- Итак, Сергей, систему надо реформировать как можно скорее.
- Да. И попытки уже предпринимались: был разработан проект закона об аккредитации в области оценки соответствия, готовилось постановление правительства с целью создания единой прозрачной системы и правил аккредитации. Все это затормозилось. А то, что сейчас противниками реформы предлагается внести в качестве поправок в закон «О техническом регулировании», не только консервирует существующую ситуацию, но и вводит дублирующий институт уполномочивания.
Предлагается такая схема: все органы по сертификации вначале аккредитуются в органах по аккредитации, которые официально будут неправительственными, но перечень которых будет правительством утвержден. Чтобы получить приблизительное представление о том, какого рода это могут быть организации, достаточно сказать, что Ростехрегулирование, например, уже давно вынашивает идею создания национального Бюро по аккредитации, естественно, на базе подведомственной организации. Аккредитацию в таких организациях надо пройти, чтобы подтвердить компетентность на проведение работ по сертификации в добровольной сфере. А затем, если орган по сертификации хочет осуществлять работы в области обязательного подтверждения соответствия и выдавать обязательные сертификаты, он должен пройти «уполномочивание» в соответствующем органе власти.
- То есть у нас есть сертификация обязательная и необязательная?
- Теперь да: обязательные требования устанавливаются техническими регламентами, необязательные требования – стандартами. И, соответственно, обязательная сертификация подтверждает соответствие требованиям технических регламентов, а добровольная – положениям стандартов.
Сейчас органы по сертификации аккредитуются в непрозрачной системе и получают аттестат аккредитации, причем средняя стоимость такой процедуры на примере системы обязательной сертификации ГОСТ Р, по нашим оценкам, порядка 100 000 рублей (это – результаты исследования, проведенного нами в 2005 году).
- То есть организация, которая хочет проводить сертификацию, платит 100 000 рублей. Кому?
- Это общие затраты на получение аттестата аккредитации, в которые входят отчисления федеральному органу исполнительной власти, который создал систему сертификации. У нас сейчас 19 систем обязательной сертификации, основной является система, сформированная бывшим Госстандартом (в настоящее время – Ростехрегулирование). В стоимость аккредитации входят самые различные издержки, связанные, например, с выездом экспертов. Такова сегодняшняя модель аккредитации.
Еще один момент: поскольку технический регламент принят только один, все требования, и обязательные, и добровольные, в настоящее время сосредоточены в стандартах и прочих документах. Возьмем для примера систему ГОСТ Р: сейчас в стандартах – ГОСТах содержится какая-то часть обязательных требований и какая-то часть добровольных. Но выдается единый сертификат соответствия определенному ГОСТу. И орган по сертификации, выдающий его, аккредитуется в системе ГОСТ Р в Ростехрегулировании.
- А ГОСТ Р – это что?
- Это как раз система обязательной сертификации, сформированная Ростехрегулированием.
Орган по сертификации должен аккредитоваться в Ростехрегулировании на право проведения работ в области подтверждения соответствия (и выдачи соответствующих сертификатов), причем стоимость аккредитации в зависимости от обстоятельств варьируется. Каждый раз орган по сертификации, который хочет получить аккредитацию, приходит в Ростехрегулирование и просит его аккредитовать. Стоимость аккредитации рассчитывается ему по индивидуальной программе. Есть, конечно, методики расчета стоимости, но сама стоимость, естественно, различается.
Отдельно следует отметить, что часть органов по сертификации – это организации, подведомственные Ростехрегулированию и другим органам власти. Это не может не отражаться на степени конкурентности рынков услуг по сертификации и свидетельствует о существовании возможностей неоправданного ограничения конкуренции и создания препятствий пользованию такими услугами. Эта ситуация, естественно, вызывает озабоченность, в том числе, производителей. Так, в Федеральную антимонопольную службу направлялся запрос от РАТЭК (Ассоциация торговых компаний и товаропроизводителей электробытовой и компьютерной техники) о необходимости усиления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке сертификационных услуг.
В общем, понятно, что система работает недостаточно эффективно, и ее нужно реформировать. Есть и конкретные предложения: прописать в законе и в Налоговом кодексе положение о единой государственной пошлине, чтобы деньги шли не в Ростехрегулирование, а в бюджет. Ростехрегулирование же как получатель бюджетных средств в рамках выделяемого финансирования должно выполнять возложенные на него функции.
Вместо этого противниками реформы предлагается, сохранив аккредитацию, ввести дополнительно еще и уполномочивание, которое фактически с точки зрения критериев является той же самой аккредитацией. И функцию аккредитации отдать неправительственным организациям, как бы выведя на рынок. Насколько последовательным может быть это «выведение на рынок» можно представить на примере упоминавшегося уже предложения по созданию специального бюро по аккредитации, подведомственного Ростехрегулированию.
С другой стороны, понятно, какие неправительственные организации будут заниматься этим. И, по мысли тех, кто готовит эти поправки, такие организации должны будут осуществлять аккредитацию только в добровольной сфере: на соответствие тем будущим стандартам, которые будут закреплять только добровольные требования. И потом, получив аккредитацию на работу в добровольной сфере, тот же самый орган по сертификации должен будет прийти второй раз, только теперь уже во властный орган, то же Ростехрегулирование, и еще раз пройти ту же процедуру, только названную уже «уполномочивание». Это позволит работать в обязательной сфере.
Эксперты «Бюро экономического анализа» и Высшей школы экономики произвели расчеты последствий введения этой дублирующей схемы с учетом уже затраченных средств на аккредитацию. Оценки получились следующие: с учетом того, что органы сертификации проходят процедуру дважды и, естественно, свои издержки переложат на плечи предприятий (тем более что они в своей области монополисты), стоимость их услуг по выдаче сертификатов, по экспертным данным, вырастет на 14 – 16%. Это – колоссальные деньги.
А ведь сертификаты выдаются не только на конечную продукцию, но и на продукцию промежуточную. И с учетом этого общий рост цен в экономике может составить до 1,3%. Только за счет введения дополнительного инструмента уполномочивания. Это при запланированной инфляции в 8%.
Либо произойдет сокращение собственных средств предприятий на 4 – 6%, что приведет к потерям в росте ВВП. Более того, возникнет следующий структурный эффект: чем более высокотехнологична продукция, тем больше она требует сертификатов соответствия (в том числе на комплектующие). И в результате мы получим деструктивный эффект – уход производителей из высокотехнологичных областей в добывающие, что прямо противоречит озвученным приоритетам структурной политики Правительства.
- И все это делается только ради того, чтобы чиновники имели свою административную ренту.
- Да. И эта рента, как мы видим, даже не консервируется, а увеличивается минимум в два раза.
- Так аппетит приходит во время еды.
- Цифры говорят сами за себя.
А чтобы все это спокойно сделать, нужно торпедировать реформу технического регулирования. И ей оказывается всяческое противодействие. И те же люди, что борются с реформой, заявляют: она буксует. А сами стремятся протащить поправки, которые поставят на реформе крест и отыграют ситуацию назад. И даже не к ситуации 2000-го года, поскольку параллельно осуществляются попытки нагромоздить дополнительные инструменты регулирования.
- А, может быть, нужно просто расформировать Ростехрегулирование? И всем, кроме, разумеется, самих чиновников, станет легче жить. Всей остальной стране.
- Эта мысль, какой бы смелой ни показалась на первый взгляд, имеет очень серьезные основания. В сфере технического регулирования есть ряд органов власти, выполняющих функции контроля и надзора в конкретных сферах деятельности. При всех отраслевых ведомствах есть структуры, которые этим занимаются. А вот у Ростехрегулирования поля для регулирования нет: оно везде и нигде, занимается всем, но ничем конкретно. И реальному регулированию и контролю на рынке это ведомство уделяет минимальное внимание, да и объективно не может этим заниматься. Так что в ходе реформы технического регулирования функции Ростехрегулирования продолжают отмирать. Поэтому отдельные государственные служащие и стараются всеми силами препятствовать реформе, сохранить за собой полномочия, связанные с возможностями по извлечению административной ренты.
- Сергей, мой последний вопрос задается уже тогда, когда текст беседы практически подготовлен к печати. За время прошедшее между нашим разговором и сегодняшним днем, стало известно, что Госдума приняла во 2-м чтении (это – основное чтение, при котором допускается смысловое редактирование, а что-то можно просто отвергнуть) поправки в закон «О техническом регулировании», подготовленные Ростехрегулированием. И господин Элькин уже выразил журналистам свою радость по этому поводу.
Каких изменений в ходе реформы технического регулирования можно ждать теперь?
- Как уже неоднократно замечали представители экспертного сообщества, системное сопротивление реформе является свидетельством того, что ее реализация набрала ход и по ряду направлений приняла необратимый характер. Ускорение темпов реформы технического регулирования и переход ее в качественно новую фазу в настоящее время связывается с принятием первой волны технических регламентов, в том числе в форме федеральных законов (эта форма на настоящий момент является основной). Тексты этих регламентов находятся в высочайшей степени готовности, прошли все необходимые процедуры, в том числе публичное обсуждение, несколько раундов согласований и предусмотренные экспертизы.
Именно против этого и направлены усилия групп специальных интересов, проталкивающих поправки, которые размывают принципы реформы технического регулирования и ведут к ее фактическому «сворачиванию». К числу таких «опасных» поправок, помимо упомянутых выше, относится выведение из сферы технического регулирования отдельных процессов, в том числе производственных, и снижение уровня технических регламентов до актов Правительства. К этим поправкам добавляется ряд более мелких, значительная часть из которых, однако, прямо противоречит принципам реформы и концепции закона. Принятие этих поправок, как неоднократно указывалось, приведет к нарушению системы обеспечения безопасности отдельных опасных процессов, а также воспроизводству старых и появлению новых административных барьеров, а соответственно, и сохранению связанного с ними административного бизнеса. Все это, в конечном счете, будет означать снижение конкурентоспособности российских производителей и национальной экономики в целом.
Что касается непосредственно дальнейшей судьбы реформы технического регулирования. Принятие поправок в закон во втором чтении не может не вызывать опасений. Однако не стоит забывать, что проект изменений должен пройти еще ряд предусмотренных процедурой стадий, в частности, рассмотрение в Совете Федерации. И, в принципе, на любом из предстоящих этапов может быть принято решение о губительности отдельных поправок и необходимости их пересмотра. Вероятность развития событий по такому сценарию резко увеличивается в случае, если решения о дальнейшей судьбе реформы технического регулирования будут приниматься открыто. Ведь как показывает практика, все предложения противников реформы продавливаются кулуарно, без широкого обсуждения последствий таких предложений. Максимальная же публичность и транспарентность решений в сфере технического регулирования, заложенная, кстати, в качестве основополагающего принципа и в сам закон, позволит выявить истинные цели предлагаемых изменений и не допустить сворачивания реформы.
Беседовал Владимир Володин