Социально-экономическое развитие России и ее регионов на современном этапе неразрывно связано с рыночными отношениями. В соответствии с классическими представлениями в области политической экономии свободный рынок совершенной конкуренции обеспечивает наиболее эффективное распределение ресурсов. Данное утверждение, однако, можно считать верным лишь при условии отсутствия так называемых рыночных изъянов, то есть характеристик экономических обменов, соответствующих «устойчивому отклонению фактического размещения ресурсов от Парето-оптимального, то есть такого, при котором потенциальные выгоды от взаимовыгодного обмена исчерпаны полностью»1.
Понимание регулирования как средства реализации общественного интереса предполагает рассмотрение наличия рыночных изъянов как необходимого условия для вмешательства государства или иных экономических институтов. Однако указанное условие не является достаточным в силу того, что механизмы такого вмешательства также несовершенны.
Процессу государственного регулирования свойственен ряд объективных информационных ограничений (статистической, технологической, когнитивной и экономической природы), препятствующих принятию наиболее эффективных решений. Кроме этого, существуют несовершенства, связанные с возможностью возникновения конфликта между интересами общества с одной стороны и частными (узкими групповыми) интересами – с другой стороны, благодаря которым регулирующее решение, принятое публичным (государственным или муниципальным) органом также может существенно отклоняться от оптимального или полностью ему противоречить.
Возникающие изъяны регулирования юридического и экономического характера создают благодатную почву для распространения коррупции, понимаемой в качестве структуры управления оппортунистическим поведением2 в институтах регулирования. Именно так общие для всех изъяны регулирования преодолеваются в частном порядке.
В 2004 году Владимир Путин, будучи Президентом Российской Федерации, признал, что корни коррупции кроются в несовершенном законодательстве. В соответствии с принятым в 2008 году Национальным планом противодействия коррупции данная проблема является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства.
Кроме того, что коррупция является следствием несовершенного регулирования, она может быть и его причиной. Государственное регулирование в чистом виде легко поддается внешнему частному (или узко групповому) влиянию, так как конфликт интересов существует перманентно, а его разрешение в условиях объективных ограничений и неравномерного распределения информации между представителями органов регулирования и остальным обществом обречено быть как минимум смещенным.
Таким образом, цель повышения эффективности государственного регулирования (или публичного управления в целом) может быть в существенной степени решена с помощью институтов, позволяющих эффективно разрешать перманентно существующий конфликт интересов.
Одним из решений является включение активных представителей социальных групп в процесс разработки, адаптации и изменения регуляций. Общий случай такого регулирования принято называть сорегулированием. Это институт, в рамках которого (1) легальные правила, регулирующие хозяйственную деятельность агентов, создаются, адаптируются и изменяются этими агентами, а также третьими лицами, (2) которые, воспринимая прямое или косвенное воздействие (выгоды и/или издержки) регулирования, имеют возможность легально управлять поведением регулятора.
Сорегулирование дает потенциальную возможность разрешать конфликт интересов не кулуарным (частным или коррупционным) образом, а открыто и публично – в официальном порядке. Одним из преимуществ сорегулирования является также существенное сокращение информационных издержек официальных регуляторов за счет предоставления релевантной информации, проведения расчетов и разработки решений непосредственно объектами регулирования, то есть самими представителями гражданского общества и бизнеса.
Данная модель, конечно, не является полностью совершенной. Риски возникновения изъянов сорегулирования могут быть обусловлены концентрацией переговорной силы и информации у одной из сторон, которой чаще всего является государство или крупный бизнес как носители административно-политических и экономических преимуществ соответственно. Однако сам принцип включения в регулирование не только государства и отдельных рыночных агентов, но и третьих лиц уже означает более равноправное участие сторон по сравнению с режимами государственного регулирования и даже саморегулирования, что повышает шансы установления справедливых регуляций, учитывающих издержки и выгоды максимального числа заинтересованных лиц, оставляя минимум пространства для коррупции.
На практике сорегулирование может быть реализовано в самых разных формах: общественная экспертиза регуляций и их проектов, согласование регуляций с общественными организациями, участие представителей третьих лиц в структурах органов регулирования, представительство третьих лиц непосредственно в органах регулирования и многие другие.
Наибольшее развитие институт сорегулирования получил в развитых странах, таких как США, Великобритания, Австралия, в Европейском Союзе. Примеры развития сорегулирования в той или иной форме наблюдаются и в российской практике, особенно в отдельных субъектах Российской Федерации: Республика Карелия, Пермский край, Республика Татарстан, Архангельская область и некоторые другие – но пока уступают названным выше странам.
Анализ естественного развития, а также импортирования определенных моделей сорегулирования показывает, что подавляющее большинство эффективно работающих институтов имеют высокую степень культурной специфичности, то есть не способны дать хоть сколько-нибудь значимый позитивный эффект, будучи механически трансплантированными (по кальке) в иную социально-экономическую систему. Развитие сорегулирования в отдельно взятом регионе требует проведения глубокого исследования, включающего анализ наличия и распределения экономических ресурсов между потенциальными субъектами сорегулирования, структурный анализ и оценка потенциала этих субъектов, изучение общественных ценностей, сложившихся неформальных норм и правил, определяющих экономическое, политическое и социально-духовное в поведении граждан и их объединений.
В чисто теоретическом плане сорегулирование могло бы стать универсальным регулирующим режимом в условиях отсутствия трансакционных издержек функционирования, обусловленных проблемой коллективного действия, а также эффекта блокировки, вызванного сопротивлением получателей рентных потоков действующих режимов регулирования.
Развитие сорегулирования или иных форм координации агентов экономики, сопровождающееся повышением переговорных сил отдельных сторон, создает преимущество общих решений перед частными. Наилучшим вариантом долгосрочной антикоррупционной стратегии, таким образом, можно назвать стимулирование развития институционального разнообразия (с «антимонопольной» поправкой) за счет снижения трансакционных издержек заключения институциональных соглашений. Региональная политика гостеприимности к различным формам гражданской организации может быть индикатором положительной тенденции в качественных институциональных изменениях.
1 См. Шаститко А.Е. Доклад «Выбор механизмов управления контрактными отношениями в условиях реформы регулирования экономики», подготовленный в рамках Программы ТАСИС «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров в Российской федерации», с. 16.
2 Данное определение предложено в работе Смирнов Н.В. Антикоррупционная политика как фактор социально-экономического развития России и ее регионов // Теория и практика системных преобразований: Экономика, управление, социология / Под ред. А.Н. Швецова. - М.: ЛЕНАНД, 2009. (Труды Института системного анализа РАН; Т. 43.) С. 53-69.