Давно хотел написать что-то типа «записок наблюдателя» о том, что реально видел сам! Спасибо коллегам, что настойчиво предложили обсудить в «Национальной деловой сети» несколько концептуальных вопросов системы государственных закупок, которые связаны с неписаными правилами государственной службы и текущим политическим моментом.

Сейчас еще не закончена дискуссия между ведомствами (преимущественно между ФАС и Минэкономики), в которой одна из преобладающих позиций состоит в том, что нужно принять вообще новый закон о федеральной контрактной системе. По факту же будут внесены серьезные изменения, которые «качнут маятник» обратно в сторону государственного заказчика.

Напомню, как осуществлялся процесс госзакупок до 94 федерального закона: практически все полномочия по конкурсам были сосредоточены у госзаказчика, который был практически неподконтролен никому в выборе подрядчика, процедура была непрозрачной и оспорить ее правильность было практически невозможно. Поэтому очень часто получалось так, что приходил подрядчик к заказчику, они обо всем договоривались и начинали работать, все конкурсные процедуры были формальностью. Не скажу, что сейчас это искоренено. Но новый закон, появившийся в 2005 году, ввел в оборот интернет-аукционы, четкую процедуру по обжалованию действий госзаказчика, открытость всех торгов по всей стране в одном месте. Это делает систему госзакупок более открытой для общественного контроля.

Конечно, полностью побороть договорные конкурсы не удалось, но начало было положено и сейчас же мы стоим на пороге изменения этой тенденции. И вместо того чтобы совершенствовать процесс, правительство предпочитает снова опереться на госзаказчиков и сократить количество интернет-аукционов, ужесточить предварительную квалификацию со стороны госзаказчика, сократить аукционы и тд.

Почему это происходит? Выскажу две гипотезы.

Во-первых, "94-й" закон вместе с открытостью принес заказчику серьезную головную боль. У него значительно увеличились транзакционные издержки (трудоемкость процесса). Здесь даже не идет речь о том, что снизились гарантии госзаказчиков на выигрыш заранее определенному подрядчику (а соответственно и экономическая составляющая и политический вес «решать вопрос»).

Будем рассматривать другие аргументы госзаказчиков, которые они транслируют в общество или кулуарно, когда отчитываются перед вышестоящим начальством. А именно, что чрезмерная открытость и снижение планки на допуск подрядчиков породила практику срыва выполнения государственных подрядов, перенос сроков и злоупотребления со стороны подрядчиков. Приводятся примеры недобросовестных подрядчиков, которые специально шантажировали заказчика или которые серьезно падали в цене и не могли сдать работы, что на конкурс допускались подрядчики, которые заведомо не могли выполнить работы и т.п.

Но большинство этих проблем связано именно недоработкой самих заказчиков. Хоть в законе и содержатся нормы по выводу с рынка недобросовестных поставщиков, они не применяются госзаказчиками в полную силу. Заказчики неохотно пользуются возможностью включения нерадивых поставщиков реестр недобросовестных поставщиков.

Вы можете конечно спросить: этот ведь долгий процесс, а когда у нас настанет цивилизованный рынок?

Но вот именно наше желание быстро все сделать, не прикладывая достаточных сил по принуждению к исполнению правильных норм, и не позволяет выстроить нормально работающую систему. Куда легче в ручном режиме подкрутить где надо или принять новую норму, вроде как позволяющую решить проблему, но никто не представляет перспективы ее эффективности.

Суд - это один из механизмов вывода неэффективных поставщиков. Например, классический случай: заказчик и подрядчик заключили договор, начали работать, потом выяснилось, что подрядчик не справляется. По закону надо идти в суд, расторгать договор, включать подрядчика в реестр недобросовестных. Однако сейчас это не делается. Почему? Потому, что если расторгать с ним договор и он будет не согласен, то судебное разбирательство может затянуться надолго. Это значит, что объект (контракт) будет приостановлен на неопределенное время и заказчик понесет наказание. Поэтому заказчик пытается с подрядчиком добровольно расторгнуть контракт – пока это более оптимальный и дешевый способ разрешить конфликт.

Госзаказчик у нас является заложником существующей системы. За неосвоение средств в текущем бюджетном году он может недополучить их в следующем, но главное - вышестоящим начальством будет поставлен вопрос о его профессиональной компетентности.

Политическое руководство не волнует всякие мелочи и правовая основа деятельности госзаказчика, т.е. правильное исполнение им всех процедур, как именно и положено в бюрократии.

Его как и все общество интересует результат: были выделены деньги на дорогу, не построена, значит получи выговор (сам получил за то что вернул в бюджет более 300 млн.руб., конкурсы были проведены весной, на всякий случай), или даже увольнение. С одной стороны, это правильно, но раз по закону мы выбираем подрядчика на открытом конкурсе, то госзаказчик не может нести ответственность за его не компетентность. Он должен отвечать, что конкурс проведен вовремя (а не так как у нас часто бывает ближе к концу года), что техзадание качественное, что не было задержек в оплате и приемка работ была профессиональной.

Так должно быть, но так практически не бывает, отсюда, очень часто, госзаказчик старается всеми правдами и неправдами принимать работы, делать хорошую мину при плохой игре. И кстати, даже бывает не понятно кто кому более нужен в конце года, госзаказчик подрядчику или наоборот. Понятно, что возникают проблемы с качеством работ и злоупотреблением подрядчика. Конечно, с реализацией 94 закона, проблемы с качеством работ и соблюдением их срока серьезно возросли.

И вот получается, что исправить такие неформальные «обычаи бюрократического оборота» сложнее, чем убедить принять новый закон и дать чуть больше возможностей заказчику выбирать подрядчика. В т.ч. и отсюда все эти предлагаемые изменения по сокращению интернет-торгов, введение значительного предквалификационного отбора, конкурентные переговоры и т.п. И что здесь предложить?

Я лично не особо верю, что сегодня можно изменить наш бюрократический менталитет. Разруха, как говорил профессор, в головах и пока нет той силы, чтобы в этих высоких головах поменять основные принципы управления.

А как всегда нужно вместо централизованного ручного управления создать «институт» (кто не понимает смысл этого слова в экономике смотрите, например в википедии). Долгое время, уже с начала нулевых говорится, что отсутствует единый жизненный цикл государственных закупок, начиная с бюджетного планирования и заканчивая контролем соответствующих органов за соблюдением законодательства.

Так получается, что значительная часть торгов объявляется ближе к середине года, пока принимается бюджет, пока госзаказчик согласует тематику конкурсов внутри ведомства, пока напишет техзадание и т.д. В том числе поэтому многие заказчики вынуждены неформально договариваться с подрядчиками о начале работ заранее (такая практика до принятия 94 закона была особо популярна и конечно сейчас она существует) и потом уже в меру своих возможностей госзаказчик обеспечивает «правильный конкурс».

Кстати, существуют госзаказчики, которые специально затягивают все процедуры, чтобы на конкурсе во второй половине года не было подрядчиков, реально способных выполнить работы в очень сжатые сроки. Можно правоохранительным ведомствам именно по этому многолетнему факту провести расследование.

Всем известно, что основные проплаты из бюджетов всех уровней власти идут именно в последние месяцы года и неэффективность этих расходов очень большая. Так что только выстраивание правильной процедуры планирования конкурсов значительно повысит эффективность госзакупок. Не надо других мер эффективности, наладьте правильно процесс бюрократического управления.

Считаю, что все эти подготовительные работы должны быть проведены госзаказчиком на этапе формирования бюджета и бюджет ведомства, субъекта или Федерации не может утверждаться без наличия всех техзаданий, определение начальных цен и других конкурсных документов, которые должны быть опубликованы на портале госзакупок. А плановые конкурсы должны быть объявлены в первые месяцы года. Ведомства должны по четко понятной процедуре вывешивать цифры выделенных средств, средств по которые объявлены конкурсы. Я здесь не говорю про конкурсы, которые имеют сезонность или периодичность, а также срочные конкурсы. И вот за исполнение именно этого бюрократического процесса госзаказчики должны нести серьезную ответственность. А вот если подрядчик оказался нерадивый, госзаказчик (при условии выполнения им всех необходимых процедур объявлению конкурса и по наказанию этого подрядчика за неисполнение контракта) в этом случае ответственности не несет.

Также необходимо с помощью информационных технологий создать сплошной мониторинг всех торгов, в т.ч. систему мониторинга цен и результатов в сравнении с заказом, потому, что для любого закона важна прозрачность и контроль за его исполнением. Причем мониторинг должен вестись по всей стране, тогда будет видно, где происходят несостыковки.

В итоге, на каждую закупку должно сформироваться досье, которое должно быть доступно не только для проверяющих органов (которые кстати, могут посредством ИТ вести чуть ли не сплошной контроль по несостыковкам), но для общественности. Вот тогда реальный анализ компетентных экспертов и общественности позволит осуществлять действенный контроль за эффективностью госзакупок.

Р.S. В настоящее время вновь избранным президентом выдано большое количество обещаний, в стране намечены большие стройки и большие государственные закупки. В этой связи ничто не должно быть тормозом процесса. Госсистема готова обеспечить выполнение всех указаний начальства, но взамен «просит» возможность больше влиять на выбор достойного подрядчика. И с большой вероятностью процесс выстраивания именно Системы государственных закупок (как рыночного института) будет принесен в жертву хорошо зарекомендовавшему себя процессу ручного управления. Для нас, налогоплательщиков это будет дополнительный налог (за неэффективность госуправления и желания быстро осуществить все обещания) в размере более 10% от объема всех госзакупок и отсрочка реальной конкуренции на долгие годы.

Р.P.S. Я вообще считаю, что отдельная проблема российского законодательства – это постоянное шараханье из стороны в сторону. Принимаем новый закон или норму, понятно что она должна прижиться и должна образоваться практика правоприменения, также понятно, что идеальной ситуации не бывает и возникают шероховатости. Вот разные возникающие проблемы ущемленная группа интересов начинает использовать и лоббировать, что нужно вносить изменения. Вы посмотрите сколько мы за последние 15 лет принимали ровно обратных решений. Считаю, что нам полезен мораторий на изменение концептуальных основ законов.

Я даже имею гипотезу, что если мы по некоторым важным законам не бросались из стороны в сторону, то это было бы намного лучше для страны.