Реализация административной реформы осуществляется в контексте преобразований, направленных на демократизацию и либерализацию всех сфер общественной жизни и установление в России рыночных форм хозяйствования. Более 10 лет в стране проводятся рыночные реформы самой различной направленности. При этом многие из них позволили достичь существенных результатов, коренным образом изменивших общественные отношения (и, в частности, хозяйственную сферу). Очевидно, что принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее и менее отвечает потребностям новой структуры российской рыночной экономики. Дальнейшее проведение всего комплекса либеральных преобразований во многом тормозится именно отсутствием административной реформы и реформы государственной службы. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Со временем указанные проблемы превратятся в главные ограничители дальнейшего поступательного развития отечественной экономики. Основным недостатком существующей в настоящее время системы государственного управления является неэффективность, проистекающая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия. Соответственно, реформирование государственной деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе, экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую полную и качественную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:

В процессе реализации административной реформы и реформы государственной службы выработалось относительно четкое структурное понимание их сути, несколько отличающееся от первоначальной постановки вопроса. Широко понимаемая административная реформа включает три основных направления. Во-первых, это законодательное наполнение и разграничение конституционных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Во-вторых, – модернизация института государственной службы. В-третьих, – трансформация на основе уточнения функций собственно федеральных органов исполнительной власти.

Задача пересмотра функций исполнительной власти и способов их реализации является основной для административной реформы в узком ее понимании. Основными ее целями заявлены:

Масштабность и комплексность административной реформы (значительная часть осуществляемой в рамках реформы деятельности и используемого инструментария не имеет аналогов не только в России, но и в мире) обуславливает длительность и многоэтапность ее проведения. Первая часть осуществляемой работы связана с ревизией функций государственного регулирования, выявлением избыточных и недостающих функций (реализуется в настоящее время). В рамках этого этапа проводится паспортизация функций органов исполнительной власти (выделено более 5600 функций государственного управления), их инвентаризация и ревизия, упразднение избыточных функций (устранение дублирования), наполнение общего перечня функций отсутствующими в настоящее время государственными функциями, реализация которых будет признана необходимой.

На втором этапе будет осуществлено внедрение обновленной модели государственного управления, которое будет заключаться в проектировании новой структуры органов государственного управления, разработке и принятии комплекса соответствующих законодательных актов, непосредственном преобразовании структуры органов власти. Предполагается также спроектировать и внедрить в обновленных государственных структурах реальные управленческие процессы и поддерживающие их информационные технологии, в частности, систему раскрытия информации, дающую реальный контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти (связь с ФЦП «Электронная Россия»). Данный этап завершает административную реформу, однако очевидно, что после формального ее окончания работа, направленная на выявление и устранение недостатков, будет продолжаться.

Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической воли, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых реальных сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Основной из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. При этом создается ситуация, когда одной политической воли недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта. Не углубляясь далее в проблему, укажем в качестве примера на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти. Таким образом, разнонаправленность поступающих политических импульсов может стать главным препятствием на пути успешной реализации административной реформы и создания эффективной функциональной модели государственного управления.

Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации. Качество полученных на подготовительном этапе результатов заслуживает высокой оценки (достаточно отметить, что привлекались крупные специалисты в сфере государственного управления, государственные служащие, представители экспертного сообщества, научных и образовательных организаций), однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике. Приведем в качестве примера две методические наработки, использование которых (если оно вообще возможно) связано с дополнительными издержками (потерей эффективности):

Основной объем аналитической работы по подготовке качественного материала для принятия конкретных решений в рамках проведения административной реформы ложится на экспертные группы (что и являлось целью их формирования). Поэтому от эффективности их работы в значительной мере зависит реализация конкретных сценариев реформирования и общая результативность реформы (при этом ни в коей мере не умаляется значимость роли рабочих групп и Правительственной комиссии и важность наличия политической воли к проведению преобразований). На качество выполнения экспертными группами возложенных на них функций, в свою очередь, оказывают влияние как количество и профессионализм привлекаемых экспертов, так и организация их работы. Определенные проблемы возникают с факторами и первого и второго рода.

Так, профессиональные характеристики задействованных в работе экспертов не вызывают сомнений и заслуживают высокой оценки. Однако их количество явно недостаточно. Несмотря на то, что формально число привлеченных экспертов, озвученное Борисом Алешиным, превышает 1000 человек, реально активное участие в деятельности экспертных групп принимает значительно меньшее количество специалистов. Подобное расхождение объясняется тем, что, во-первых, официальная оценка, вероятно, учитывает в числе экспертов представителей федеральных органов исполнительной власти, привлекаемых экспертными группами и призванных комментировать представляемые функции, пояснять специфику форм их реализации и предоставлять независимым экспертам всю необходимую информацию (причем их временные затраты не превышают 1 – 2 часов в неделю), и во-вторых, далеко не все заявленные независимые эксперты принимают активное участие в работе экспертных групп. Нередки ситуации, когда представителей ведомств заслушивают 1-2 независимых эксперта. Очевидно, что даже при их высоком профессионализме, консолидированное экспертное мнение, т.е. зачастую мнение 2-3 человек, может в определенных случаях быть в некоторой мере ошибочным или некорректным и приводить к выработке не очень качественных рекомендаций (были случаи, когда принимаемые в условиях ограниченности времени и отсутствия плюрализма мнений рекомендации впоследствии признавались ошибочными). На этих же экспертов ложится и обязанность оформления результатов проведенной экспертной работы в порядке, требуемом рабочей группой. Недостаточность числа экспертов и, как следствие, жесткость временных ограничений снижают эффективность работы экспертной группы также и в том смысле, что большинство экспертов не обладают достаточной глубиной специальных, часто технологических и технических, знаний, необходимых для более адекватного взаимодействия с представителями ведомств. В своей работе независимые эксперты сталкиваются с ситуациями, когда заслушиваемые эксперты от ведомств предоставляют неполную, частично или полностью неверную информацию, пользуясь недостаточной информированностью первых в узких специальных областях. Кроме того, существуют примеры, когда ведомства представляют функции, не закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах. Проверять же их ссылки на соответствующие нормативные документы каждый раз не представляется возможным.

Среди других принципиальных недостатков организации работы экспертных групп необходимо выделить их автономность (различные аспекты проблемы излишней обособленности экспертных групп и недостаточной комплексности подхода к механизмам реализации реформы рассматривались выше) и недостаточную обеспеченность ресурсами (как человеческими, так и материальными). Слабость обеспечения последними выражается в практическом отсутствии материального стимулирования экспертной деятельности, что значительно осложняет задачу привлечения к работе независимых экспертов и является основной причиной недостаточности их количества для полноценного выполнения экспертными группами возложенных на них функций. Некоторые экспертные группы сталкиваются также с проблемой нехватки помещений для проведения заседаний и недостаточности имеющейся материально-технической базы.

Еще один существенный негативный фактор, снижающий эффективность деятельности экспертных групп, – отсутствие поддерживающих рабочий процесс специализированных электронных программ и информационных технологий. Это в значительной мере усложняет работу независимых экспертов, обуславливая необходимость выполнения механических операций, которые могут и должны осуществляться соответствующими поддерживающими программными продуктами. К числу операций, являющихся трудоемкими и в настоящее время выполняемых «вручную», относится ввод части предоставляемой ведомствами информации, представление рекомендаций экспертной группы с обоснованием принятого решения в электронном виде, классификация и группировка функций, подготовка сводных таблиц функций, осуществление статистических расчетов. По крайней мере половина времени, затрачиваемого экспертами, уходит на реализацию указанных и им подобных технических (а не аналитических) функций, связанных с обработкой полученной информации и сделанных экспертных выводов и рекомендаций и представлением надлежащим образом оформленных результатов в рабочую группу. О важности данной проблемы свидетельствует тот факт, что экспертные группы по собственной инициативе осуществляют поиск соответствующих программных приложений, применение которых позволит значительно сократить издержки, связанные с технологическим обеспечением. Так, например, экспертная группа по промышленной политике государства провела анализ доступных программных продуктов на предмет соответствия открывающихся возможностей стоящим конкретным задачам и начала процесс внедрения наиболее эффективной системы. Наличие информационных технологий, поддерживающих административную реформу на всех уровнях, во-первых, оптимизировало бы организацию деятельности экспертных групп, высвободив значительные ресурсы для реализации непосредственно аналитической работы, и во-вторых, позволило бы синхронизировать работу различных экспертных и рабочих групп (в горизонтальном и вертикальном аспектах), обеспечить большую сопоставимость получаемых результатов, облегчить проведение единой политики в рамках проведения административной реформы. Следствием станет повышение эффективности осуществляемой деятельности и общей результативности проводимых преобразований.