Нам представляется важным обратить внимание читателей на то, что никакое правовое государство (да и вообще любое государство) ни при каких обстоятельствах и ситуациях не собирается давать сколько-нибудь серьезную власть омбудсменам.
Омбудсмены это не супермены, которые одним своим постановлением смогут отменить решения должностных лиц органов государственной власти или органов местного самоуправления, нарушающие права и интересы субъектов права либо самовольно вмешиваться в уголовное судопроизводство для защиты обвиняемого, подсудимого либо осужденного. Ожидать в лице омбудсменов властных защитников не стоит вообще.
Вместе с тем не следует считать институт уполномоченных по правам (по защите прав), в том числе уполномоченных по правам (по защите прав) предпринимателей, очередной профанацией либо издевкой государства.
Как нами отмечалось в статье «Кто такие омбудсмены?» задачей уполномоченных по правам (по защите прав) является осуществление наблюдения (на государственном языке - надзор) за государством и его органами, должностными лицами по осуществлению взятого обязательства соблюдать и защищать установленные права и свободы физических либо юридических лиц.
В чем же заключается смысл деятельности омбудсменов?
Первое.Уполномоченный по правам (по защите прав), осуществляя надзорную функцию, собирает и анализирует информацию о состоянии правомерности в деятельности органов государства или органов местного самоуправления по осуществлению взятого обязательства соблюдать и защищать установленные права и свободы. На основании полученных данных омбудсмен осуществляет экспертную деятельность и в ежегодном или специальном докладе дает свои рекомендации и заключения по поводу сложившейся ситуации и о необходимости принять те или иные меры в целях изменения положения дел.
Второе. При рассмотрении жалоб на нарушения прав омбудсмен выступает, в некоторой степени, в качестве медиатора.
Механизм примерно следующий:
- Жалоба, поступившая к омбудсмену, всесторонне рассматривается им.
1.1. В процессе рассмотрения жалобы омбудсмен вправе получить объяснения должностных лиц по поводу обстоятельств, на которые жалуется субъект права и иных важных обстоятельств.
1.2. В процессе рассмотрения жалобы омбудсмен вправе привлекать экспертов и специалистов. В том числе по правовым вопросам. - Сформировав конкретное мнение, по поводу поступившей жалобы, омбудсмен вправе:
(1) направить лицу, обратившемуся к нему с жалобой, рекомендации с пояснениями о порядке зашиты нарушенного права;
(2) обратиться к должностным лицам органов и организаций государственной власти или местного самоуправления с рекомендациями, замечаниями относящиеся к обеспечению нарушаемых прав и свобод, совершенствованию административных процедур и т. д.;
(3) самостоятельно обратиться в судебные либо (или) правоохранительные органы в целях зашиты нарушенного права обратившегося к нему лица либо неопределенного круга лиц;
(4) обратиться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в законодательстве. - Рекомендации и замечания омбудсмена по решению конкретной проблемы не является обязательными для должностных лиц органов государственной власти либо местного самоуправления, одновременно считается, что прислушаться должностные лица обязаны. Должностные лица, игнорирующие рекомендации омбудсмена, рискуют проиграть в суде занимаемую позицию по рассматриваемому вопросу . Суд не обязан при принятии решения обращать внимания на позицию омбудсмена, но в целом может и привлечь его в разбирательство с целью получения заключения по делу.
- Таким образом, власть омбудсмена - это власть уважения к его должности как органа надзора за государством и его органами, должностными лицами по осуществлению взятого обязательства соблюдать и защищать установленные права и свободы физических либо юридических лиц.
Третье. Омбудсмены могут привлекаться судом в судопроизводство по гражданским, арбитражным, административным, конституционным спорам в целях получения заключения по делу (то есть с целью выслушать мнение омбудсмена по вопросам его компетенции как субъекта обладающего полнотой информации о состоянии правомерности в государстве, обществе). Также омбудсмен может привлекаться в суд, осуществляющий уголовное правосудие в качестве эксперта или специалиста в целях получения заключения по делу. Однако в отличие от прокуроров омбудсмены не являются представителем интересов государства. Скорее напротив. Мы усматриваем в их лице защитников интересов народа.
Государство не может (да и не собирается) давать уполномоченным по правам (по защите прав) какие либо дискреционные полномочия, так как такое явление изначально противоречило бы смыслу существования надзора за правомерностью1 .
Вся деятельность омбудсмена заключается в наблюдении за государством и его органами, должностными лицами по осуществлению взятого обязательства соблюдать и защищать установленные права и свободы физических либо юридических лиц, а также анализу получаемой информации и экспертной оценке состояния правомерности, подготовки предложений по принятию необходимых мер в целях изменения сложившейся отрицательной ситуации.
На правах приложения.
№1 Правовой анализ федерального проекта «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»
На момент написание настоящей статьи в первом чтении был принят проект Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» который направлен на определения правового положения, основных задач и компетенции Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее – Уполномоченный), а также уполномоченных по правам (по защите прав) предпринимателей субъектах федерации
В соответствии с проектом федеральное правительство (которым был внесен проект закона) видит в Уполномоченном независимый государственный орган «обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами».
Определены следующие задачи Уполномоченного
(1) защита прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;
(2) осуществление надзора за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления;
(3) содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности;
(4) взаимодействие с предпринимательским сообществом;
(5) участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.
Законодатель усматривает примерно следующий механизм прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
(1) Прием и рассмотрение жалоб субъектов предпринимательской деятельности на ненормативные правовые акты, решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающие их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.
(1.1) В целях эффективной реализации поставленных перед Уполномоченным задач ему даны следующие права:
а) запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц;
б) беспрепятственно посещать органы государственной власти и органы местного самоуправления;
в) принимать при письменном согласии заявителя, направившего жалобу, участие в выездной проверке субъектов предпринимательской деятельности, проводимой в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
г) выносить предписания по приостановлению ненормативных актов органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(1.2) По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный обязан выполнить одно или несколько действий позволяющих решить проблему в том числе: (а) дать разъяснения и пояснения заявителю с рекомендациями о способах защиты нарушенного права; (б) направить в адрес органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица заключение с указанием конкретных мер, необходимых для восстановления прав и соблюдения законных интересов указанных субъектов; (в) обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, а также должностных лиц; (г) подать иск в защиту неопределенного круга лиц; (д) обратиться в соответствующие органы и организации с просьбой о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной либо уголовной ответственности.
(2) В целях защиты прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях, предусмотренных особенной частью УК если они совершенны в сфере предпринимательской деятельности без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых обвиняемых, а также учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы.
(3) Уполномоченный вправе обратиться к субъектам законодательной инициативы (в том числе субъектов федерации) с предложением о внесении принятии нормативных правовых актов (внесении изменений в нормативные правовые акты или признании их утратившими силу), относящихся к его сфере деятельности.
(4) Уполномоченный вправе давать заключения на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, являющиеся обязательными для рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления.
(5) Уполномоченный вправе направить обращение к Президенту РФ, в Правительство РФ а также главам субъектов федерации с просьбой приостановить нормативно правовые акты соответственно глав субъектов федерации, органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов федерации относящихся к его сфере деятельности.
(6) По результатам деятельности Уполномоченный издает ежегодные доклады, обобщающие существующие проблемы в сфере предпринимательской деятельности и возможные пути их решения а также оценку условий осуществления предпринимательской деятельности в Российской Федерации.
Я не усматриваю тут отрицательных норм. Мне очень нравится НПА. Считаю что закон полностью соответствует идеям омбудсмена в правовом государстве.
№2 Анализ правового регулирования в субъектах федерации.
На момент написание настоящей работы в правовой базе нам удалось обнаружить нормативно-правовые акты в 10 субъектах федерации которые учреждают институт уполномоченного по правам (по защите прав) предпринимателей.
В частности в четырех субъектах (Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Астраханская область, Воронежская область) были изданы указы (постановление) глав субъектов Российской Федерации учреждающие должность уполномоченного по правам (по защите прав) предпринимателей еще в шести (Республика Башкортостан, Республика Калмыкия, Еврейская автономная область, Псковская область, Ульяновская область, Челябинская область) были приняты законы прямо регламентирующие деятельность уполномоченных в субъектах федерации.
Проводя анализ указов глав субъектов федерации учреждающие должность уполномоченного по правам (по защите прав) предпринимателей в субъектах федерации можно отметить следующие особенности:
1. Указы глав Воронежской области и Астраханской области утверждают положение об уполномоченном по правам (по защите прав) предпринимателей при главах указанных субъектов, которые регламентируют деятельности уполномоченных в пределах территорий соответствующих субъектов. Особенностью приведенных положений является:
(1) Устанавливается безвозмездность деятельности уполномоченного по правам (по защите прав) предпринимателей.
(2) Деятельность уполномоченного осуществляется на общественных началах
(3) Фактически уполномоченный по правам (по защите прав) предпринимателей превращаются в советников глав республики, осуществляя скорее экспертную деятельность. Так в Положение «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей при Губернаторе Астраханской области на общественных началах»2 указаны следующие функции уполномоченного: 1) вырабатывает предложения по основным направлениям, приоритетам и принципам государственной политики в Астраханской области, по формам, методам и механизмам ее реализации и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; 2) подготавливает аналитические справки, обобщающие материалы и экспертные заключения; 3) оказывает научно-методическую помощь Губернатору Астраханской области.
(4) Устанавливаются властные полномочия глав субъектов над уполномоченными по правам (по защите прав) предпринимателей. Так в п. 1.6. Положения «Об уполномоченном по правам предпринимателей при Губернаторе Воронежской области»3 указано, что контроль за деятельностью уполномоченного по правам предпринимателей осуществляет губернатор Воронежской области. Кроме прочего в обоих документах говорится о выполнении уполномоченным поручений глав субъектов.
С нашей точки зрения такого рода нормативное регулирование никак не соответствует специфике рассматриваемого института. Во-первых, уполномочий не должен выполнять поручения (распоряжения, просьбы, указания) глав субъектов – это скорее независимый орган государственной власти, который является дополнительной гарантией защиты прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности. Во-вторых, деятельность уполномоченного по правам (по защите прав) предпринимателей в силу своей правовой природы не может быть сведена к деятельности эксперта (советника) по вопросам улучшения предпринимательской среды. Наконец, в-третьих, уполномоченный является государственным органом и его работа должна оплачиваться из бюджета субъекта федерации, такая работа не может проводиться на общественных началах – иначе деятельность уполномоченного теряет смысл. Мы надеемся на то, что в дальнейшем указанные веще документы утратят силу и будут приняты областные законы.
2. Указ Главы Республики Марий Эл «Об уполномоченном при Главе Республики Марий Эл по правам предпринимателей» от 11 июля 2012 года N 101 учреждает должность уполномоченного по правам предпринимателей и перечисляет его полномочия а так же вносит в реестр государственной гражданской службы Республики Марий Эл позицию «Уполномоченный при Главе Республики Марий Эл по правам предпринимателя». Вместе с тем следует заметить в указе нет указаний на материально-техническую организацию деятельности уполномоченного.
3. Президент республики Саха (Якутия) указом «Об учреждении института уполномоченного по защите прав предпринимателей республики Саха (Якутия)» от 30 ноября 2012 года N 1741 учреждает должность уполномоченного по защите прав предпринимателей Республики Саха (Якутия) и поручает правительству республики разработать закон регламентирующий деятельность уполномоченного.
Анализ законов субъектов федерации позволил нам выявить следующие моменты:
- Законы всех субъектов определяют должность уполномоченного по правам (по защите прав) предпринимателей как государственную должность, учреждаемую в целях:
(а) содействия обеспечению гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства их соблюдения органами государственной власти субъекта федерации на территории которого действует уполномоченный и органами местного самоуправления, их должностными лицами (кроме Псковской области).
(б) защиты прав предпринимателей, гарантированных статьей 34 Конституции Российской Федерации, предоставляющей каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (исключительно в Псковской области). - Задачи уполномоченных определяются примерно следующим образом
(а) содействие восстановлению нарушенных прав и законных интересов субъектов предпринимательства;
(б) совершенствование механизма обеспечения и защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства;
(в) содействие обеспечению гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства;
(г) участие в совершенствовании законодательства;
(д) правовое просвещение субъектов предпринимательства, по вопросам принадлежащих им прав и законных интересов, форм и методов их защиты.
Основные задачи определенны не во всех рассмотренных нами законах субъектов федерации. - Назначение на должность и освобождения от должности уполномоченных по правам (по защите прав) предпринимателей.
Существуют две формы назначения на должность и освобождения от должности уполномоченных по правам (по защите прав) предпринимателей в субъектах федерации
(а) назначение уполномоченного законодательным органом субъекта федерации по представлению главы субъекта федерации (кроме Челябинской области).
(б) назначение уполномоченного главой субъекта федерации (Челябинская область)
Уполномоченным может быть назначено лицо имеющее ражданство Российской Федерации не моложе 30-35 лет, обладающий высшим образованием и специальными познаниями.
Срок осуществления полномочий определятся по-разному:
(а) назначается сроком на 5 лет не более чем на два срока подряд
(б) на срок полномочий главы субъекта федерации (Челябинская область)
В Еврейской автономной области и Республике Башкортостан законы предусматривают принесение присяги уполномоченным при вступлении в должность. - Законодатели субъектов федерации видят основную компетенцию уполномоченного по правам (по защите прав) предпринимателей в принятии и рассмотрении жалоб на решения и (или) действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие права и законные интересы субъектов предпринимательства на территории субъектов федерации.
- Уполномоченный по правам (по защите прав) предпринимателей издает ежегодные доклады по результатам своей деятельности, описывающие все существующие проблемы и содержащие возможные рекомендации, которые, на взгляд уполномоченного, будут эффективны в их решении. Кроме ежегодных докладов уполномоченный может издать дополнительный доклад по отдельным вопросам. Доклады направляются в законодательные органы субъектов федерации, главам субъектов федерации а также в высшие исполнительные органы субъектов федерации. Доклады подлежат опубликованию в сети «интернет» и в официальных изданиях субъектов федерации.
- Уполномоченный по правам (по защите прав) предпринимателей может иметь общественных помощников в муниципальных образованиях. При уполномоченном могут создаваться экспертные советы, рабочие группы.
- Следует отдельно отметить, что Республика Башкортостан и Ульяновская область определяют деятельность уполномоченного по права (по защите прав) предпринимателей исключительно в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства
| п. 1. ст. 1 Закон Республика Башкортостан закон «Об уполномоченном по правам предпринимателей в республике Башкортостан»
Должность Уполномоченного по правам предпринимателей в Республике Башкортостан (далее - Уполномоченный по правам предпринимателей) учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан, их признания и соблюдения государственными органами Республики Башкортостан (далее - государственные органы), органами местного самоуправления в Республике Башкортостан (далее - органы местного самоуправления), их должностными лицами. |
| п. 1. ст. 1 Закона Ульяновской области «Об уполномоченном по правам предпринимателей в ульяновской области»
Государственная должность Уполномоченного по правам предпринимателей в Ульяновской области (далее - Уполномоченный) учреждается в целях обеспечения государственных гарантий защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, их соблюдения органами государственной власти Ульяновской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области (далее - органы местного самоуправления), их должностными лицами, в том числе при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. |