Несколько дней назад получил по почте вот такой объемный вопрос (вопрос был задан на Facebook, но я еще в сети не состоял и в группу, где он был сформулирован не подключен; вопрос был задан Владимиром Маслаковым https://www.facebook.com/vlad.maslakov):
«Уважаемые коллеги! Для моих исследований ОРВ - один из вспомогательных механизмов. Я пытаюсь отслеживать публикации по этой процедуре, но у меня возник вопрос. Задача ОРВ - системная и как любая системная задача должна начинаться с оценки текущего состояния системы, а по большому счёту, кроме того, с обязательной оценкой остаточной динамики системы, то есть того, куда система «катится» при сохранении действующего регулирования. В ряде рассматриваемых мной документов, подготовленных исполнительной властью, все проблемы начинаются с неправильной оценки состояния регулируемого объекта и отсутствия анализа причин, по которым это состояние возникло и требует изменения в регулировании. Кроме того, часто объект рассматривается изолированно, без учёта его места в системе социально-экономических отношений. Меня, как специалиста с базовым образованием и длительной деятельностью в области анализа сложных технических комплексов, это, естественно сильно раздражает. Кто-нибудь может мне подсказать заключение по ОРВ, где основанием для отрицательной оценки НПА явилась некорректная оценка состояния объекта регулирования? Мне в этом контексте интересно следующее: возможно, разработчики методических указаний по ОРВ исходят из того, что а) разработчики оцениваемых НПА всегда правы в своих оценках состояния регулируемого объекта; б) если это не аксиома, то указание на некорректность этой оценки состояния считаются моветоном, но я не встретил в методических указаниях рекомендаций по проверке объективности оценки состояния регулируемого объекта. Некорректность исходных данных влечёт за собой системные ошибки в регулировании.»

Вероятно, эти вопросы были адресованы мне как участнику подготовки проекта приказа Минэкономразвития России «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» во исполнения Постановления Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 (есть у нас такая задача в рамках работы: http://nisse.ru/projects/?ELEMENT_ID=21303). Проект был подготовлен и приказ утвержден 27 мая 2013 г. за № 290, сейчас на регистрации в Минюсте России (есть надежда, что зарегистрируют в том виде, в котором утвержден и далее резать не будут). По этому приказу с 1 июля 2013 г. федеральными ведомствами – разработчиками проектов нормативных правовых актов (разработчики проектов актов), подлежащих ОРВ, будут подготавливаться сводные отчеты об ОРВ и размещаться для обсуждения на официальном сайте regulation.gov.ru вместе с проектом акта. Некоторая практика подготовки разработчиками сводных отчетов и их публичного обсуждения имеется уже и сейчас в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 29 января 2013 г. № 25 «Об установлении формы сводного отчета, предусмотренного подпунктом «б» пункта 13 Положения об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 421».

Вот такой ответ сформулировал, здесь в более обширном виде привожу. Надеюсь читателям будет интересна некоторая эволюция подходов к экспертизе работы разработчиков проектов актов.

Сперва о самом приказе №290. Его утверждение, на мой взгляд, хоть и небольшой, но прорыв. Помимо того, что он утверждает новую форму сводного отчета, им утверждается Методика ОРВ – документ в некоторой степени регламентирующий составление сводного отчета. С одной стороны, она содержит как-бы рекомендации разработчикам, с другой стороны, – ее в части подготовки сводного отчета и уведомления о подготовке проекта акта, можно считать документом, содержащим обязательные требования, предъявляемые разработчикам. Таким образом состав предоставляемых разработчиком сведений регулируется с двух сторон – названиями разделов и полей формы сводного отчета и собственно требованиями Методики. При этом, что интересно, в Методике местами пишется не только, что надо приводить в сводном отчете, но и что не следует делать, что будет восприниматься уполномоченным органом сразу как некачественная проработка вопроса. Впервые также утверждена форма заключения об ОРВ. Ранее не было публичных документов, такую форму утверждающих, тем не менее существовала обычная практика МЭР по их составлению и через какое-то время с начала ОРВ в России выпускаемые МЭР заключения пришли к единому знаменателю по составу. Можно было бы и так продолжать, но изменилась суть заключения вместе с моделью оценки – раньше МЭР делал все сам, разработчик только проект акта с пояснительной запиской присылал, теперь на разработчика возложена часть собственно оценки и проведение публичных консультаций, а МЭР уже в некоторой степени завершающее, итоговое звено (если брать узко только процедуру ОРВ, а не весь цикл подготовки и принятия НПА).
Теперь к «оценке состояния регулируемого объекта и отсутствия анализа причин, по которым это состояние возникло и требует изменения в регулировании». Описание состояния объекта регулирования происходит в двух разделах Сводного отчета об ОРВ (см. приложение к приказу №290): «3. Описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы» (в нем даются оценки негативных эффектов и собственно формулировка проблемы, которую предполагается решить предлагаемым проектом акта) и «7. Основные группы субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, оценка количества таких субъектов» (видно из названия, что разработчик туда вписывает). Раньше по приказу №25 (еще действует до 1 июля 2013) и в нашей версии сводного отчета, сочиненной для МЭР на этапе проработки приказа №290 данные разделы были заметно шире. Разработчику, исходя из названий полей сводного отчета, вменялось отсматривать и отдельные группы участников отношений, на которые влияет проблема, и определять степень влияния на каждую, по каждой же смотреть негативные эффекты, и давать прогноз развития событий, если не вводить или менять регулирования, и смежные проблемы, и состояние смежного регулирования, и др. аспекты, которые (если я правильно понимаю) можно рассматривать как «описание системы и ее динамики» и/или «состояние регулируемого объекта». Утвержденная версия формы сводного отчета облегчена от этих полей, вероятно потому, что разработчикам сложно их заполнять. Про содержание уже подготовленных разработчиками сводных отчетов – отдельный разговор. В таблице ниже приведены выдержки из результатов анализа сводных отчетов, которые готовились по форме приказа №25. На основе найденных на сайте regulation.gov.ru 13 отчетов (больше не удалось по разным причинам). Возможно не те отчеты нашлись, но на лицо некоторые недоработки, назвал их «типичными ошибками». В таблице даю только те, что касались описания решаемой проблемы и постановки цели регулирования. Напомним, что сводные отчеты готовились, в отсутствии документа – Методика ОРВ, от этого некоторые недопонимания могли вполне возникать (поэтому с 1 июля может и не так все страшно будет).

Несмотря на то, что поля формы сводного отчета были подсокращены, определенные требования в Методике ОРВ по наполнению этих разделов и полей остались. Раньше такого документа не было вообще и уполномоченному органу оставалось только ссылаться на собственное разумение. С 1 июля будут ссылать в том числе и на требования этой методики, раз она утвержденный документ, и в этой связи, надеемся, будет лучше. Искать же примеры затея не совсем благодарная – повторюсь, ранее было только разумение и есть подозрение, что этому аспекту внимание уделялось, но сильно меньше, чем например, постановке цели регулирования, описанию способа и лишним расходам, которые устанавливаются. Собственно, сам сводный отчет – вообще новинка. Заключения ранее готовились по более 800 проектов актов и самим МЭР, и туда включалось все (т.е. роль заключения была одновременно и ролью сводного отчета, и заключения в его нынешнем виде по ПП РФ №1318). И отбивать проект акта именно по недостаточному определению проблемы или объекта регулирования, как правило, задачей приоритетной не ставилось. Отбивали по излишним вводимым расходам, если удавалось посчитать, чрезмерно усложненным вводимым порядкам и процедурам. Таким образом, внимание «описанию системы» уделялось в меньшей степени.

Исходят ли разработчики методических указаний из того, что разработчики НПА всегда правы в своих оценках состояния регулируемого объекта? Нет, презумпция, что разработчик прав в своих оценках отсутствует (вообще превалирует презумпция недобросовестности, как я понимаю, инструмент ОРВ из этого и исходит в целом). В своем заключении МЭР может придраться теперь ко всему, что написано в сводном отчете и содержится в проекте акта. Частично в Методике ОРВ заложены требования к описанию и параметрам рассмотрения проблемы, решаемой новым регулированием или его изменением. Но только частично (в этой части наш проект серьезно резали, как я уже упоминал, но раз что-то осталось, то все равно очень рад). Сейчас инициативно готовим чек-листы, для проверки сводного отчета на требования Методики в ее утвержденном виде. Что-то на вроде вспомогательного документа для специалистов уполномоченного органа (отметил галочками, что не удовлетворяет и вписал в заключение, сделал отрицательный вывод). Так вот, там из 32 существенных требований, которые вырисовываются из Методики ОРВ к содержанию разделов сводного отчета и которые удалось нам выделить, 8 пунктов относятся к состоянию объекта и проблемы, т.е. примерно 25% от количества выделенных существенных требований (на 2 из 18 разделов сводного отчета, т.е. немного большее внимание было уделено, чем остальным). К сожалению, в этой задумке мы ограничены именно требованиями написанного в документе «Методика» и не можем что-то «лишнее» включить, так как это будет не установленным требованием. Однако, представляется, что это все равно не мешает включить в чек-лист еще какие-то «рекомендательные» параметры. Условно говоря, на них бы оценщик сводного отчета обращал внимание, когда с остальным вроде все хорошо, но что-то в сводном отчете не совсем нравится и к чему-то надо «придраться». Вот здесь такие «рекомендательные требования» к описанию объекта и могут сыграть роль.

Эти восемь пунктов пока вот такие (предполагается что их наличие в сводном отчете является основанием, для указания в заключении несоответствие требованиям Методики ОРВ с отправкой отчета на доработку):

• Данные, не опубликованные в открытых источниках, на основе которых были проведены расчеты, не приведены в приложении к сводному отчету (п. 3.1.4 Методики ОРВ).
• Для проектов актов со средней степенью регулирующего воздействия не приводятся оценки текущего уровня расходов, связанных с существующими обязанностями, запретами и ограничениями (п. 3.3.2).
• Наличие проблемы обосновывается только отсутствием нормативного правового регулирования какой-либо сферы (п. 3.4.2).
• Наличие проблемы обосновывается только наличием поручения о разработке проекта акта или действием нормативного правового акта более высокого уровня, предусматривающего принятие данного проекта акта (п. 3.4.2).
• Не установлена причинно-следственная связь между проблемой и факторами ее существования (п. 3.4.4)
• В качестве времени возникновения или выявления проблемы приводится дата принятия акта более высокого уровня (п. 3.4.5).
• Для проблемы, существующей в течение длительного времени, не указывается, предпринимались ли меры по ее решению, какие именно меры, когда они были предприняты, результаты, затраченные ресурсы и почему принятые меры явились или являются недостаточными и не привели к достижению цели (п. 3.4.5).
• Невозможность устранения проблемы участниками соответствующих отношений самостоятельно без вмешательства государства просто декларируется либо дается ссылка на акт более высокого уровня, предусматривающий принятие данного проекта акта (п. 3.4.6).

Уважаемые коллеги, если у вас возникают идеи, какие «рекомендательные» параметры следует включить в части описания состояния системы, объекта регулирования, решаемой проблемы, рассмотрим с удовольствием. Присылайте на почту olshest@nisse.ru. Кстати и к разделу рисков это тоже имеет отношение, так как многие риски и возникают в связи с остаточной динамикой (если я еще помню теорию систем).