Советом по Аккредитации при Комитете РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия подготовлен проект Федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия». Настораживает, что в ходе публичной дискуссии недостаточно освещаются его недостатки и возможные негативные последствия принятия предлагаемой разработчиками конструкции. Преобладающие оценки законопроекта как удачного исключения из цепи законотворческих неудач дают основания усомниться в том, насколько хорошо восторженные рецензенты знакомы с текстом. В ряде же случаев такие оценки представляются просто ангажированными.
Настоящий разбор концептуальных, а также отдельных юридико-технических недостатков законопроекта, подготовлен в развитие аналитической записки, посвященной стратегии и тактике реформирования системы аккредитации.
Большая часть претензий к вынесенному на обсуждение проекту федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия» есть следствие разногласий концептуального характера относительно оптимального «дизайна» национальной системы аккредитации, дискуссии вокруг которой продолжаются не первый год. При этом не снятые на предварительных стадиях проработки законопроекта противоречия, естественно, будут всплывать на всех последующих этапах обсуждения законодательной инициативы. С другой стороны, разработчики в очередной раз предлагают новую модель, в частности, существенно отличающуюся от той, что закладывалась ими в концепции проекта закона «Об аккредитации…» и которая обсуждалась весной этого года. Постоянное изменение концептуальных положений законопроекта, во-первых, свидетельствует об отсутствии единого подхода и четкого понимания проблемы у самих разработчиков (если только они не ставят перед собой задач, отличающихся от официально декларируемых; например, увести в сторону общественную дискуссию по проблемам аккредитации, сорвать принятие правительственного постановления). А во-вторых, затрудняет его обсуждение – фактически каждый раз речь идет о концептуально ином документе – и снижает общие шансы на успех этой инициативы. Что, как следует из следующего ниже разбора проекта, скорее плюс.
Теперь собственно к проекту. Большую часть документа – примерно две трети общего объема – занимает вторая глава, посвященная национальному органу аккредитации, который определяется как некоммерческая организация, исполняющая государственные полномочия и определяющаяся при этом по итогам открытого конкурса на оказание услуг по аккредитации. Из чего можно заключить, что речь идет об аутсорсинге оказания государственных услуг. При этом, зная современное состояние дел в области аккредитации и учитывая предлагаемую законопроектом модель национальной системы, можно с высокой степенью вероятности предположить, что в таком открытом конкурсе примет участие один участник.
В целом, конструкция национального органа по аккредитации и осуществляемой в его составе деятельности, вызывает много вопросов. Пунктом 1 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что «под деятельностью в сфере аккредитации в составе Национального органа аккредитации понимается самостоятельная и инициативная деятельность, … содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». Это не что иное, как дословно приведенное определение понятия саморегулирования из Федерального закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (п.1 статьи 2). Далее по тексту второй главы таких дословных и перефразированных заимствований много. То есть фактически, речь идет о введении механизма саморегулирования деятельности в сфере аккредитации, но почему-то вещи упорно не называются своими именами – в тексте законопроекта понятие саморегулирования не используется.
Непонятно, зачем и с каким умыслом разработчики переписывают действующий закон вместо того, чтобы дать на него ссылку, и как они надеются пройти правовую экспертизу? При этом переписывают неграмотно, не понимая содержания копируемых норм. Чего стоит одна только фраза об установлении «требования страхования через формирование компенсационного фонда». Создание системы страхования и формирование компенсационного фонда – два абсолютно разных механизма обеспечения имущественной ответственности. Но такая «мелочь», похоже, ничуть не ограничивает разработчиков в стремлении прописать норму, гарантирующую контроль над финансовыми потоками.
Еще более существенный вопрос – сопровождается ли решение использовать саморегулирование, причем делегированное, предполагающее передачу государственных полномочий (да еще и замаскированное), соответствующим обоснованием? Судя по всему, нет. На наш взгляд, если речь идет о добровольной сфере, а именно на этом настаивают разработчики законопроекта, никаких государственных функций, кроме регистрации в уведомительном порядке в национальной системе аккредитации, нет и быть не должно, а следовательно, нельзя говорить и об их передаче.
В этой связи обратим внимание на очень серьезную коллизию в положениях обсуждаемого законопроекта, пунктом 1 статьи 16 которого предусмотрена добровольность участия органов по аккредитации в Национальном органе аккредитации. Но о какой добровольности можно говорить, когда согласно пункту 2 статьи 3 в Российской Федерации аккредитация осуществляется Национальным органом аккредитации (и никем более). Не будет большим преувеличением уже сейчас предположить, что это противоречие будет трактоваться в пользу последнего. То есть или орган по аккредитации работает «в составе» Национального органа, или не имеет доступа к работам по аккредитации вовсе. Непонятно только, как быть с тем положением, что Национальный орган аккредитации вправе осуществлять аккредитацию только тех видов деятельности по оценке соответствия, в отношении которых он компетентен. А что делать с остальными? Получать аккредитацию за рубежом? Вряд ли такая норма, опрометчиво заимствованная разработчиками у европейских коллег (где, действительно, внутри ЕС можно обратиться за аккредитацией в другой национальный орган), годится для России. Кстати, об иностранных заявителях аккредитации разработчики законопроекта почему-то забыли – на аккредитацию могут претендовать только российские юридические лица и индивидуальные предприниматели.
В законопроекте встречается упоминание механизма уполномочивания, хотя с учетом сферы его регулирования (добровольная область), подобных норм в проекте содержаться не должно. Зато практически не прописаны собственно процедуры аккредитации, установление которых полностью оставляется на усмотрение Национального органа аккредитации. Порядок оплаты работ по аккредитации утверждается им же в полном отсутствии каких-либо методик, что дает все основания полагать, что расценки будут монопольно высокими. Дополнительные издержки заявителей аккредитации и аккредитованных организаций будут связаны с введением страхования гражданской ответственности и переносом всех затрат инспекционного контроля на проверяемую организацию. Как видим, выстраивается очень внушительный барьер допуска к работам по оценке соответствия и создаются возможности для произвола, а значит и коррупции, в национальной системе аккредитации.
Общим замечанием является также необходимость построения процедур аккредитации по аналогии с процедурами лицензирования (предусмотренными 128-ФЗ) и контроля (предусмотренными 134-ФЗ), а также положениями пакета законопроектов, направленных на ликвидацию административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности. В частности, изменение срока действия аттестата аккредитации (слова «не может превышать пяти лет» заменить словами «составляет шесть лет»), пересмотр порядка и периодичности контроля за деятельностью аккредитованных организаций.
Помимо перечисленных концептуальных замечаний отметим, что законопроект требует существенной юридико-технической и редакционной правки. Однако не будет ли это очередной непроизводительной тратой времени и сил, когда под рукой есть подготовленный, обсужденный и согласованный с заинтересованными органами власти еще в 2004 законопроект. Это документ гораздо более высокой степени готовности и глубины проработки, в чем все интересующиеся вопросом могут убедиться самостоятельно (законопроект «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» размещен на сайте www.nisse.ru в разделе «законодательство»).