На заседании Президиума Госсовета, состоявшемся ровно год назад, 27 марта 2008 года и посвященном преодолению административных барьеров, Президент РФ Д.А. Медведев поставил задачу сокращения перечня сертифицируемых видов продукции, подчеркнув, что «у нас еще практикуется такая обильная сертификация, и порой затраты на одно наименование товара доходят до 120 тысяч рублей». Принятый в мае прошлого года Указ Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» предусматривал замену (в основном) обязательной сертификации декларированием.

Но на сегодняшний день, вероятно, как раз по причине ярко выраженного перераспределительного характера этого административного барьера, присваивающие ренту группы активно противодействуют сокращению сферы обязательной сертификации. Такая установка – проявление известного эффекта блокировки. Причем наблюдается не только затягивание решения вопроса в различных ведомственных инстанциях, сопровождаемое искажающими поставленную задачу воздействиями, но и публичные попытки поставить под сомнение критичность сложившейся в сфере обязательной сертификации ситуации в плане непомерности давления на предпринимателей, прежде всего, малый и средний бизнес.

В опубликованной в февральском номере журнала «Методы оценки соответствия» статье «Игра в цифры по-ненаучному» заведующий отделом технического регулирования и подтверждения соответствия ОАО «ВНИИС» И.З. Аронов уверяет, что обязательной сертификации подлежит только около 13% выпускаемой продукции. Правда, оговаривается – речь идет о Системе сертификации ГОСТ Р. Аргументация такова: «Общероссийский классификатор продукции включает около 4700 товарных групп, из которых 632 включены в Номенклатуру продукции, подлежащей обязательной сертификации», в справедливости оценки предлагается убедиться «простым делением». Однако на деле арифметика оказывается не такой уж и простой. Под товарными группами, по его собственным словам, автор понимает виды ОКП, то есть нижнюю, пятую ступень иерархической классификации. В Номенклатуре же используется совсем другая группировка – наименования подлежащих обязательной сертификации объектов, которые определяются нормативными документами (стандартами), соответствуют как классам и подклассам, группам и подгруппам, так и отдельным видам продукции по ОКП. Таких позиций Номенклатура содержит более 1000. При этом если говорить об их соотнесении с кодами ОКП, то, с одной стороны, сразу несколько позиций Номенклатуры могут относиться к одному виду продукции по ОКП, а с другой, наоборот, одна позиция Номенклатуры может распространяться на несколько видов продукции. Так, например, только за одной строчкой Номенклатуры «мебель» (код ОКП 56 0000) скрывается более 200 видов (в терминах ОКП) сертифицируемой продукции (с учетом перевода в декларирование бытовой мебели). Такая вот игра в цифры «по-научному».

Кстати, именно эта «маленькая» хитрость используется для дальнейшего расширения сферы обязательной сертификации, когда сертификация отдельных (наиболее опасных) видов продукции внутри групп заменяется аналогичной процедурой в отношении группы целиком. Данный риск должен быть обязательно учтен при формировании единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации: понятно, что в Правительстве никто копаться в шестизначных кодах не будет, а это развязывает руки разрабатывающим предложения ведомствам.

Дополним сказанное напоминанием о том, что в России помимо ГОСТ Р действует еще 15 других систем обязательной сертификации. Так что реальная доля продукции, подлежащей обязательной сертификации, оказывается существенно выше, и уж точно в разы превосходит упомянутые 13%.

По данным Ростехрегулирования в 2004 году в системе ГОСТ Р удельный вес количества видов продукции, подлежащих обязательной сертификации и декларированию соответствия, в общем объеме видов продукции, подлежащих обязательному подтверждению соответствия, составил: по обязательной сертификации – 89%; по декларированию соответствия – 11%. В общем объеме продукции доля товаров, подлежащих обязательной сертификации, по некоторым оценкам, достигает 70%. Для сравнения в настоящее время в ЕС, по оценкам ряда специалистов Евросоюза, обязательная сертификация распространяется примерно на 4% продукции, обращающейся на рынке.

Некоторые из этих цифр были приведены в статье «Реформа в собственном соку». Цитируемый И.З. Ароновым фрагмент этой статьи действительно при желании может быть понят так, что обязательная сертификация распространяется почти на 9/10 всего объема продукции, поскольку в одном случае «89% – это удельный вес продукции, подлежащей сертификации из всех товаров, подлежащих обязательному подтверждению соответствия…, во втором случае – 89% это объем сертификации в стране». Автор предлагает, что называется, почувствовать разницу. Но как раз в силу чрезмерной «обильности» обязательной сертификации, которую подчеркивал Президент РФ, и обязательного подтверждения соответствия в целом разница-то и не чувствуется. Ведь обязательному подтверждению соответствия в России подлежит подавляющее большинство продукции. Особенно, если использовать стоимостное выражение, как это делает сам автор, обсуждая объем обязательного подтверждения соответствия в ЕС. Поэтому доля сертификации во всей продукции и доля сертификации в общем объеме продукции, подлежащей подтверждению соответствия, в России – величины однопорядковые, в отличие от той же Европы.

Во избежание дальнейших спекуляций по данному вопросу в настоящее время специалисты НИСИПП осуществляют инвентаризацию фактического охвата товаров различными формами обязательного подтверждения соответствия. Такой мониторинг позволит объективно оценить сложившуюся ситуацию и результативность усилий ведомств, прежде всего Ростехрегулирования, по реализации установки Президента РФ на сокращение сферы обязательной сертификации.

Что касается оценок по странам ЕС, то здесь наблюдается еще больший разброс. Это хорошо иллюстрируется цифрами, приводимыми самим И.З. Ароновым. Если по оценкам некого эксперта генерального директората по промышленности, «обязательному подтверждению соответствия требованиям директив Нового подхода в ЕС подлежат до 80% товаров в стоимостном выражении», то в материалах ЕС, посвященных правоприменительной практике, указывается, что «около 40% продукции, обращающейся на рынке ЕС, подлежит обязательному подтверждению соответствия требованиям директив». Возможно, во втором случае оценивается не стоимостное выражение, а количество товарных групп, но это лишний раз подчеркивает отсутствие единых методических подходов к оценке, открывающее возможности подтасовывания «лукавых цифр» лицами, заинтересованными в консервации действующей в России системы обязательной сертификации. Заметим, что в приведенных примерах речь идет только о директивах Нового подхода, которые, как хорошо известно, распространяются на весьма ограниченный круг объектов технического регулирования.

Но более интересно другое. До сих пор бдительный автор вдруг начинает смешивать обязательную сертификацию и обязательное подтверждение соответствия. Обозначенный им самим вопрос о доле «подлежащей обязательной сертификации продукции, обращающейся а странах ЕС», подменяется обсуждением охвата обязательным подтверждением соответствия. И если в России в силу слабой развитости декларирования зазор между количественными оценками этих двух категорий не так значителен, то в Европе ситуация совершенно иная, а стало быть, линия аргументации выстроена абсолютно некорректно. О какой сопоставимости можно говорить, если российский охват обязательной сертификации сравнивается с европейским масштабом распространения обязательного подтверждения соответствия (причем, только в пределах директив Нового подхода), а декларирование соответствия, широко распространенное на европейском рынке, просто игнорируется. Показательно, что такая подмена понятий используется для маскировки столь разительного отличия российской и передовой зарубежной практики и прикрывает ангажированные рассуждения об отсутствии принципиальных диспропорций и крайне неэффективных барьеров в области подтверждения соответствия в России. Полагаем, вывод о том, насколько искаженным представляется зарубежный опыт в свете таких вот «научных» выкладок, напрашивается сам собой.

В любом случае, продолжающаяся дискуссия вокруг приведенных количественных оценок, не должна оттеснять на второй план существо проблемы: количество продукции, подлежащей обязательной сертификации в России, в разы больше, чем в странах ЕС.

При этом основания полагать, что за прошедшие годы ситуация сколь-нибудь ощутимо изменилась в лучшую сторону, отсутствуют. Хотя, по данным самого Ростехрегулирования, к 2008 году ожидалось уменьшение показателей по обязательной сертификации с 89 до 50% и увеличение по декларированию соответствия – с 11 до 50%. Фактически же на сегодняшний день, в нарушение установки на сокращение сферы обязательной сертификации, в отдельных случаях наблюдается прямо обратная ситуация расширения перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации. Причем это происходит в отсутствие законных оснований для такого расширения.

За примерами далеко ходить не надо. Так, одними из последних изменений в Номенклатуру продукции, в отношении которой предусмотрена обязательная сертификация, внесенными в декабре 2007 г. (Приказ Ростехрегулирования от 18 декабря 2007 г. № 3589) перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, был дополнительно расширен на 26 групп продукции и 81 отдельный вид продукции. В частности, в сферу обязательной сертификации попали такие виды продукции, как молотки стальные столярные, изделия из бумаги бытового и санитарно-гигиенического назначения (в т.ч. бумажные полотенца и носовые платки, салфетки, бумага туалетная), белье постельное для детей и взрослых. Приложением к приказу также утвержден перечень видов продукции, исключаемых из Номенклатуры, однако эти же позиции вновь включаются в Номенклатуру согласно второму приложению к тому же приказу с незначительными изменениями, связанными с утверждением новых ГОСТов, либо без изменений вовсе.

Надежда на сокращение объема обязательной сертификации в стране справедливо связывается с принятием и вступлением в силу технических регламентов (в частности, на молоко, молочную и масложировую продукцию). Вместе с тем, следует принимать во внимание риск передачи установления конкретной формы обязательного подтверждения соответствия на уровень подзаконных актов. Действительно, в отдельных регламентах отсутствуют формы (и схемы) подтверждения соответствия применительно к конкретным объектам технического регулирования либо критерии четкого определения того, в отношении какой продукции необходимо получение сертификата, а по каким группам и в каких случаях достаточно декларации о соответствии. Это делает механизм замены обязательной сертификации декларированием практически не работающим, поскольку окончательное решение передается на ведомственный уровень (см. статьи «Реформа в собственном соку» и «Из рыбы отжали воду» в Российской Бизнес-газете от 11 ноября 2008 г. и 10 февраля 2009 г. соответственно). Существуют вполне оправданные опасения, что на уровне подзаконных актов будет снова реализована модель с креном в обязательную сертификацию.

И самое главное, отмечая перспективы сокращения сферы обязательной сертификации за счет молока, молочной и масложировой продукции, многие почему-то старательно обходят стороной тот факт, что отмене подлежит обязательная сертификация всех пищевых продуктов вообще (также как и материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, косметической продукции, и целого ряда других товаров) как дублирующая форма оценки соответствия. Не дожидаясь разработки и принятия соответствующих технических регламентов.

На пищевые продукты, подлежащие государственной регистрации (минеральная вода, продукты детского и диетического питания, обогащенные мясные и молочные продукты, пищевые продукты, изготовленные по новым технологиям и др.), при выпуске в обращение распространяется три формы оценки соответствия – помимо собственно регистрации это санитарно-эпидемиологическая экспертиза и обязательная сертификация, в рамках которых оцениваются одни и те же показатели безопасности. При этом все они предполагают прохождение одинаковых процедур, в числе которых экспертиза технических документов на продукцию, отбор образцов, проведение испытаний (исследований), экспертиза результатов испытаний (исследований), оценка производства. Аналогичным образом для всех остальных видов пищевых продуктов, продовольственного сырья, контактирующих с ними материалов и изделий и прочих видов продукции, в отношении которых предусмотрена санитарно-эпидемиологическая экспертиза, обязательная сертификация является дублирующей формой оценки соответствия на стадии выпуска в обращение. Каждая из перечисленных процедур предполагает обращение заявителя в различные органы и организации, сопряженное с соответствующими временными и материальными издержками, в том числе по оплате услуг по сертификации, исследованиям (испытаниям) и измерениям на договорной основе. А рынки таких услуг, как известно, монополизированы и преимущественно представлены подведомственными либо аффилированными с органами власти организациями. Это ведет к кратному увеличению неэффективных административных барьеров входа на рынок. Напомним также, что оценка соответствия при выпуске продукции в обращение дополняется государственным контролем (надзором) на стадии обращения.

Из изложенного явственно следует необходимость отмены обязательной сертификации в отношении видов продукции, подлежащих санитарно-эпидемиологической экспертизе. На переходный период может быть предусмотрена замена сертификации на декларирование с включением в состав доказательственных материалов санитарно-эпидемиологического заключения.

Теперь перейдем к не менее важному вопросу – издержках предпринимателей, связанных с обязательной сертификацией.

По расчетам, выполненным специалистами ГУ-ВШЭ в 2005 (по данным 2003-2004 гг.), затраты хозяйствующих субъектов на сертификацию составляют до 3-3,5% совокупных издержек или 10-15% собственных инвестиционных ресурсов предприятий. В абсолютном выражении по оценкам, основанным на результатах независимых выборочных опросов предприятий¹ и данных Ростехрегулирования, общие расходы предприятий (с дорасчетом по всему кругу) на обязательную сертификацию только в рамках системы ГОСТ Р в 2004 г. составили от 50 до 85 млрд. руб. (включая расходы на подготовку документов, проведение собственных испытаний, оплату услуг органов по сертификации и испытательных лабораторий и др.). Данная оценка, как указывалось, сопровождается необходимыми расчетами. Рассчитывать на то, что за прошедшие годы ситуация изменилась в лучшую сторону, не приходится. Достаточно лишь отметить, что по результатам опроса, проведенного ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» в рамках упомянутого исследования административных барьеров по проекту дерегулирования экономики, средние издержки на получение одного обязательного сертификата в 2004 г. составили более 16 тыс. руб. Напомним, что в 2008 г. Президент РФ оценил затраты на сертификацию одного наименования товара в сумму, доходящую до 120 тыс. руб.

На основе каких данных делает свои альтернативные оценки ВНИИС, согласно которым «максимальные затраты предприятий на обязательную сертификацию в год составляют не более 15 млрд. руб.», то есть в 3-5 раз меньше, автор не указывает. В отсутствие каких бы то ни было пояснений, расчетов и сопровождающих выкладок, такое утверждение выглядит, как минимум, недостаточно обоснованным.

Декларирование соответствия по отдельным группам продукции и схемам обходится предприятиям значительно дешевле, чем обязательная сертификация. По некоторым видом товаров – в разы. Например, с чем, собственно, соглашается и И.З. Аронов, для декларирования на основе собственных доказательств (а такая «менее строгая» схема подтверждения соответствия может быть востребована при низком уровне риска). При этом, подчеркнем, никто не требует «повсеместной» замены обязательной сертификации декларированием соответствия «на основе только собственных доказательств заявителя».

В части декларирования соответствия с участием третьей стороны (наиболее затратного) утверждается, что оно дешевле обязательной сертификации всего на 10-15%. На этой основе делается вывод: «экономия на декларировании практически исчезает». Но это совершенно не так.

Даже в предположении довольно скромной общей экономии издержек предпринимателей за счет перехода на декларирование соответствия – всего на 10% – по тем же экспертным расчетам ГУ-ВШЭ будет обеспечен рост ресурсов предприятий для инвестиций в размере от 0,1 до 0,3%, что, в свою очередь, с учетом коэффициента эластичности даст увеличение ВВП в текущих ценах на 0,029-0,087%.

Замена обязательной сертификации на декларирование, таким образом, сократит стимулы для роста цен на продукцию, что крайне актуально с учетом существующих в российской экономике темпов инфляции, и увеличит свободные финансовые ресурсы предприятий, используемые, в том числе, на инвестиционные цели. В итоге, создание условий для развития декларирования будет способствовать повышению ценовой и неценовой конкурентоспособности российских производителей.

Как российская практика, так и зарубежный опыт, а также существующая статистика не дают оснований говорить о том, что обоснованная с учетом существующих рисков причинения ущерба замена сертификации на декларирование соответствия для отдельных видов товаров сколь-нибудь значимо влияет на безопасность продукции. Отсутствие негативного влияния на уровень риска нанесения ущерба подтверждается результатами анализа информации о количестве выявленных нарушений установленных требований по отдельным группам продукции, уже переведенным из объектов обязательной сертификации в объекты декларирования соответствия.

Более того, декларирование соответствия является механизмом реального обеспечения ответственности, в том числе имущественной, поскольку ответственность за безопасность и качество продукции несет именно производитель, а не орган по сертификации.

Важно подчеркнуть, что в той части, где уже произошла замена обязательной сертификации декларированием, эффективность данной меры существенно снижена требованием регистрации деклараций в органе по сертификации. Это существенно повышает издержки заявителей, усложняет процедуру декларирования, приближая ее по затратности и трудоемкости к обязательной сертификации. И дает основания отдельным сторонникам сохранения сертификационного барьера утверждать, что декларирование не позволяет предприятиям сколь-нибудь существенно сократить свои издержки на преодоление административных препон. При этом умалчивается, что это происходит в силу искусственного усложнения процедуры, когда вместо уведомительного порядка де-факто введен существенно более затратный разрешительный порядок, поскольку юридическую силу приобретает только зарегистрированная в органе по сертификации декларация о соответствии. Проблема усугубляется распространенностью локального монополизма органов по сертификации. В результате потенциал сокращения административного давления и барьеров для осуществления предпринимательской деятельности в ощутимой мере остается нереализованным.

Не вызывает сомнений, что «смягчение» процедур подтверждения соответствия за счет перехода на декларирование с необходимостью должно компенсироваться усилением контроля за соблюдением обязательных требований к продукции на стадии ее обращения на рынке. Только вот официальная статистика Ростехрегулирования за 2007-2008 годы свидетельствует об обратной тенденции ослабления контроля. Если в 2007 году было проведено 11,2 тыс. проверок, то в 2008 году только 10 тыс. проверок ("Вестник технического регулирования" №3, март 2009 г.).

Известным недостатком российской системы оценки соответствия объектов технического регулирования установленным требованиям является выраженный акцент на дорыночных формах оценки соответствия (на стадии выпуска продукции в обращение) при недостаточном внимании к оценке соответствия на стадии обращения. Это приводит к созданию избыточных неэффективных барьеров входа на рынок. Однако вместо оптимизации форм оценки соответствия и использования зарекомендовавшей себя комбинации процедуры декларирования соответствия в сочетании с надзором на рынке наблюдается дальнейшая консервация «барьерного» регулирования в виде обязательной сертификации при не всегда достаточно полном контроле за соблюдением обязательных требований на рынке. Такой контроль и надзор среди прочего входит в состав полномочий Ростехрегулирования (до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти).

Принципиально важно расширяя государственный надзор на рынке не забывать о необходимости сокращения избыточных барьеров входа, в первую очередь, обязательной сертификации, и соблюдения всех необходимых процедурных и регламентных требований, предусмотренных законодательством о госконтроле. Напомним, что 1 июля 2009 года вступает в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

О том, что и здесь все не так благополучно, красноречиво свидетельствуют результаты проверки, проведенной Управлением Генеральной прокуратуры РФ в Уральском ФО, в Уральском межрегиональном территориальном управлении Ростехрегулирования. В ходе проверки, по данным пресс-службы Управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском ФО, «вскрыты многочисленные нарушения федерального законодательства. Установлено, что руководством данного окружного ведомства вопреки требованиям Конституции России и Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора» неоднократно допускались факты нарушений законных прав субъектов малого бизнеса».²

И в заключение отметим, что в условиях экономического кризиса, когда в число основных приоритетов программы антикризисных мер Правительства РФ включено снижение административных барьеров для бизнеса, являющихся также одной из причин коррупции, недопустимо дальнейшее игнорирование необходимости существенного и системного (а не точеного) сокращения перечня сертифицируемых видов продукции.

Пока же в рамках реализации программ развития и поддержки малого предпринимательства осуществляется возмещение части затрат субъектов малого предпринимательства, связанных с получением сертификатов. То есть средства, направляемые на поддержку малого и среднего бизнеса, фактически поступают в органы по сертификации, в том числе подведомственные либо аффилированные с Ростехрегулированием. Например, в Санкт-Петербурге в 2008 – 2011 годах на реализацию специальной программы по сертификации предусмотрено выделение 19 млн. руб. Такая вот антикризисная мера поддержки органов по сертификации. Полагаем, что сокращение сертификационного барьера позволит направить бюджетные средства на другие направления поддержки малого бизнеса и, что гораздо важнее, будет иметь несоизмеримо больший эффект в содействии успешному развитию предпринимательства.