Одним из аспектов публичного управления¹, находящегося под пристальным вниманием общественности и самих представителей публичного сектора, является качество предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – услуги), то есть общественно значимых благ (в экономическом смысле) или юридически значимых действий (в процедурном смысле).

Причиной существования проблемы качества публичных услуг, заключающейся в его острой недостаточности, является нерыночный, административный характер ценообразования их предоставления и, следовательно, отсутствие возможности организации рыночной конкуренции как таковой.

Одним из альтернативных вариантов решения обозначенной проблемы, активно развивающихся в последние годы в России в свете реализации мероприятий административной реформы, является институт многофункциональных центров (далее – МФЦ) – «своего рода «супермаркетов» государственных услуг, представляющих собой единое помещение или комплекс помещений для предоставления государственных и муниципальных услуг различными ведомствами по принципу одного окна»².

Основной целью создания МФЦ изначально являлась минимизация издержек внедрения стандартов качества государственных услуг, которая обеспечивается за счет пространственной и кадровой компактности организации. Таким образом, экономическая сущность МФЦ состоит в производстве именно качества этих услуг при наличии эффекта масштаба.

Если производство услуг связано с необходимостью включения административно-публичного механизма управления, вызванной высокой специфичностью использующихся активов и доверительными свойствами благ, то производство качества может быть потенциально обеспечено различными структурами управления как в рамках института МФЦ, так и вне его.

Сосредоточившись на рассмотрении МФЦ-альтернатив, можно выделить следующий самый общий перечень:

• рыночный обмен с некомпенсированным риском (рынок частных посредников между гражданами и чиновниками, которые зачастую действуют по принципу МФЦ),
• регулирование (гипотетический рынок регулируемых по различным параметрам частных МФЦ),
• публичная собственность.

Первая альтернатива реализована в виде не всегда легального рынка частных посредников между гражданами и чиновниками³, которые зачастую действуют по принципу МФЦ. Вариант регулируемых частных МФЦ, включая формы саморегулирования, может быть реализован в перспективе в связи с принятием соответствующей нормативно-правовой базы.

Альтернатива МФЦ публичной формы собственности является в настоящее время единственным вариантом, рассматриваемым и прорабатываемым в Правительстве Российской Федерации⁴. Тем не менее, даже в этих рамках МФЦ можно классифицировать по организационно-правовым формам и организации управления.

Правительственными методическими рекомендациями по созданию МФЦ предусмотрено четыре возможных организационно-правовых формы: открытое акционерное общество, государственное (муниципальное) унитарное предприятие, бюджетное учреждение и автономное учреждение.

Управление МФЦ может быть организовано двумя альтернативными способами:

• административное назначение руководства,
• организация торгов за франшизу.

Назначение руководства МФЦ административным способом фактически превращает МФЦ в типичное ведомство с отсутствием стимулов к повышению качества предоставления услуг. Одним из путей решения проблемы является организация квазиконкуренции путем создания нескольких МФЦ, предоставляющих услуги для заявителей в рамках одних и тех же географических границ, однако, активным ограничением может стать объем спроса при наличии существенного эффекта от масштаба, что приведет к образованию естественной монополии.

В случае естественной монополии, то есть сравнительной неэффективности конкуренции «на рынке», существует возможность организации конкуренции «за рынок» – торгов за франшизу⁵ или конкурса на право управления. Периодическое проведение конкурса среди профессиональных менеджеров (как организаций, так и отдельных предпринимателей – определяется эффектом масштаба) на право заниматься управлением ФМЦ в течение определенного периода времени при условии предложения наилучших условий (ценовых и качественных) позволяет минимизировать расходы на содержание МФЦ с одной стороны и повысить качество – с другой.

Организация управления МФЦ может различаться также по правам на имущество МФЦ (право аренды, иного распоряжения), правам на персонал (сотрудники МФЦ, сотрудники управляющей компании, аутсорсинг персонала) – указанные параметры влияют соответствующим образом на стимулы профессионального менеджера к осуществлению специфических инвестиций с указанные активы и на барьеры входа на рынок управления МФЦ.

Конкурсное управление качеством предоставления публичных услуг также связано с двумя видами ограничений:

• наличия трансакционных издержек оценки требуемого качества ex ante и результатов функцонирования МФЦ ex post.
• наличия фундаментальной трансформации (инвестиций в специфические активы, например, формирование устойчивых отношений с публичными органами).

Первое ограничение может быть ослаблено за счет применения минимальных стандартов качества предоставления услуг, специфицирующих полезные характеристики, и системы контроля их исполнения.

Средством ослабления второго ограничения является внедрение административных регламентов взаимодействия МФЦ и участвующих органов власти.