Высокая концентрация российской экономики на добыче и продаже природно-сырьевых ресурсов создает избыточную зависимость от тенденций на мировом рынке топливно-энергетических ресурсов и ставит под угрозу экономическую безопасность России. Особую актуальность данная проблема приобрела в наступивших условиях международного кризиса, зародившегося в финансовой сфере и уже распространившегося в экономическую и социальную сферы. Более того, кризис нашел свое проявление и в политической сфере, что выражается в неспособности его преодоления административными методами, носящими, в основном, субъективный, финансовый, краткосрочный характер и создающими негативные стимулы для повышения эффективности предприятий и развития экономики.
В этой ситуации абсолютно необходимой представляется целенаправленная государственная политика диверсификации экономики России в целях повышения ее конкурентоспособности, обеспечения устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан. Под диверсификацией экономики при этом понимается снижение ее концентрации (на нефтегазовом секторе) за счет модернизации действующих и развития новых ее областей (секторов, отраслей, видов деятельности, внешнеторговых связей).
В настоящее время одной из основных проблем решения задачи диверсификации экономики является отсутствие институтов координации принимаемых для этого мер, а также применение отдельных инструментов, оказывающих влияние на диверсификацию экономики, в рамках решения более частных задач, закрепленных за различными субъектами государственной политики и стратегически не увязанных друг с другом в явном виде.
На основе результатов проведенного анализа действующих в настоящее время инструментов диверсификации возможно определение основных проблем, препятствующих применению инструментов с различными параметрами.
- Несовершенство или отсутствие конкурсных процедур.
Реализация механизмов диверсификации, предполагающих распределение ограниченных ресурсов, как правило, не предполагает равных, конкурентных, условий доступа. Так создание особых экономических зон федерального уровня не предусматривает какой-либо явной установленной системы критериев выбора регионов для их размещения. Отсутствие явных конкурсных процедур характерно также для государственных финансовых институтов развития (Государственная корпорация «Банк развития», ОАО «Российская венчурная компания», Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российский фонд технологического развития), прямой финансовой поддержки предприятий и бизнес-ассоциаций. В случае с Инвестиционным фондом наблюдается дисфункция как следствие недостаточной проработанности механизмов его деятельности. Непрозрачность принимаемых решений в рамках финансовой поддержки экспорта создает возможность воспользоваться этим инструментом только крупнейшим предприятиям, либо имеющим административный ресурс, либо экспорт которых представляет политический интерес, что способствует отнюдь не диверсификации экономики, а наоборот – ее дальнейшей концентрации.
Негативными результатами такой ситуации являются, во-первых, недостаточная действенность (или дисфункция) механизмов диверсификации, во-вторых, возникновение неравной конкуренции между бенефициарами и аутсайдерами механизмов диверсификации, действующих на пересекающихся сегментах рынка. Второе особенно актуально по отношению к инструментам прямой финансовой поддержки.
Более общей проблемой является наличие неадекватных (не соответствующих запланированным целям) внутренних стимулов операторов институтов диверсификации, выражающееся, например, при функционировании венчурных фондов, реально не заинтересованных в высоко рискованных инвестициях.
- Отсутствие общественного мониторинга и контроля.
Смещение политических приоритетов и акцентов на вновь создаваемые институты часто приводит к тому, что уже действующие механизмы перестают работать. Такая ситуация в той или иной мере характерна для всех мер государственного регулирования, политический спрос на которые снижается, а эффективный механизм предъявления спроса со стороны реальных бенефициаров отсутствует. В наибольшей степени эта проблема проявляется в применении механизмов, не предполагающих адекватной заинтересованности соответствующих операторов.
Отсутствие последнего на стадии разработки и внедрения механизмов диверсификации особенно снижает их эффективность.
- Высокие издержки администрирования
Отдельные механизмы, способные оказать существенное влияние на диверсификацию экономики, такие как меры налогового регулирования, зачастую сопряжены с высокими издержками разделения экономических субъектов на реальных объектов воздействия специальных налоговых механизмов (бенефициаров) и лиц, формально имитирующих свои характеристики с целью получения предусмотренных механизмами выгод. Негативным результатом является снижение эффективности этих механизмов, включая размывание эффекта диверсификации и лишние бюджетные потери.
- Нерентабельность использования отдельных механизмов диверсификации
Меры диверсификации могут носить как прямой (непосредственное влияние на субъектов экономики), так и косвенный (опосредованное влияние через других субъектов диверсификационной политики) характер. В качестве прямых мер можно выделить прямую финансово-имущественную, кадровую и прочую поддержку, участие государства в качестве самостоятельного рыночного игрока. Меры косвенного характера заключаются, в основном, в развитии и стимулировании негосударственных институтов диверсификации экономики: создание и стимулирование гарантийных фондов, технопарков, особых экономических зон.
Для прямых мер (и частично для косвенных мер, требующих государственных затрат) может быть характерна нерентабельность для бюджета, например меры прямой государственной финансовой поддержки, а также субъекты государственной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства. В рамках реализации косвенных мер может возникнуть нерентабельность для негосударственных участников, особенно субъектов рыночной инфраструктуры (промышленные парки – для девелоперов, институты стимулирования инноваций – для частных операторов).
- Отсутствие (или имитация) системы управления по результатам.
Институты диверсификации, требующие организации управления на государственном уровне, не могут функционировать эффективно без качественно настроенной системы управления по результатам, включая соответствующие элементы и процедуры.
Наиболее иллюстративными примерами в данном случае являются комплексные механизмы развития отдельных секторов экономики. Разработанные Стратегии не используют стратегических инструментов в части определения приоритетов развития в конкретной отрасли. Приоритеты развития ограничиваются общими фразами из методических рекомендаций по разработке стратегий развития. Неверная оценка реального положения отрасли приводит к определению неверных приоритетов развития.
Неадекватность и недостаточность индикаторов и показателей дают неверную оценку реализации долгосрочных планов. Отсутствие системного контроля за использованием средств по комплексу мер, а также действенных санкций за соответствующие нарушения в этой области приводят к тому, что предоставленные средства и предложенные меры используются не по реально необходимому назначению.
Данная проблема является также актуальной по отношению ко всем институтам поддержки и инфраструктуры.
- Низкие стимулы у региональных и местных органов власти к эффективному развитию базового законодательства и инфраструктуры.
Создание базовых институтов диверсификации на федеральном уровне может не повлечь возникновение спроса на их реальное применение в регионах и на местном уровне, что на практике приводит к «копированию» законодательства и реализации исключительно в рамках обязательного минимума. Такая проблема характерна, в частности, для реализации законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства.
- Недостаточное финансирование деятельности институтов.
Как правило, следствием проблем в управлении по результатам, а также отсутствия реального общественного мониторинга и контроля является недофинансирование деятельности институтов диверсификации, связанных с федеральной поддержкой отраслей, регионов, а также другими видами финансовой поддержки. Отсутствие реально необходимого с точки зрения спроса объема поддержки вызвано отсутствием качественного экономического обоснования соответствующих ресурсов, предполагающего использование различных релевантных источников информации, включая налогоплательщиков, самих бенефициаров, а также общество в целом.
- Активное системное сопротивление групп специальных интересов фундаментальным институциональным изменениям.
Операторы административных барьеров и ангажированные бизнес-группы стремятся, как минимум, сохранить ситуацию статус-кво или внедрить дополнительные барьеры, что создает крайне негативный эффект на развитие и диверсификацию экономики.
Так в области технического регулирования упорядочение и упрощение правил хозяйственной деятельности, в частности обеспечивающие безопасность и качество продукции, наталкивается на мощнейшее сопротивление рентоориентированных органов власти – операторов административных барьеров. В результате реформа технического регулирования была фактически приостановлена путем блокирования принятия технических регламентов и внесения в базовый закон поправок, позволяющих создавать административные барьеры.
Органы власти, распоряжающиеся земельными участками, по вполне понятным причинам в большей степени заинтересованы в том, чтобы как можно дольше существовала государственная и муниципальная монополия на землю, сохранялся индивидуальный «кулуарный» подход к работе с инвестором, а также в том, чтобы число согласований и экспертиз было как можно больше, а процесс был бы максимально запутанным.
В области саморегулирования происходит затягивание принятия необходимой подзаконной базы, искажение целей закона на уровне подзаконных нормативных правовых актов, что становится причиной неспособности и отсутствия стимулов у бизнеса самостоятельно поддерживать высокие стандарты качества.
В области налогового законодательства происходит дальнейшая централизация и концентрация, что также не может привести к диверсификации экономики страны. Гибкость налоговой системы и налоговые полномочия регионов свойственны лишь незначительной доле налоговых поступлений.
Решение указанных проблем могло бы существенно повысить инструментальную эффективность политики диверсификации российской экономики и создать институциональные предпосылки не только для успешного выхода из сложившейся кризисной ситуации, но и для повышения экономической безопасности и обеспечения экономического роста в долгосрочной перспективе.