С одной стороны, эта статья – развитие темы, обозначенной в моей публикации «ОРВ на линии фронта». С другой – попытка описания требований к системе, использующей ОРВ для получения именно декларированного результата – эффективного регулирования с критериями эффективности, о которых не стыдно честно рассказывать друзьям и знакомым. Системе, работающей в условиях противодействия со стороны региональной власти – либо как властно-имущественного конгломерата, объединенного общими интересами, либо выступающей в виде отдельных группировок, имеющих не во всем совпадающие интересы, но нашедших некую форму баланса, позволяющую им оставаться у власти. Я не утверждаю, что такое противодействие является неотъемлемой особенностью власти любого региона, но если мы говорим о системе, то для эффективной работы она обязана быть рассчитана на получение результата при максимально возможном противодействии. Система должна иметь «запас прочности».
Обращаю внимание специалистов на то, что при написании данного материала я руководствовался исключительно личным опытом системных исследований в различных технических отраслях и некоторых социально-общественных сферах, а также материалом, накопленным за время работы в качестве зампреда райсовета, гендиректора предприятий, координатора Круглого Стола бизнеса Москвы, члена комитета по предпринимательству ТПП РФ, члена первого состава Президиума НП ОПОРА, человека, неоднократно участвовавшего в переговорах с премьерами и министрами региональных правительств, и даже руководителями регионов. Короче, много видел, что-то знаю, но специальной литературе по проблеме, о которой осмелился писать, особого внимания не уделял, что и определило выбор названия данного материала.
1. ОРВ как функция системы управления.
Система органов государственного управления – иерархическая многоуровневая система управления с распределением функций и полномочий между органами разных уровней. Поэтому подход к этой системе, несмотря на всю её специфичность, как классической системе управления логичен. Какую функцию в этой системе выполняют нормативно-правовые акты (НПА) органов госуправления? НПА – сложная команда, корректирующая алгоритм управления объектами, осуществляющими свою регламентированную деятельность в области регулирования данного НПА. В каких случаях возникает необходимость в корректировке алгоритмов управления? При «смене курса», когда принято решение об изменении системы приоритетов, задававших критерии эффективности государственного управления, или при возникновении необходимости «отработки возмущающего воздействия», отражающего социально-экономические процессы в обществе, в том числе, вызванные неэффективностью существующих алгоритмов управления. Корректирующая команда, сформулированная в федеральном НПА, должна «отрабатываться» органами управления более низких уровней иерархии.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) НПА – это моделирование изменений состояния части социально-экономической структуры общества, находящейся в области регулирования данного НПА, вызванных предусмотренной НПА корректировкой алгоритма управления, с оценкой эффективности этой корректировки по заданному набору критериев. Возложение самой функции ОРВ на Минэкономразвития превращает, в системном смысле, это министерство во встроенную систему контроля эффективности корректирующих воздействий верхнего уровня иерархии государственного управления.
Любая реальная система управления отличается от идеальной наличием ошибок. В целом их можно разделить на ошибки принятия решения, ошибки передачи информации, ошибки исполнительных механизмов. ОРВ – задача системного класса. Любая задача системного класса включает в себя оценку состояния управляемого объекта. Неточная оценка состояния отношений в области предполагаемого регулирования влечёт за собой ошибку принятия решения. Следовательно, должен быть обеспечен контроль достоверности и достаточности информации, использованной инициатором нового НПА в качестве обоснования корректировки регулирования. Далее, после проверки обоснованности корректировки, производится оценка эффективности выбранного разработчиком корректирующего алгоритма. Допустим, структура, производившая ОРВ, подтвердила эффективность предложенной корректировки. Ошибок принятия решения на верхнем уровне системы органов государственного управления допущено не было
Модели, используемые при проведении ОРВ, имеют естественное ограничение как по точности отображения области регулирования (неизбежное упрощение характеристик сложных объектов, приблизительность количественных показателей), так и по учету реальных характеристик регуляторов нижнего уровня, используемых при проведении данной корректировки.
В любой реальной системе передачи управляющих воздействий существуют шумы самой системы, связанные с информационными искажениями при передаче команды. В сложных технических системах передача информационных и командных сигналов регламентируется протоколами обмена между уровнями иерархической системы управления. Протокол обмена обеспечивает защиту информации от искажений. Для повышения надёжности информация кодируется. В системе государственного управления ошибка передачи информации – это принятие НПА, допускающего неоднозначную трактовку положений, определений или терминов. Использование стандартизированной терминологии в НПА – это кодирование информации для обеспечения однозначного понимания и точного выполнения командных управляющих воздействий.
Минимизация ошибок передачи информации может достигаться терминологическим анализом текста НПА с учетом отсылочных норм, если они явно или неявно присутствуют в определении области регулирования и субъектов регулируемых отношений. При этом необходимо учитывать, что кроме «шумов» исполнительных механизмов – недостаточной компетентности и халатности чиновников региональных регуляторов, необходимо учитывать и возможность наличия «помех» - сознательного искажения смысла НПА, его положений, определений и терминов. В идеальном случае, в Постановлении Правительства, вводящем этот НПА в действие, должен быть указан орган, имеющий эксклюзивное право трактовать и разъяснять положения и определения данного НПА. Крайне важно иметь процедуру запроса разъяснений, устанавливающую обязательность ответа на запрос и определяющую прецедентный характер данных разъяснений, что позволит исключить конъюктурность этих разъяснений.
Большинство из перечисленных задач должен был решить проект Федерального закона «О нормативно-правовых актах РФ», внесенный ещё в 1996 году. Отсутствие до сих пор законодательной нормы, формулирующей требования к текстам НПА, обеспечивающие однозначность толкования, говорит о том, что госаппарат более заинтересован в сохранении возможности произвольного толкования норм.
Допустим, в результате процедуры ОРВ был выпущен НПА, гарантирующий невозможность искажений смысла этого документа при его прямом применении. Но неравномерность социально-экономического развития регионов России ограничивает возможности регулирования отношений сразу во всех регионах нормативно-правовыми актами прямого действия. Следовательно, во многих случаях обоснованным выглядит желание региональных органов государственного и муниципального управления дополнить федеральный НПА региональной или муниципальной нормой, конкретизирующей изменения в регулировании отношений «с учётом особенностей» данного региона. Произойдет ли при этом искажение смысла федерального НПА, зависит от наличия неявного конфликта целей между федеральным уровнем власти и властными группировками регионального уровня.
2. Центр - регионы. Конфликт целей и его последствия
Рассмотрим два возможных мотива внесения изменений в федеральный НПА путем принятия регионального нормативно-правового акта.
Первый вариант: при совпадении целей федеральной и региональной власти. Поскольку решение, предложенное НПА, может являться оптимальным для управления по усредненным по совокупности регионов показателям, но неоптимальным для данного региона, отклонение от алгоритма регулирования НПА с целью его локальной оптимизации в конкретном регионе будет обоснованным и совпадающим по целям с федеральным уровнем. Если информационные массивы данных, использованные инициатором НПА для его обоснования и прошедшие проверку на достоверность и достаточность, позволяли предусмотреть наличие особенностей в области регулирования отношений в данном регионе, возможность и допустимость «индивидуального подхода» должны выявляться при проведении ОРВ федерального НПА и оба этих нормативно-правовых акта – федеральный и региональный - должны готовиться практически одновременно. Такое совпадение целей практически гарантирует, что и конкретные действия регионального регулятора по реализации НПА будут соответствовать целям регулирования.
Второй вариант: ситуация, рассмотренная в публикации «ОРВ на линии фронта» - региональный НПА искажает границы области регулирования отношений, предусмотренные федеральным НПА, для избирательного применения нормы с целью неконкурентного изменения соотношения сил на рынках в пользу предприятий, аффилированных с представителями властных структур. Может ли эта «запланированная необъективность» быть выявлена на стадии разработки регионального НПА? В принципе, при наличии достоверных и достаточных исходных данных, безусловно.
Одним из плюсов процедуры ОРВ является обязательность для разработчика документа называть все вещи своими именами. Попытка замаскировать свои намерения обязательно приведет к рассогласованию между заявленными «добросовестными» критериями эффективности и обнаруженном при анализе результатом корректирующего воздействия. Вопрос в том, будет ли проводиться процедура ОРВ в отношении региональных НПА и, самое главное, кто это будет делать?
Обращаю внимание на наличие в этом материале некоторой идеализации Минэкономразвития. Добросовестность специалистов этого министерства рассматривается как аксиома. В случае, если введение процедуры ОРВ является бюрократическим результатом борьбы между ведомствами за влияние, то повышение эффективности регулирования будет иметь исключительно случайный характер. Но мы должны надеяться на что-то хорошее, будем исходить из того, что специалисты МЭР честно исполняют свои обязанности.
В случае, если региональный НПА не проходит процедуру ОРВ, его «запланированная необъективность» выявится только на стадии реализации. Субъекты регулируемых данным НПА отношений, ущемленные в своих правах, установят наличие расхождений между смыслом федерального НПА и практикой реализации в регионе. Эффективных процедур официального установления расхождения между смыслом федерального НПА и нормоприменительной практикой в регионе в настоящее время не существует. Если федеральный НПА допускает принятие региональных норм, то из процесса обжалования действий региональной власти исключаются и прокуратура, и суд. Региональная власть «на законных основаниях» подкорректировала федеральную норму. Установить «злонамеренность» этой корректировки может только специалист в области регулируемых отношений, так как нарушение заключается в подмене критериев эффективности регулирования.
Действие подобного НПА может быть приостановлено только по административной линии или на основании решения суда. Существует федеральный инициатор НПА. На чьей стороне он окажется? Большой вопрос. Существует Минэкономразвития, как орган, отвечающий за проведение ОРВ. Возложения на Минэкономразвития обязанности проведения ОРВ региональных НПА во всех областях регулирования отношений эта структура может не пережить. Но хотя бы выборочно реагировать на обращения из регионов МЭР, наверное, обязано. С другой стороны в полномочия МЭР не входит даже приостановка действия регионального НПА, исказившего критерии эффективности корректировки регулирования, заданные на федеральном уровне. Возможностей две – либо обратить внимание главы региона или премьера регионального правительства на несоответствие регионального НПА целям корректировки регулирования, либо выступить в роли эксперта, на основании заключения которого потерпевшая сторона может направить иск в судебные инстанции. Административное решение, безусловно, будет выполнено. Что же касается обращения в суд, возможность защиты ущемленным субъектом регулируемых отношений своих прав в суде исключаю полностью. Региональные суды, являясь, фактически, частью региональной структуры управления не в состоянии принимать решения, не выгодные региональной власти.
Позвольте на секундочку представить себя гражданином цивилизованной страны и задать глупый вопрос: будет ли возмещаться ущерб пострадавшему субъекту отношений? По российскому законодательству для рассмотрения иска о возмещении ущерба необходим документ, устанавливающий виновную сторону. Я сомневаюсь в том, что, даже если удастся приостановить или отменить региональный НПА, в решении о приостановке действия или отмене будет использована формулировка, однозначно определяющая орган регионального госуправления, несущий полную ответственность за последствия подготовленных им решений. То есть у пострадавшей стороны не будет даже формального основания обратиться в суд за возмещением причиненного ущерба.
Проведенный анализ ситуации, возникающей при наличии конфликта целей органов государственного управления федерального и регионального уровней, показывает, что для сбалансированности системы не хватает эффективных обратных связей. Сигналы о неправильной работе исполнительных механизмов на региональном уровне могут игнорироваться, а их отработка на федеральном уровне не регламентирована. Необходимо изменение функций ряда регуляторов федерального уровня и очевидна необходимость введения органа встроенного контроля эффективности управленческих решений на региональном уровне.
3. ОРВ регионального уровня. Риски неадекватности
Если рассматривать систему отношений «производитель-потребитель», в которой государственный или муниципальный орган или группа таких органов выступают в качестве регулятора, то внутри каждого из обобщенных участников отношений – производителя и потребителя – существуют, в общем случае, три группы, различающиеся по отношению к изменению регулирования, производимому новым НПА. Одна группа производителей или, соответственно, потребителей идеально вписалась в существующую систему регулирования, предлагаемые новым НПА изменения для неё нежелательны. Другая группа нечувствительна по ряду причин к предлагаемым изменениям. Третья, наоборот, заинтересована в изменении регулирования. Например, люди, которые не покупают ни пива, ни сигарет, совершенно нечувствительны к изменениям условий продажи этих товаров. Гипермаркет малочувствителен к изменениям условий торговли в отношении одной или двух позиций из многотысячного ассортимента предлагаемых товаров. Владельца ларька, 70 процентов оборота которого дает продажа пива и сигарет, запрет на торговлю этими видами товара ставит на грань разорения. В условиях политической конкуренции, когда каждый из жителей региона в глазах региональной власти в первую очередь избиратель, стратегия группировки, находящейся у власти, очевидна. Оценка регулирующего воздействия НПА будет производиться с учётом возможного электорального эффекта изменений. Усиливают ли эти изменения группировку, находящуюся у власти или ослабляют? Сколько голосов получит дополнительно или потеряет губернатор, вводящий эти изменения? В этом случае обязательно будет произведена количественная и качественная оценка каждой из групп производителей и потребителей, интересы которых затронуты корректировкой регулирования. Потребителей в количественном выражении всегда больше, но каждый производитель – это рабочие места и отчисления в бюджет. Требуется балансировать. Сам факт наличия политической конкуренции решает несколько стратегических задач: информированность населения о состоянии дел в регионе возрастает на порядок, власть обязана детально объяснять свои шаги, оценивать альтернативы. Оценка регулирующих воздействий управленческих решений власти производится и населением. Да, не вполне компетентная, часто, ангажированная по политическим предпочтениям. Но сама вовлеченность населения в косвенную процедуру оценки резко увеличивает два важных показателя – достоверность и достаточность исходной информации для подготовки управленческих решений. Однако, мы пока далеки от ситуации, когда естественным регулятором эффективности управления является фактор сменяемости власти путем выборов. Но эта ситуация может скоро возникнуть, если выборность губернаторов будет реализована как эффективная электоральная процедура.
В настоящий момент необходимость введения процедуры ОРВ на региональном уровне скорее отражает интересы федеральных органов, озабоченных проблемой эффективности региональных исполнительных механизмов, чем осознанной потребностью региональной власти минимизировать ошибки управления. Введение обязательной ОРВ на региональном уровне ожидается, по слухам, в 2014 году. Эффективность контроля обеспечивается механизмами и процедурами. Будут ли они адекватны поставленной задаче?
В общем случае можно сказать, что текущие предпочтения губернатора определяются раскладом сил в регионе. Не будем «заморачиваться» рассмотрением «игры на грани баланса сил» в силу того, что каждый конкретный случай таких раскладов имеет индивидуальную природу и особенности, не поддающиеся обобщениям. Считаем, что ОРВ приходит в регион, где губернатор чувствует себя комфортно.
Не буду останавливаться на том, что федеративные основы нашего государства позволяют регионам самим определять структуру региональных органов управления, а также выражу надежду, что за прошедшее время на уровне регионов было произведено упорядочивание границ зон ответственности региональных министерств и ведомств и согласование их полномочий по регулированию отношений в зонах ответственности. Предполагается, что системы управления выстроены правильно, конфликты ведомственных интересов сбалансированы.
Как было отмечено выше, проявление инициативы по созданию нового НПА, свидетельствует о том, что регулятор либо предполагает сделать плановый шаг в соответствии с трендом развития или реорганизации отношений в его области регулирования, либо анализ состояния регулируемых отношений показал, что требуется внесение изменений в существующий алгоритм регулирования. Для встроенного контроля первый шаг – проверка правильности целеполагания. Вопрос: существует ли в данном регионе документ, имеющий смысл комплексной программы развития региона? Важность наличия некоторой среднесрочной программы в рыночных условиях определяется необходимостью для инвесторов и предпринимателей иметь возможности для бизнес-планирования. Если предполагается коренная реорганизация сегмента рынка, власть обязана заблаговременно поставить об этом в известность заинтересованных лиц. Наличие среднесрочной программы обеспечивает предсказуемость поведения власти… и облегчает проведение процедуры ОРВ. Если проверка целеполагания инициатора НПА подтвердила нахождение его целей в тренде среднесрочной программы, самое время проверить, не создаёт ли момент, выбранный для корректировки регулирования, дополнительных рисков для субъектов регулируемых отношений. Если же выявляется расхождение между целями регулятора и трендами среднесрочной программы, возникает первая критическая точка: неадекватность реакции регулятора на состояние отношений в регулируемой области.
В сложных технических комплексах встроенные системы контроля имеют собственные датчики измерения параметров состояния. Встроенные системы контроля работают в режиме реального времени и защищены от информационных перегрузок правильным выбором частоты опроса своих датчиков. Для структуры, обеспечивающей проведение процедуры ОРВ, такими независимыми датчиками могут являться некоммерческие объединения субъектов, ведущих свою деятельность в регулируемой области отношений. Периодичность получения от этих некоммерческих объединений информации и её объем определяются текущими задачами оператора ОРВ. При проведении контроля объём и частота получения информации увеличиваются. Без независимых (от проверяемого регулятора) источников информации процедура ОРВ не в состоянии давать объективные оценки, так как не может рассчитывать на достоверность исходных данных.
Все эти соображения имеют смысл только в том случае, если региональная структура, осуществляющая контроль эффективности управленческих решений, действительно стремится к получению объективной оценки. Не знаю, предполагается ли при введении региональных процедур ОРВ, хотя бы временное двойное подчинение региональных операторов ОРВ Минэкономразвития, но целесообразность такого шага очевидна.
Процедура ОРВ в обязательном порядке предусматривает привлечение к обсуждению в лучшем случае - концепции нового НПА, в худшем – подготовленного проекта НПА, представителей субъектов отношений, регулируемых новым НПА. Очевидно, что объективность оценки может быть обеспечена только реальной состязательностью сторон, имеющих разные интересы. В настоящий момент официально признанными представителями бизнес-сообщества являются РСПП, «Деловая Россия» и ОПОРА. Если в обсуждении концепции или проекта нового НПА регионального уровня будут принимать участие только региональные представители перечисленных объединений, мы имеем очень высокую вероятность возникновения второй критической точки: неадекватность представительства. Вовлечённость руководства региональных отделений указанных объединений предпринимателей в систему групповых интересов региональной власти давно не является секретом, поэтому рассчитывать на их серьёзное оппонирование представителям региональной власти при обсуждении нового НПА не стоит. В наших условиях, как это ни странно звучит, Минэкономразвития крайне заинтересовано в возникновении независимых от региональной власти объединений субъектов отношений во всех областях регулирования.
И последнее. Количество эффективных обратных связей, обеспечивающих устойчивость отношений при их регулировании, явно недостаточно. Но это проблема не только процедуры ОРВ.