Согласно федеральным законам «О несостоятельности (банкротстве)» (п.2 ст.111, п.2 ст.130) и «Об акционерных обществах» (п. 3 ст. 77), для подготовки заключения на результаты проведенной оценки государственного имущества предусмотрено привлечение государственного финансового контрольного органа.
В соответствии с законом о банкротстве, подлежащее продаже имущество должника – унитарного предприятия или должника – акционерного общества, более двадцати пяти процентов голосующих акций которого находится в государственной или муниципальной собственности, оценивается независимым оценщиком с представлением заключения государственного финансового контрольного органа по проведенной оценке (и во внешнем управлении, и в конкурсном производстве). Фактически это «заключение», в случае если оно является отрицательным, является отменой результатов независимой оценки (такие вот странные «юридические» последствия).
Законом об акционерных обществах предусматривается обязательное привлечение государственного финансового контрольного органа при определении рыночной стоимости имущества, если владельцем более 2 процентов голосующих акций общества являются государство и (или) муниципальное образование. (На Рабочей группе в сфере государственного регулирования промышленности и научно-технической деятельности Правительственной комиссии по административной реформе эксперты в самой жесткой форме поднимали вопрос: (1) зачем к оценке стоимости имущества субъектов федерации и муниципалитетов привлекается федеральный уровень – ФСФО, не вмешательство ли это в права собственника самому делать со своим имуществом то, что он хочет?; (2) не слишком ли низок «процентный» порог владения акциями*?; (3) есть ли вообще необходимость при определении рыночной стоимости имущества привлекать некий финансовый контрольный орган?).
Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1210 «О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера» функция по осуществлению полномочий государственного финансового контрольного органа возложена на ФСФО России (правопреемник Федерального управления по делам о несостоятельности/банкротстве при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом).
Вместе с тем действующим законодательством не предусмотрены ни порядок предоставления такого заключения, ни его содержание, ни его виды, ни последствия его непредставления.
Отвечая на вопрос, есть ли вообще необходимость при определении рыночной стоимости имущества привлекать некий государственный финансовый контрольный орган, представляется целесообразным признать эту функцию избыточной (к сожалению, Рабочая группа дала иной ответ на этот вопрос). Доводы в пользу избыточности:
Целью выполнения данной функции, которая была впервые введена в закон об акционерных обществах в 1995 году, является защита интересов государства как собственника, о чем свидетельствует проверка финансовым контрольным органом только заключений о стоимости государственного имущества. Возможно, это было целесообразно на более ранних этапах развития рынка, на этапе становления акционерной собственности в стране: нормативно закрепленное право государства оградить государственную собственность от воздействия негативных факторов рынка. Однако в настоящее время указанная функция не соответствует сегодняшним экономическим реалиям.
Причиной введения данной функции в 1995-96 гг. являлось слабая позиция государства как собственника в рыночных условиях (в т.ч. отсутствие практики управления госимуществом в условиях акционерной собственности) и отсутствие сформированного и регулируемого рынка услуг по оценочной деятельности в начальный период реформирования экономики Российской Федерации. Говорят, что в тот период времени услуги по оценочной деятельности оказывались зачастую с нарушением прав собственника (вполне вероятный сюжет). В то же время к настоящему моменту рынок оценочной деятельности, как и формы и методы его регулирования претерпели значительные изменения. Так в настоящий момент Минимущество России, в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и Постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 395 "О лицензировании оценочной деятельности" осуществляет лицензирование оценочной деятельность. Таким образом, выполнение иным федеральным органом исполнительной власти дополнительной контрольной функции в отношении оценочной деятельности является фактически дублированием функций Минимущества России. В дальнейшем планируется отказаться и от лицензирования оценочной деятельности – этот вопрос, кажется, особых возражений ни у кого не вызывает.
Следует также отметить, что в случае если государство как один из акционеров имеет возможность защищаться от недобросовестных действий, то и другие акционеры также должны иметь такую возможность. Результатом подобного решения станет постоянное вмешательство собственников в деятельность оценщиков, что поставит в зависимость от позиции собственников результаты оценочной деятельности. Иной подход может заключаться в рассматривании указанной функции как публичной государственной функции. Однако это требует в целом исключения любых процентных критериев и осуществлении государством проверки всех заключений оценщиков. К чему приведет подобный подход можно сказать однозначно – к государственному регулированию уровня цен на оцениваемые объекты, что вряд ли допустимо в условиях рынка.
Представляется целесообразным в целом отказаться от иного, чем судебного, оспаривания государством результатов оценки. Действующим законодательством уже предусмотрены соответствующие механизмы. Так, в соответствии с законом об оценочной деятельности (ст.6) результаты проведения оценки объекта оценки могут быть обжалованы заинтересованными лицами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Кроме того, статьей 13 указанного закона установлено, что в случае наличия спора о достоверности величины рыночной или иной стоимости объекта оценки, установленной в отчете, в том числе и в связи с имеющимся иным отчетом об оценке этого же объекта, указанный спор подлежит рассмотрению судом, арбитражным судом в соответствии с установленной подведомственностью, третейским судом по соглашению сторон спора или договора или в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность. Суд, арбитражный суд, третейский суд вправе обязать стороны совершить сделку по цене, определенной в ходе рассмотрения спора в судебном заседании, только в случаях обязательности совершения сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следует также отметить, что статьей 17 рассматриваемого закона установлена такая форма защиты прав потребителей услуг оценщиков как страхование гражданской ответственности оценщиков.
Как уже было отмечено выше, в рамках административной реформы принято решение об отмене лицензирования оценочной деятельности, и замена его саморегулированием. В этой связи функция федерального органа исполнительной власти по проверке заключений оценщиков должна быть также отменена как форма контроля за оценочной деятельности, противоречащая принципам саморегулирования
Таким образом, функция по проверке государственным органом результатов независимой оценки является избыточной и требует отмены.
(*) В итоге Рабочая группа подняла порог до 25%.