Хочется без зазрения совести взять в «соавторы» профессора Александра Васильева (1867-1953 гг), специалиста по Византии, и запараллелить историю двух административных реформ: реформу императора Юстиниана VI века н.э. и реформу президента Путина начала XXI века (тоже н.э.).
Сначала слово «соавтору» профессору Васильеву:
«Юстиниан видел и понимал недостатки внутренней администрации государства, выражающиеся в продажности, воровстве, вымогательстве и влекшие за собой бедность, разорение, а за ними и неизбежную смуту; он отдавал себе отчет в том, что подобное положение страны вредно отзывалось на общественной безопасности, на городских финансах и на состоянии земледелия… Император желал помочь в этом отношении государству… Как убежденный представитель идеи абсолютной императорской власти, Юстиниан видел единственное средство для облегчения [положения]страны в централизованной администрации с улучшенным и вполне покорным ему штатом чиновничества.
…Он в одной из новелл писал, что ввиду больших военных расходов подданные «должны вносить государственные налоги со всей готовностью сполна». Но, выступая, с одной стороны, ... защитником ненарушимости1 прав казны, он, с другой стороны, объявлял себя заступником плательщика против вымогательства чиновников...
Для характеристики преобразовательной деятельности Юстиниана имеют крупное значение две его больших новеллы 532 года. В них изложены главные основания административной реформы и точно определены новые обязанности чиновников. Новелла повелевает правителям «отечески относиться к благомыслящим, повсюду охранять подданных от притеснений, не брать от них никаких приношений, быть справедливым в приговорах и в административных решениях, преследуя за преступления, охраняя невинных и налагая законную кару на виновных, и вообще относиться к подданным, как отец относился к детям». Но в то же время правители, «имея везде чистые руки», т.е. не беря взяток, должны неусыпно заботиться о государственных доходах, «увеличивая государственную казну и прилагая всяческое усердие на ее пользу»….
Чиновники должны были давать торжественную клятву в честном исполнении своих обязанностей и вместе с тем становились ответственными за полный взнос податей во вверенной им области… Провинившимся чиновникам грозило строгое наказание, честно же исполнявшим обязанности были обещаны повышения. Итак, обязанность как правительственных чиновников, так и плательщикам, по новеллам Юстиниана, чрезвычайно проста: первые должны быть честными людьми, вторые должны охотно, сполна и вовремя платить налоги. В последующих указах император неоднократно ссылается на эти основные принципы его административной реформы…
Император надеялся, что он рядом своих поспешных указов исправил все внутренние недомогания страны и «дал, - по его словам, - своему государству, благодаря блестящим мероприятиям, новый расцвет»….»
В ранней Византии при проведении «административной реформы» еще не было ее отделения от реформы налоговой. Такое разграничение – феномен уже более поздних периодов. В ряде моментов заявленные цели реформ разные: в Византии – это собрать побольше налогов, усовершенствовав их администрирование; в России – снизить бремя непроизводительных расходов (трансакционных издержек) на экономику, бизнес и граждан (напомним, что «котлеты», то есть налоговая реформа, – сюжет уже совсем другого романа). Но в некоторых ключевых моментах («оптимизация» государственного функционала и аппарата, улучшение самой работы чиновного люда, совершенствование «межведомственного взаимодействия»2, «антикоррупционные программы» для публики) задекларированные цели двух реформ были схожи.
«Юстиниановы новеллы» – это по сути одна из основных идей реформы современной России в части, касающейся разделения «правоустановления» и «правоприменения». Разве что специальные агентства по оказанию публичных услуг в Восточной Римской империи не создавались. А правоустановление и там, и там было «благим». Каким получилось правоприменение?
Без профессора-«соавтора» тут снова не обойтись:
«Действительность обманула его [Юстиниана]ожидания... Свидетельства последующих новелл доказывает, что прежние смуты, вымогательства и разорения продолжались. Постоянно приходилось возобновлять указы и напоминать о них...
Нуждаясь в средствах, Юстиниан иногда обращался к тем мерам, которые он строго запрещал в указах: он за большие деньги продавал должности и вводил, вопреки своему обещанию, новые налоги, хотя на основании новелл видно, что он знал о полной несостоятельности населения нести новые налоговые обязательства... Строгость во взимании налогов достигла крайних пределов и гибельно отзывалась на обессиленном населении... Деревни обнищали и опустели, так как жители их разбегались. Производительность страны снизилась. В различных местностях происходили возмущения.
…К концу правления Юстиниана положение империи было по-настоящему прискорбным.
…Попытка административной реформы Юстиниана окончилась полной неудачей. В финансовом отношении империя стояла на краю гибели.
…Когда сильная фигура Юстиниана сошла со сцены, то вся его искусственная государственная система, временно удерживающая империю в состоянии равновесия, разрушилась. С его смертью, по словам английского историка Бьюри, «ветры вырвались из темницы; разъединяющие элементы начали действовать с полной силой; искусственная система пала, и метаморфоза в характере империи, совершавшаяся, наверное, уже давно, но несколько затемненная среди поражающих событий деятельного царствования Юстиниана, начала теперь совершаться быстро и заметно..."
Понятно, что винить в печальном состоянии дел Восточной римской империи только «юстинианову» административную реформу было бы совершенно нелепым (настоящей причиной были, вероятней всего, бесконечные войны на всем периметре имперских границ в Европе, Азии и Африке), но тем не менее свое лыко в строку она тоже вставить сумела.
При перемещении взгляда с ранневизантийской на российскую административную зададимся вопросом, стоит ли вообще добавлять что-либо к словам профессора Васильева (ушедшего в мир иной еще в год смерти Сталина)? Но добавить все-таки придется, а то неловко от того, что «соавторство» с профессором-знатоком поздней античности получается сильно неравноценным.
Хотя бы вот это. Неудача административной реформы Юстиниана нисколько не повлияла на признание его впоследствии (преемниками) Великим. История повторится в виде фарса или трагедии?
1 Так в оригинальном тексте.
2 Для Византии – это «взаимодействие» военного и гражданского начал…