Опубликовано на сайте Всероссийского движения "За честный рынок" VDCR.RU
Более 20 лет тому назад, в 90-91г.г. я, в качестве зампреда Тушинского районного Совета народных депутатов г. Москвы, курировал застройку микрорайона Митино. На момент избрания руководства райсовета завершалось строительство 1-го микрорайона, проектная документация на 2-ой и 3-ий микрорайоны была утверждена.
Проектная мастерская НИПИ Генплана г. Москвы, возглавляемая Евгением Гурвичем, приступила к проектированию микрорайонов с 4-го по 7-ой. Многие помнят атмосферу тех лет. Все хотели жить, наконец, в цивилизованной стране, хотя бы внешне похожей на кадры из «западных» кинофильмов. А тут, при нас, идёт строительство нового большого микрорайона и мы можем попытаться добиться, чтобы в этом микрорайоне люди чувствовали себя более комфортно. Мы с Виктором Козловым, впоследствии префектом СЗАО, в тот период - зампредом исполкома райсовета, отвечающим за вопросы градостроительства, насмерть бились в НИПИ Генплана и Главмосархитектуре за внесение изменений в типовые проекты застройки и корректировку плановых сроков строительства. Мы добивались, чтобы, во-первых, сдача в эксплуатацию объектов «социалки» (яслей, детских садов, школ, поликлиник) производилась одновременно со сдачей в эксплуатацию жилых домов, а во-вторых, чтобы сфера торговли и услуг в Митино соответствовала нормам, принятым в развитых странах. Мы терроризировали Женю Гурвича и главного архитектора Москвы Александра Кузьмина со всеми его замами вопросами: «Сколько квадратных метров торговых площадей и сколько посадочных мест в кафе, ресторанах, барах должно быть на 1 тысячу жителей?». Нам сообщали, что в стране нет утвержденных нормативов по этим показателям, а за рубежом – везде по разному, специалисты затрудняются определить, даже примерно, при каких значениях торговых площадей и посадочных мест можно будет сказать, что микрорайон «хороший». Нам удалось выжать максимум нежилых площадей в проектах микрорайонов с 4-го по 7-ой. Мы были довольны собой и считали, что нам есть, чем гордиться. И когда в середине 90-х годов мне надо было покупать квартиру, я решил, что купить её в Митино – мой моральный долг: будешь иметь то, за что боролся. Во второй половине 90-х годов в Митино было всё: разнообразие магазинов по профилю и ассортименту, появление национального колорита в подборе товаров, манере торговли и обслуживания, небольшие семейные магазинчики, кафешки, бары с уникальными блюдами и напитками. В первой половине «нулевых годов» вся эта прелесть разнообразия была вытеснена наступлением ритейла. Со времён своего зампредства я уже не мог относиться к сфере торговли и услуг исключительно как потребитель, для меня состояние этих сфер в Москве стало индикатором экономического и социального здоровья города. Поэтому изменения, которые начали происходить в розничной торговле Москвы с момента «увольнения из-за утраты доверия» Ю.М. Лужкова, не могли не привлечь моего внимания.
----------
Структура взаимоотношений, взаимозависимостей и иерархий, выстроенная в торговом комплексе Москвы «командой Лужкова» ещё ждет своего исследователя. Мощные, влиятельные торговые компании и кланы решали свои вопросы непосредственно с окружением Юрия Михайловича, префекты брали под козырек, муниципальный уровень обеспечивал необходимый комфорт существованию торговых монстров. Середняки налаживали дружбу с замом префекта по потребительскому рынку и молили бога, чтобы их торговые площади не привлекли внимания игроков-тяжеловесов. Мелочь либо сгоняли в стаи под крыло уважаемых властью держателей мелкорозничных «сетей», либо оставляли для «прокорма» чиновников муниципального масштаба. Малый торговый бизнес вне сфер влияния был возможен только в форме приторговывания «из под полы» или кустарного промысла с распространением продукции через знакомых. Во всех остальных случаях условием существования малого торгового бизнеса была способность вписаться в систему «возмездного крышевания». Интересы потребителя учитывались только в плане обеспечения последним платежеспособного спроса на то, что предлагает торговый комплекс. Количество обиженных и ущемленных из числа торговых предпринимателей по Москве исчисляется тысячами. Отдельный список – жертвы рейдерства во всех придуманных человечеством формах.
Существующий дефицит торговых площадей поддерживался «точечной застройкой». Влиятельнейший стройкомплекс Москвы выжимал максимум прибыли из тиражирования типовых серий жилых домов. Введение нежилых помещений под сферу торговли и услуг в проект застройки или реконструкции вело к потере «квадратных метров жилой площади», очень дорогих квадратных метров. Только очень богатой компании было по плечу лоббирование строительства нежилых помещений. Мелкая розница, в подавляющем большинстве, вытеснялась в «нестационарные торговые объекты» - павильоны, палатки, легальные, полулегальные и вообще официально несуществующие, но живущие и даже процветающие заботами крышующих (часто, они же - проверяющие) муниципальных структур власти и управления.
«Внеплановая» смена мэра мегаполиса означала, что в «московском княжестве» всё прогнило настолько, что даже в Кремле смотреть на это спокойно уже не было сил.
Для дальнейшего рассмотрения необходимо отметить ряд событий. 01 февраля 2010 года вступил в силу Федеральный Закон № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
Октябрь 2010 года – вступление в должность мэра Москвы С.С.Собянина. 03 февраля 2011 года Правительством Москвы принято Постановление Правительства № 26–ПП «О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в г. Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности».
Для чего разрабатываются новые нормативно-правовые акты (НПА)? Самый идеальный случай - это когда существует долгосрочная программа развития отношений в области регулирования, которая изначально предполагает, что при достижении некоторого нового уровня отношений будет производиться плановое изменение регулирования. Цели и методы изменения понятны всем участникам отношений в области регулирования, вопрос может возникать только о правильности выбора момента планового изменения норм регулирования. Случай идеальный, поэтому крайне редко встречающийся. Глобализация привела к невозможности изолированного развития, то есть существуют внешние и независящие от национальных регуляторов факторы, неподдающиеся долгосрочному прогнозу с точностью необходимой для исчерпывающего описания сценариев в национальных программах развития. Поэтому, как правило, изменения в регулировании имеют характер «отработки возмущающего воздействия». В лучшем случае, когда при сохранении правильно ранее определенного тренда развития случайные или не учитываемые из-за их несущественности на момент принятия предыдущей нормы факторы, накопившись, потребовали корректировки регулирования. В худшем случае, когда регулятор вынужден исправлять последствия допущенных им системных ошибок в регулировании.
Что изменилось, с принятием ФЗ №381-ФЗ?
Очень важным моментом является введение данным законом понятия «нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта Российской Федерации». Помните мои страдания по этому поводу в начале 90-х годов? Следовательно, наконец, появилась возможность оценивать некоторые стандарты жизни по обобщенным показателям не только в области доходов населения, а и в области предоставленных им условий пользования услугами потребительского рынка. Утверждение методики расчета и порядка установления субъектами Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов возложено на Правительство Российской Федерации, а установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации Любое изменение регулирования производится для достижения некоторых целей. Как правило, в одной из первых статей нормативно-правового акта перечисляются цели, для достижения которых потребовалось изменить нормы регулирования отношений. Вот, например, пункт 2 статьи 1 Федерального Закона № 381-ФЗ: « 2. Целями настоящего Федерального закона являются: 1) обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; 2) развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; 3) обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность (далее - хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность), юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи (далее - хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров), баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения; 4) разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.»
Обычно, порядок, в котором перечислены цели, неслучаен и уже многое может сказать о приоритетах разработчика. На первом месте – единое экономическое пространство. Логично? Безусловно. А вот уже второй подпункт статьи представляет интерес. Характерно опережение интересами отраслей экономики потребностей населения. Что-то хорошо знакомое из не очень давнего прошлого? Разработчик подсознательно не воспринимает население как, в первую очередь, избирателей, от которых зависит судьба правящей группировки. Но, чего нет – того нет. На третьем месте в этом блоке целей – «формирование конкурентной среды». На четвёртом – «поддержка российских производителей товаров».
Третий блок целей – «обеспечение соблюдения прав и законных интересов» предпринимателей, участвующих в производстве, поставке и реализации товаров, а также населения (!). На последнем месте – разграничение полномочий между уровнями власти при реализации функций регулирования, определенных данным законом.
Как было отмечено выше, для изменения норм регулирования у разработчика НПА должны быть серьёзные основания. Следовательно, действующие нормы регулирования не обеспечивали достижение перечисленных целей. С одной стороны, принят Гражданский Кодекс, юридически определивший требования ко всем видам сделок, которые реализуются при осуществлении торговой деятельности. Есть федеральные законы «О защите конкуренции», «О защите прав потребителей». Какие процессы заставили принимать новый НПА? Специфика потребительского рынка заключается в том, что любые его деформации затрагивают сразу огромное количество людей – потребителей товаров и услуг, а также людей, занятых в сферах производства и реализации этих товаров и услуг. Ликвидация реальной конкуренции немедленно сказывается и на уровне цен, и на качестве товаров и услуг. Может происходить «вымывание» групп дешёвых товаров, необходимых для существования населения с низким уровнем дохода. Диктат торговых «монстров» приводит к разорению мелких и средних производителей продукции, реализуемой через торговые сети. Следовательно, деформации рынка в сфере потребления имеют серьёзные социальные последствия.
В каких областях отношений изменил регулирование ФЗ № 381? Соответствуют ли изменения в регулировании декларированным целям? Статья 8 Закона зафиксировала право хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность, самостоятельно определять большинство параметров своей деятельности (вид, форму, способ торговли, ассортимент, условия договоров и т.п.). С учётом первого и четвёртого блоков целей, перечисленных в статье 2 Закона, можно сделать вывод, что разработчик НПА счёл нормы регулирования, действующие в сфере торговли в отдельных субъектах федерации, избыточными и препятствующими развитию рыночных отношений. Изменение регулирования, введенное положениями статьи 8, направлено на «обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность». Есть соответствие цели изменения.
Статья 9 Закона вводит дополнительное регулирование закупочной деятельности торговых сетей, ограничивая их возможности для диктата условий поставки и оплаты производителям и поставщикам товаров потребительского рынка, а также регламентируя величину вознаграждения покупателя поставщиком за приобретение у него товара. Причины, побудившие разработчика Закона ввести дополнительное регулирование очевидны. Данное изменение является действием, направленным на «поддержку российского производителя», а также обеспечение «баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов» (см. пп.3 п.2 ст.1 Закона). Есть соответствие цели изменения.
Статья 10 Закона говорит об особенностях размещения нестационарных торговых объектов и заслуживает особого внимания. Причин для этого несколько. Во-первых, нестационарные торговые объекты (НТО) являются в Москве основным видом торговых площадей, доступным малому бизнесу. Во-вторых, зависимость предпринимателей, осуществляющих свою торговую деятельность с использованием НТО, от представителей муниципальных органов управления максимальна. Вызвано это отсутствием единых чётких правил размещения НТО, то есть вопросы установки нового НТО или сохранения старого на следующий год предприниматели были вынуждены решать «в рабочем порядке». В-третьих, существовавшая в Москве мелкорозничная сеть НТО удовлетворяла потребность населения в тех продуктах и товарах, которые через неё реализовывались, а также обеспечивала работой десятки тысяч человек, проживающих в Москве, приезжающих на работу из ближнего Подмосковья или «гастарбайтеров» из стран СНГ. Кроме того, эта мелкорозничная сеть потребляла продукцию, производимую мелкими и средними предприятиями, для которых статус поставщиков торговых сетей был недостижим ни по объемам производимой продукции, ни по требованиям к её ассортименту, ни по условиям поставки. Было очевидно, что изменение регулирования в мелкорозничной торговле, использующей НТО, необходимо, но при этом следовало минимизировать риски переходного периода. Посмотрим, как эти задачи решались разработчиками ФЗ №381-ФЗ. В статье 10 введено понятие «схемы размещения НТО», которая «разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Предполагается, что при разработке этой схемы будут выработаны правила и нормы размещения НТО с учётом особенностей застройки конкретного муниципального образования. Закон (п.4 ст.10) устанавливает, что не менее 60 процентов НТО, включенных в схему размещения, должны быть предоставлены малым и средним предприятиям торговли. И, самое интересное, п.6 ст.10 Закона установил, что «Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы».
Каким из перечисленных в п.2 ст.1 Закона целям соответствуют установленные статьёй 10 изменения регулирования? Введение схемы размещения НТО, то есть выработка чётких критериев допустимости или недопустимости размещения объектов нестационарной торговли в тех или иных зонах с учётом требований по безопасности транспортного движения, удобства перемещения прохожих, а также иных разумных ограничений, предусматривает «обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения» (пп.3 п.2 ст.1 Закона), если, конечно, при этом не будут нарушены иные права и интересы того же населения. Защита интересов малого и среднего торгового бизнеса (предоставление им не менее 60 процентов НТО) соответствует целям «формирования конкурентной среды» и, с учётом вышесказанного о производителях продукции, реализуемой через НТО, целям «поддержки российских производителей товаров». Пока всё логично и последовательно, отметим только, что разработка схемы размещения НТО возложена «на органы местного самоуправления… в порядке, установленном … органом исполнительной власти субъекта РФ». И здесь самое время попытаться смоделировать ситуации, возникающие при попытке реализовать требования п.6 ст.10. Если схема размещения НТО разрабатывается для проектируемого или строящегося микрорайона, нет никаких проблем – специалисты подскажут, где размещение НТО нецелесообразно по тем или иным обоснованным соображениям. Общая торговая площадь необходимых объектов нестационарной торговли определяется из норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, естественно, с учётом площади запроектированных или строящихся стационарных торговых площадей.
А если требуется привести в соответствие с разработанной с участием всех необходимых специалистов схемой реально существующую мелкорозничную сеть НТО и при этом появление этой схемы «не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы»?
Норма, установленная п.6 ст.10, на первый взгляд, соответствует цели «обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность» (пп.3 п.2 ст.1 Закона). Но! А на чьей земле расположены эти нестационарные объекты и на каком основании они там стоят? Если существует договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, то кто сказал, что досрочное расторжение этого договора есть результат «пересмотра мест размещения НТО»? Следовательно, существуют возможности ликвидации «неправильного» объекта без формального нарушения требований статьи 10 ФЗ № 381-ФЗ. Давайте будем делать вид, что снос «неправильного» НТО - это не следствие утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, а как бы действие, совершённое совсем по иным причинам. Вариант реальный? Более чем… Мы начинаем понимать, что норма пункта 6 статьи 10 Закона абсолютно не гарантирует защиту интересов предпринимателя, чей объект нестационарной торговли не попал в утверждённую схему размещения. А ведь существуют ещё инженерные коммуникации, подключаемые к НТО по временной схеме, которые совсем нетрудно и отключить, а то и демонтировать. Инструментарий давления со стороны власти на предпринимателя обширнейший. Возможно, когда-нибудь и в нашей стране будет достигнут хотя бы паритет возможностей в отстаивании своих интересов между властью и частным лицом, но пока арсеналы власти избыточно превосходят правовую вооруженность гражданина и по количеству, и по качеству.
Реализация положений статьи 10 Закона возложена на органы субъектов РФ и органы местного самоуправления и исключительно от них зависело, как будут разрешаться конфликты при внедрении схем размещения НТО и кто будет вынужден принимать на себя риски переходного периода. Какие варианты действий органов государственной власти и самоуправления были возможны в данной ситуации? Давайте, хотя бы на минуту, представим себе руководителя органа государственной власти, для которого привычной нормой является уважение права собственности, а «обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность» входит в число приоритетов деятельности, причём не зависит от величины бизнеса этих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Представили? Тогда давайте формировать разумный подход к решению задачи, не формально, а реально учитывающий все те цели, которые сформулированы в тексте федерального закона.
Будем исходить из того, что команда этого руководителя свою территорию знает досконально и ответы на возникающие вопросы давно введены в соответствующие базы данных. Вопрос первый: насколько у нас на территории выполнен норматив минимальной обеспеченности населения торговыми площадями? Ответ первый, реальный для любого субъекта Российской Федерации: дефицит торговых площадей, примерно, 40 процентов. Следовательно, ликвидация части нестационарных торговых объектов приведет к увеличению этого дефицита. Рекомендация: при реализации схемы размещения принять меры по сохранению количества действующих НТО. Ответ второй (нереальный, но интересный): на нашей территории норматив превышен на 30 процентов. Начинаем анализировать. Все торговые объекты работают с прибылью, дают рабочие места и отчисления в бюджет, Даже если часть товаров покупается жителями соседних регионов, а в числе этих «избыточных» НТО мало предприятий, реализующих продукцию, произведённую в этом регионе, всё равно сокращение числа НТО будет иметь отрицательные экономические и социальные последствия: надо будет создавать новые рабочие места и искать способы компенсации потерь бюджета. Рекомендация та же. Решение: 1) в схеме размещения НТО предусмотреть, как минимум, сохранение количества действующих нестационарных торговых объектов; 2) подготовить предложения по перемещению нестационарных объектов, место размещения которых не попало в схему, и согласовать с владельцами перемещаемых НТО новые места размещения, порядок и сроки перемещения; 3) при необходимости замены конструкций действующего НТО на одну из рекомендуемых моделей обязать владельцев торговых объектов обеспечить минимальные сроки между ликвидацией старого и вводом в эксплуатацию нового НТО, обеспечив силами профильных организаций своевременное подключение новых и перемещаемых НТО к инженерным коммуникациям; 4) рассмотреть вопрос о долевом участии владельцев и регионального (муниципального) бюджета в финансировании затрат на перемещение НТО на новое место дислокации; 5) принять меры по информированию населения о причинах перемещения привычных торговых объектов и их новых местах размещения. Плюсы предлагаемого решения: максимальное сохранение действующих хозяйственных связей без необходимости расторжения договоров о поставке товаров потребительского рынка, минимизация неудобств для населения, вызванных перемещением привычных торговых объектов, поддержание непрерывного цикла торговли и потребления. Соответствует ли предложенное решение целям, сформулированным в законе? Учтены интересы и предпринимателей, и их поставщиков, и потребителей. А что с интересами власти в предложенном варианте? Это зависит от того, каковы на самом деле эти интересы.
Ю.М. Лужкову не привелось заниматься изменением регулирования в области мелкорозничной торговли, этот груз лёг на С.С.Собянина. Итак, каким же образом требования ФЗ №381-ФЗ реализовывались в Москве? Каковы сейчас цели и методы регулирования торговой деятельности в Москве?
Продолжение следует.