От того насколько успешно органы власти региона доносят информацию о проведении оценки регулирующего воздействия, результатов оценки до заинтересованных лиц во многом зависит эффективность применения данного института.
Основным инструментом опубликования информации об особенностях проведения ОРВ, проведения публичных консультаций, размещения результатов ОРВ были избраны официальные сайты как наиболее доступная широкому кругу лиц площадка. На федеральном уровне до нынешнего времени такой площадкой служил специальный раздел «Оценка регулирующего воздействия» официального сайта Министерства экономического развития Российской Федерации.
Помимо собственно документов, предусмотренных процедурами проведения ОРВ к опубликованию и результатов экспертиз действующих нормативных правовых актов, раздел содержит информацию о развитии ОРВ в субъектах РФ, в том числе рекомендации о внедрении ОРВ на региональном уровне, базу данных ссылок на аналогичные официальные сайты регионов по ОРВ, банки данных примеров заключений по ОРВ и другие полезные сведения.
В 2012 году Минэкономразвития России пошло дальше и в рамках внедрения института оценки регулирующего воздействия предусмотрело необходимость проведения публичных консультаций по всем поступающим на оценку регулирующего воздействия проектам актов, затрагивающим интересы бизнеса, с учетом перехода на проведение оценки органами власти–разработчиками. Для этого создан Единый интернет-портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения – www.regulation.gov.ru. С 1 октября 2012 г. он введен в опытную эксплуатацию, а с 15 апреля 2013 года заработает, как обещают, в полном режиме.
В сравнении с разделом на официальном сайте МЭР портал предоставляет больше возможностей. Помимо размещения необходимой информации непосредственно разработчиком, портал предусматривает лучшие возможности поиска и отбора проектов актов или уведомлений об их разработке, лучшие возможности статистического анализа, отслеживания прохождения процедур ОРВ и их результатов по конкретному проекту акта.
В 2013 году предусматривается разработка аналогичного типового решения для субъектов РФ. После проведения пилотных проектов в ряде регионов данное типовое решение будет предложено субъектам РФ к внедрению. Преимуществом использования помимо отсутствия необходимости разработки сайта с нуля станет возможность интеграции регионального с федеральным порталом и единые принципы построения системы. Последнее, например, улучшит отчетные возможности региона при подготовке докладов о состоянии и результативности осуществления ОРВ.
На текущий момент субъекты РФ, которые на текущий момент ввели ОРВ, самостоятельно разработали и ввели в эксплуатацию специализированные под ОРВ разделы официальных сайтов уполномоченного органа (хотя и не все из таких регионов - насчитывается 20, а ОРВ введено в 27). Отдельных сайтов не создавалось, имеется только один пример региона, который организовал публичные консультации на областном портале по проведению административной реформы и при этом сформировал отдельный раздел по ОРВ на сайте уполномоченного органа.
Как правило, в таком разделе размещена нормативная правовая и методическая база проведения ОРВ в регионе (у некоторых приводится также федеральная НПА), информация о публичных консультациях, включая уведомления об обсуждении, тексты концепций и проектов нормативных правовых актов, пояснительных записок к ним, иногда сводки поступивших предложений (справки или отчеты о публичных консультациях) и собственно заключения об ОРВ (органа власти-разработчика и/или экспертное заключение уполномоченного органа). В тех регионах, где намечено проводить оценку (экспертизу) действующих НПА размещаются планы проведения такой оценки на половину года, либо на год. Иногда размещается дополнительная информация, например, ссылки на федеральный сайт, информационные и аналитические материалы, но это наблюдается в единичных случаях и количество таких документов совсем ограничено.
Проведенный аудит региональных сайтов приводит к следующим выводам и проблемам, которые для нормального функционирования института ОРВ необходимо решить:
Некоторые регионы, утвердив у себя необходимую нормативную правовую базу проведения ОРВ, все таки не решили задачу создания сайта или раздела для информирования заинтересованных лиц об этом, причем у некоторых из них в положениях об ОРВ, порядке ОРВ или распорядительных документах необходимость такого сайта предусмотрена. В таких регионах с 1 января 2013 г. оценка как бы проходит в «закрытом» от общественности режиме.
- У отдельных регионов сформированные разделы оказываются полностью пустыми, т.е. оценка не проводится, несмотря на ее начало с 1 января 2013 года (ни одного уведомления за почти три месяца, словно нормотворчество в регионе с начала года замерло и все принято, как обычно, за последние пять дней до новогодних каникул).
- Некоторые регионы, создавшие разделы, подошли к вопросу сугубо формально. В результате имеют сайт без архивов обсуждений, в связи с этим судьбу проекта акта отследить крайне сложно, особенно через относительно длительный период времени или при проведении через какое-то время фактической оценки его воздействия, когда необходимо сравнить сделанный прогноз с действительностью. Некоторые сайты организованы как сплошной поток размещаемых файлов (как новостная лента). Такие сайты практически невозможно использовать в целях отслеживания хода обсуждения проекта акта, полноты исполнения предусмотренных процедур, правильности заполнения необходимых на каждом шаге ОРВ документов.
- Технические ошибки на сайтах, отсутствие при заявленной ссылке файла документа или его открытие/скачивание в нечитаемом виде. Эти проблемы возникают практически на всех сайтах регионов, даже на самых передовых.
- Отсутствие минимальной обобщающей информации, характеризующей развитие ОРВ в регионе – докладов или записок уполномоченного органа, статистики.
- Практически полное отсутствие поисковых систем на сайтах регионов, позволяющих сортировать обсуждаемые или оцениваемые акты по видам, сфере и отрасли регулирования. Отсутствие предусмотренных архивных разделов не дает быстрого понимания о принятых решениях по обсуждены концепциям или проектам актов (например, отказ от разработки в виду признанной нецелесообразности изменения или введения государственного регулирования, изменения федерального законодательства или отмены необходимости разработки акта в его развитие на уровне субъекта РФ, иным причинам; отрицательное или положительное заключение об ОРВ на проект акта и т.д.).
- Ни в одном регионе не предусмотрено размещение итогового утвержденного текста оцененного нормативного правового акта. Это затрудняет реализацию уполномоченным органом власти и общественностью отслеживания эффективности института ОРВ как такового. В перспективе в качестве критериев эффективности проведения ОРВ в субъекте РФ могут быть введены показатели доли утвержденных актов, имевших отрицательное заключение или заключение с замечаниями, либо текст которых существенно изменен после получения заключения об ОРВ, в общем числе утвержденных актов. Соответственно такие данные, подтверждающие барьерную функцию ОРВ против некачественного регулирования, целесообразно начать собирать уже сейчас, а не сталкиваться в один момент с большим массивом документов, разбросанных по разным источникам, для того, чтобы оперативно рассчитать данный индикатор.
- Отсутствуют системы раскрутки этих разделов сайтов, нет систем подписки на новости.
Это не полный перечень проблем, выделены самые очевидные. Но уже они свидетельствуют о недостаточной эффективности использования такого общедоступного механизма как сеть Интернет в целях развития ОРВ. Между тем при относительно невысоких затратах на организацию и ведение раздела, удовлетворяющего рядовым пользовательским стандартам получения и отбора информации, эффект от сайтов получается на порядки серьезнее, причем для органов власти в первую очередь, так как облегчает и сбор информации, и формирование отчетности о результатах ОРВ и показателях своей эффективности (KPI).
Сайт региона – его визитная карточка. Плохая визитная карточка (а только единичные регионы сделали нормальные разделы, удовлетворяющие минимальным требованиям участников публичного обсуждения) наводит на мысль об общем отношении к развитию института ОРВ в регионах и конкретно об отношении органов власти к участникам публичных консультаций, в первую очередь к представителям бизнеса. «Встречают по одежке, провожают по уму» – в обоих случаях видим прокол.
А ведь тот же структурированный рубрикатор или поисковик создать не составляет особого труда. Рубрики даже не надо заново выдумывать. В большинстве Положений об ОРВ (или порядков проведения ОРВ) закреплены виды актов и сферы регулирования, в отношении которых проводится оценка. Вот типичная конструкции: «объектами оценки регулирующего воздействия являются проекты нормативных правовых актов и концепции государственного регулирования главы [субъекта федерации], правительства (администрации) [субъекта федерации]и органов исполнительной власти [субъекта федерации], законопроекты и их концепции, разрабатываемые правительством [субъекта федерации] , а также действующие нормативные правовые акты [субъекта федерации] по вопросам:
- государственного регулирования инвестиционной деятельности;
- реализации государственных целевых программ;
- установления правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности;
- осуществления государственного контроля (надзора);
- распределения ограниченных ресурсов;
- установления требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определенных видов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности».
Осталось наложить отраслевой классификатор, аналогичный используемому на портале regulation.gov.ru, и получится вполне полноценный рубрикатор. Веди такой рубрикатор и будет легче отчитываться перед страной и обществом о сделанных заключениях.
Практически на всех сайтах не предусмотрены структурированные архивы с документами, формируемыми в ходе оценки. Это совсем ограничивает возможности последующего отслеживания и оценки уже акта, а не проекта. Как поступят власти через год-два-три, когда надо будет провести оценку фактического воздействия? Где будут искать базу для бенчмаркинга по достижению целей регулирования и издержек зарегулированных участников отношений? Или просто дадут клич, а бизнес сам будет искать, чего тогда орган-регулятор напророчил?
Архив, особенно государственный, предполагает порядок, структурирование по папкам и полкам. Именно поэтому его называют архивом, а не чуланом, гаражом или сараем на даче. И если сейчас упорядоченного архива не предусмотрено, то что делать потом – сразу списывать проделанные оценки на помойку, минуя традиционный для россиян алгоритм движения нажитого?
Полагаю, архив должен быть организован не только по названию проекта акта (по нему бы вытягивались все остальные документы, которыми он за время оценки оброс), но и по вышеприведенному рубрикатору. Но не только. Еще и по сделанным в заключении о целесообразности регулирования и/или заключении об ОРВ выводам – было ли заключение положительным или отрицательным. Судьбе проекта концепции или акта, а именно по ситуации был ли осуществлен отказ от разработки акта или его утверждения, если заключения носили отрицательный характер или были другие причины (например, изменения федерального законодательства повлекли отмену необходимости разработки регионального акта или изменения регионального закона привело к отмене разработки подзаконного акта).
Наконец, одна из важнейших функций сайта. Часто говорят, что функция ОРВ сейчас носит исключительно информационный характер и не предполагает автоматической блокировки утверждения нормативного правового акта, если оценка его проекта показывает отрицательные последствия его утверждения. Другими словами проект акта, получивший отрицательное заключение, несмотря на это может якобы быть утвержден, а получивший положительное заключение уже после прохождения процедур ОРВ переписан на другой лад и утвержден. Что ж, в нашей стране всякое бывает, не исключу и такого. Но, докажите этот тезис – вдруг все наоборот и не все так страшно. А для этого просто необходимо на сайте размещать текст утвержденного акта как итог нормотворчества, сопровождающегося проведением ОРВ, или хотя бы краткую информацию об утверждении или принятии с реквизитами акта. В общем, нужно что-то, что дало бы возможность сравнить все в одном месте, а не разыскивать в разных источниках. Тем более что в привязке на официальный портал региона это сделать технически можно, так как многие такие порталы содержат базы региональных нормативных правовых актов.
Резюмируя, остаюсь в надежде, что мы на пути исправления и к началу проведения ОРВ во всех регионах в 2014 году пожелания будут учитываться и мы приблизимся к нормальному уровню удобности сайтов по ОРВ.
Остается также надеяться, что для решения таких проблем Минэкономразвития России подготовит, скажем, типовые требования к организации сайтов по ОРВ и, как уже было отмечено, предусмотрит для регионов типовое решение, которое бы удовлетворяло данным требованиям.
Ну а о портальной сущности сайтов по ОРВ уже в совсем следующий раз – пока бы минимальные требования удовлетворить.