводящихся преобразований и наличие сильных групп специальных интересов, заинтересованных в сохранении статус-кво, происходит мощное системное сопротивление осуществляемым институциональным преобразованиям. Сопротивление реформе концентрируется на двух ключевых направлениях, первое из которых – противодействие принятию технических регламентов в форме федеральных законов, а второе – попытка внесения в Закон «О техническом регулировании» изменений, искажающих его основополагающие принципы и позволяющих «свернуть» реформу.

Что касается первого затруднения, достаточно отметить тот факт, что при наличии большого числа подготовленных проектов технических регламентов, характеризующихся высочайшей степенью проработки закладываемых в них норм и обеспечением баланса интересов всех затрагиваемых принимаемыми регулирующими решениями групп, ни один из них так и не поступил на рассмотрение Государственной Думы. Это в равной мере касается как «программных», так и инициативных проектов. Так, по информации Минпромэнерго России, 20 проектов федеральных законов о технических регламентах, представлявшихся в Правительство РФ, были возвращены на дополнительную проработку, в том числе 7 проектов возвращались и представлялись в Правительство РФ более 1 раза (например, проект федерального закона общего техническом регламенте «О пожарной безопасности» возвращен 3 раза, проект федерального закона специального технического регламента «О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин и машин для лесного хозяйства» возвращен 4 раза). При этом срок рассмотрения законопроектов в Аппарате Правительства РФ в отдельных случаях затягивался до 6 месяцев. Схожая ситуация сложилась и с инициативными разработками: ни по одному из 10 проектов технических регламентов, внесенных в Государственную Думу заключений Правительства нет уже в течение 9 месяцев.

В целом, можно констатировать, что ускорению процесса подготовки к принятию проектов технических регламентов препятствует сложная процедура согласований и, что самое главное, нарушение регламентных норм в части проведения обязательных согласований и получения заключений.

В настоящее время продолжаются попытки внесения изменений в Закон «О техническом регулировании». Признавая, что закон действительно имеет ряд отдельных незначительных недостатков, не носящих, впрочем, принципиального характера, ряд ведущих экспертов придерживается мнения, что стабильность правового регулирования сферы технического регулирования на данном этапе оказывается важнее устранения существующих несовершенств. Внесение изменений в закон увязывается, таким образом, с анализом правоприменительной практики, накопление которой, в том числе, должно произойти с принятием и вступлением в действие технических регламентов. >/p>

Ряд озвучиваемых предложений по внесению изменений и дополнений в Закон «О техническом регулировании», противореча его концепции, и вовсе ведет к размыванию принципов и логики реформы технического регулирования и фактически означает «сворачивание» реформы. К числу таких «опасных» предложений следует отнести исключение из сферы технического регулирование установления обязательных требований к процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Авторами поправок активно используются ссылки на зарубежный, в том числе европейский опыт. Действительно, на уровне европейских директив регулируются только требования к продукции и процессам производства, связанным с нею. Однако регулирование других процессов осуществляется на уровне национального законодательства государств – членов ЕС, что является необходимым для обеспечения безопасности государства и граждан. Аналогичный подход закладывается и соглашениями ВТО, в том числе Соглашением по техническим барьерам в торговле, в рамках которых регулируются вопросы, касающиеся перемещения продукции, все же остальные требования, в том числе к процессам, без ограничений устанавливаются для обеспечения безопасности странами-членами в национальных законодательствах. Логично, что и в Российской Федерации закон направлен на регулирование безопасности в целом. В то же время в рамках интеграционных объединений (ЕврАзЭС, ЕЭП, СНГ) политика Российской Федерации совпадает с подходом ЕС: в рамках таких объединений ведется разработка единых технических регламентов, устанавливающих обязательные требования только к продукции и связанным с ней процессам и методам производства, а безопасность иных процессов регулируется на национальном уровне.

Следует особо подчеркнуть, что отдельные процессы производства эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации могут быть сопряжены с недопустимо высоким риском причинения вреда, в связи с чем должна быть обеспечена их безопасность посредством установления в технических регламентах соответствующих требований. В свою очередь, требования к продукции инвариантны на всех стадиях ее жизненного цикла и относятся непосредственно к ее конкретным характеристикам, лишь частично обеспечивая безопасность соовтетствущих процессов.

Предлагаемая поправка в закон, таким образом, ведет к возникновению ситуации, когда часть потенциально опасных процессов (производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации), определяемых с учетом степени риска, не будет подлежать регулированию и при этом будут устанавливаться избыточные требования к отдельным этапам жизненного цикла продукции, что приведет к повышению административного и экономического давления на бизнес (при снижении уровня безопасности).

Более того, следует понимать, что исключение из сферы технического регулирования установления требований к процессам фактически означает то, что регулирование этих процессов будет осуществляться в рамках действующего законодательства, в том числе противоречащего Закону «О техническом регулировании». И предъявляемые к процессам обязательные требования, таким образом, будут, как и прежде, касаться не только обеспечения безопасности, но и ряда других вопросов, обуславливая воспроизводство неэффективных административных барьеров и снижая, таким образом, внутреннюю и внешнюю конкурентоспособность российских производителей.

Предлагается также исключить из сферы действия Закона «О техническом регулировании» стандарты, инструкции и правила в сфере охраны труда. Вместе с тем, следует понимать, что процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации создают риски причинения вреда не только третьим лицам, но и субъектам, задействованным в указанных процессах (в частности производственных) в связи с чем необходимо установление обязательных требований, обеспечивающих их безопасность. С другой стороны, составной частью требований по охране труда являются требования к продукции, техническим средствам, строениям, зданиям, сооружениям, размещению производственного оборудования, эргономическим характеристикам продукции и оборудования, средствам индивидуальной защиты и соответствующим процессам. Именно эти требования подлежат закреплению в технических регламентах.

Другая принципиальная поправка в Закон «О техническом регулировании» связана с введением раздельного порядка утверждения норм технического регулирования, в соответствии с которым общие технические регламенты утверждаются федеральными законами, а специальные технические регламенты – указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Следует понимать, что разделение технических регламентов на общие и специальные не влияет на уровень закрепляемых ими норм. В связи с этим, однозначно установленный порядок принятия специальных технических регламентов исключительно подзаконными нормативными актами следует признать не соответствующим п.3 статьи 55 Конституции РФ, в соответствии с которым права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом. Особый же порядок принятия технических регламентов уже предусмотрен Законом «О техническом регулировании». Кроме того, закрепление механизма утверждения технических регламентов исключительно подзаконными актами вряд ли решит проблему ускорения реформы, существенно ограничив при этом возможности широкого публичного обсуждения и открыв дорогу кулуарному принятию технических регламентов, что едва ли будет способствовать повышению качества регулирующих норм.

Поправками также предлагается введение понятия свода правил как документа в области стандартизации, разрабатываемого и утверждаемого федеральными органами исполнительной власти, что противоречит концепции Закона «О техническом регулировании» в части ограничения ведомственного нормотворчества для обеспечения относительной стабильности обязательных требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам при производстве продукции.

Принятие перечисленных поправок приведет к ряду существенных негативных последствий. Во-первых, будет нарушена система обеспечения безопасности в части процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и возникнет недопустимая ситуация, когда часть потенциально опасных процессов, определяемых с учетом степени риска, не будет подлежать регулированию. Во-вторых, возникает риск воспроизводства неэффективных административных, экономических и организационных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности. Все вместе это приведет к снижению внутренней и внешней конкурентоспособности отечественных производителей.

В целом, говоря о существующих возможностях по активизации хода реализации реформы технического регулирования, следует еще раз подчеркнуть необходимость снятия существующих ограничителей и сдерживающих факторов, преодоления системных проблем и встроенных рисков. И ключевым в этом смысле является определение органов государственной власти и других заинтересованных лиц, действия или бездействие которых оказывает воздействие на реализацию реформы технического регулирования, и преодоление негативного влияния групп специальных интересов, заинтересованных в сохранении статус-кво и возможностей для извлечения административной ренты.

При этом недопустимо принятие поправок, противоречащих концепции Федерального закона «О техническом регулировании», в частности

  • исключающих из сферы технического регулирования установление обязательных требований к процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
  • закрепляющих принятие технических регламентов исключительно подзаконными актами;
  • расширяющих возможности ведомственного нормотворчества в сфере технического регулирования;
  • закрепляющих избыточные (дублирующие) формы оценки соответствия.

Необходимо также ускорить процесс внесения разработанных проектов технических регламентов в Государственную Думу ФС РФ для принятия в установленном порядке соответствующих федеральных законов.

Учитывая, что принятие технических регламентов является ключевым, но не единственным направлением реализации реформы технического регулирования принципиально важно также активизировать усилия по:

  • реформированию экономических основ стандартизации и осуществлению соответствующих функционально-структурных преобразований;
  • оптимизации форм и методов оценки соответствия, в том числе в части устранения дублирования форм оценки соответствия применительно к одному объекту и совершенствования процедур оценки соответствия, перехода к декларированию соответствия продукции на базе собственных доказательств;
  • ускоренной формализации процедур государственного контроля (надзора) обращения продукции на рынке Российской Федерации;
  • формирования единой национальной системы и правил аккредитации.

Последовательная реализация этих направлений обеспечит продвижение реформы и позволит сформировать к 2010 году эффективную систему технического регулирования.

Мнение редакции сайта и коллектива НИСИПП может не совпадать с мнением автора.

Учебник "Национальная экономика"

Поделиться

Подписаться на новости