Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) – современный метод анализа возможных последствий принятия нормативных правовых актов (НПА). В июне 2011г. Минэкономразвития был подготовлен Доклад «О практике внедрения и дальнейшем развитии института оценки регулирующего воздействия в нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти». В данной статье отдельные фрагменты этого доклада будут неоднократно цитироваться, поэтому ссылки на текст доклада будут обозначаться (Д. стр. №…).
Целью ОРВ является определение целесообразности введения новых или изменения действующих административных процедур регулирования деятельности субъектов отношений, затрагиваемых проектом НПА. Критериями оценки целесообразности являются оценки выгод и издержек для субъектов регулирования, а также эффективность новых процедур, то есть, достигается ли введением НПА цель, намеченная разработчиком проекта. Сама процедура ОРВ ведёт свою историю с 1966г., когда она была впервые использована правительством Дании. В дальнейшем ОРВ продемонстрировала свою высокую эффективность и была взята на вооружение большинством развитых стран Европы и Америки. В первую очередь, введение института ОРВ предъявляет жёсткие требования к госучреждению, инициировавшему создание проекта нового НПА.
«Процедура оценки регулирующего воздействия предполагает последовательное осуществление разработчиком следующих действий:
1) описание общего контекста и целей введения регулирования, в первую очередь четкое определение проблемы, решение которой требует принятия нормативного правового акта;
2) выявление и описание всех возможных вариантов решения проблемы, включая варианты, которые позволят достичь поставленные цели без введения нового регулирования;
3) выявление и количественная оценка последствий, к которым приведут предлагаемые варианты, включая затраты, выгоды и распределительные эффекты (распределение благ между различными заинтересованными группами);
4) разработка стратегий, обеспечивающих реализацию таких вариантов на практике и их соблюдение потенциальными адресатами регулирования, оценка их эффективности и результативности;
5) разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования и сбора информации, которая может потребоваться при дальнейшем совершенствовании регулирования;
6) публичные консультации, проводимые на систематической основе, чтобы обеспечить всем потенциальным адресатам регулирования возможность принять участие в выработке решения, включая предоставление информации о возможных затратах и выгодах предлагаемых альтернатив, в том числе их эффективность.
Результатом процедуры является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к предложению о введении регулирования и представляемых на рассмотрение должностного лица или органа, несущего ответственность за принятие эффективных решений в области формирования государственной политики.» (Д. стр.3-4). «Вопросы проведения оценки регулирующего воздействия регулируются в настоящее время:
Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (далее – Регламент);
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее – Правила);
приказом Минэкономразвития России от 29 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия». (Д. стр. 12)
Данный доклад вывешен на официальном сайте МЭР и доступен каждому. Методики ОРВ базируются на отшлифованных в цивилизованных странах принципах. В ходе анализа обязательно учитывается наличие мотивации у субъектов регулируемых отношений выполнять требования нового НПА. Процедура включает в себя систему консультаций с общественными (некоммерческими) структурами, представляющими интересы субъектов отношений, регулируемых новым НПА. Кроме того, в России внедряется вариант ОРВ, предложенный немецким исследователем К. Бёретом, предполагающий три стадии проведения оценки регулирующего воздействия: на стадии разработки концепции НПА, на стадии разработки проекта и принятия НПА и на стадии внедрения НПА с анализом практических результатов. Все как у цивилизованных стран, но…
В докладе отмечается сопротивление со стороны некоторых министерств и ведомств введению процедур ОРВ, что не вызывает изумления: избыточное регулирование – мечта номенклатурного чиновника. Постановление Правительства РФ ограничило перечень проектов федеральных НПА, требующих применения ОРВ:
« …проекты направляются на оценку регулирующего воздействия в случае, если они регулируют отношения в области:
1) организации и осуществления государственного контроля (надзора);
2) установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
3) установления, применения и исполнения обязательных требований к выполнению работ и оказанию услуг;
4) в области оценки соответствия;
5) в области безопасности процессов производства.» (Д. стр.13).
Обратите внимание на то, что данное Постановление Правительства само по себе является «административным барьером», но не для негосударственных субъектов отношений, а для федеральных министерств и ведомств. Любой бизнесмен укажет, что самым простым способом борьбы с административными барьерами является имитация выхода из зоны регулирования по формальным признакам. Бизнесмены 90-х годов прекрасно помнят элегантный выход из зоны регулирования закона «О товарных биржах» одной заменой гласной в названии торговой площадки, осуществляющей биржевые операции. «Читайте по слогам – мы «Бур-жа», где в законе сказано о «буржах»?». Министерства и ведомства стали выводить свои проекты НПА из зоны регулирования Постановления Правительства путем интерпретации содержания этих актов, как не подпадающих под определения перечисленных областей регулирования. Рассмотрение конфликта между МЭР и «хитроумными» министерствами и ведомствами и принятие решения о допустимости или недопустимости предложенной ими интерпретации входит в прерогативу Правительства РФ. Отметим способ получения результата заинтересованной стороной – «интерпретация смысла документа или его отдельных положений, определений или терминов». Мы ещё столкнемся с этим способом.
Итак, новый НПА прошёл процедуру ОРВ, был внесён в Правительство РФ, утверждён и вступил в силу с момента, указанного в соответствующем Постановлении Правительства РФ. Дальше начинается самое интересное.
Своеобразие российской действительности заключается в том, что федеральные НПА не определяют правила игры в регулируемом этим НПА сегменте на региональном уровне. Расклад сил на региональном уровне имеет интересную особенность: практически в любом сегменте рынка присутствуют группы предприятий, аффилированных с тем или иным представителем региональных властных структур. Кроме того, верхушка некоммерческих объединений предпринимателей вовлечена в систему интересов региональной власти. Для современного российского чиновника в конфликте интересов госслужащего, обязанного добиваться соблюдения законов, и владельца (явного или скрытого) группы хозяйствующих субъектов, заинтересованного в уклонении от исполнения требований закона, почему-то верх берёт, как правило, собственник бизнеса. Для собственника – естественного игрока рынка – передел рынка в свою пользу является вполне обоснованной стратегией. Конечно, увеличивать свою долю в сегменте рынка можно и более грубыми способами, но приятно, когда ты это делаешь «на законных основаниях». Учитывая наличие в структурах региональной власти групповых интересов, можно догадаться, что инструментарий административных приемов получения требуемых результатов заинтересованной стороной – широчайший. Победа, одержанная МЭР на уровне Правительства РФ, обращается в прах принятием на региональном уровне маленького подзаконного акта, в тексте которого незначительной заменой терминов или расширением толкования определений НПА, получается требуемый результат. Для своих - документ минимизирует издержки отнесением субъекта А к одной группе, для чужих – издержки максимальны. Идеальный случай, когда заинтересованная интерпретация нового НПА позволяет вообще выбить с рынка неконтролируемых конкурентов. Искусство интерпретации при наличии заинтересованности даёт прекрасные результаты. Припоминаю, как ещё в начале этого тысячелетия в Круглый Стол бизнеса Москвы обратился один из предпринимателей, которому ну никак не удавалось получить разрешение на торговлю автомобильными ГСМ в помещении, оборудованном по всем действующим нормам. Мне было известно, что этот сегмент рынка к тому моменту был поделен и «крышевался» на муниципальном уровне. Пользуясь хорошими отношениями с префектом СЗАО, я попросил его помочь. Предприниматель после с восторгом рассказывал о ключевой фразе, подсказанной префектом, мол, префект очень просит чиновника объяснить ему, префекту, почему в этом помещении торговать ГСМ нельзя, а в другом, менее оборудованном и хорошо известном и чиновнику, и префекту, можно. Чиновник, по словам предпринимателя. долго грустно молчал, очевидно, прикидывая, стоит ли «вешать» префекту «лапшу» о «тонкостях интерпретирования» нормативных документов, и, не рискнув, подписал разрешение. Исключение, подтверждающее правило. Обратите внимание на то, что при оценке результатов реализации НПА на основании данных региональных структур власти и регионального отделения некоммерческого объединения предпринимателей обнаружить неконкурентный передел рынка невозможно. Методики ОРВ не предусматривают анализа возможностей контригры заинтересованных группировок на региональном уровне. Тонкость этой игры на нюансах интерпретации исключает возможность привлечения к контролю за соответствием региональных подзаконных актов федеральному законодательству сотрудников прокуратуры, даже если допустить, что они не вовлечены в систему региональных интересов властных группировок. Шансы у пострадавших выиграть дело в суде я предлагаю оценить читателям самостоятельно. Мне удалось выиграть дело в арбитражном суде по иску департамента Правительства Москвы, основанному на интерпретации тонких различий федерального и московского законодательства, правда, не в городском суде, а в апелляционном. Уверен, что я выиграл только потому, что за моим плечом незримо стоял ресинский Комплекс развития. В битве двух игроков я просто оказался очень квалифицированной пешкой. Встанет ли МЭР за плечом выбитых с рынка предпринимателей? Сомневаюсь. Ситуация оказывается действительно игровой и требует привлечения к анализу специалиста, знающего весь инструментарий и способного квалифицировано «сыграть» за регионального оппонента, имеющего цели, отличные, от сформулированных в проекте НПА. Россия, к сожалению, способна существенно дополнить мировые методики проведения ОРВ.
В виде заключения. Я не собирался рассматривать проблему оценки регулирующего воздействия в современной России. Но моё подключение к анализу ситуации в мелкорозничной торговле г.Москвы потребовало изучения методов неконкурентного передела рынков. Параллельно стала поступать информация из других регионов. Накопившийся материал потребовал системного обобщения. Выводы представлены на суд читателя. Интересно ли это экспертному сообществу? Им виднее. Явление лежит на поверхности. В наших условиях добросовестный профессионал обязан понимать, что преодолевать придется эшелонированную оборону. ОРВ сейчас испытывается и в схватках на уровне Правительства РФ, и в локальных конфликтах на уровне регионов. Могу только пожелать экспертам побыстрее накапливать боевой опыт. Впереди много битв.