- Итак, Николай, Ваша работа над проектом о совершенствовании работы милиции. Скандалы с ней происходят регулярно, причем в последнее время сотрудников милиции начали просто бить.
- Да, во всех этих случаях уже можно запутаться. Но говорит все это о том, что, с одной стороны, милиция не справляется со своими обязанностями в той мере, которая устраивала бы общество. С другой стороны, в обществе нет ни должного уважения, ни доверия к правоохранительным органам. Нужно срочно что-то менять, и у экспертов уже есть конкретные предложения.
- По-моему, высказывание о том, что милиция «не справляется с обязанностями», в наше время звучит исключительно толерантно. Обычно мы слышим куда более резкие высказывания. Ведь милиционеров постоянно ловят на совершении преступлений.
- В последнее время эти случаи участились и сделались более публичными.
А если говорить по сути, то у нас в конце прошлого года был проект с Министерством внутренних дел. И касался он вопросов разработки механизма ротации кадров в правоохранительных органах. Причем не только в МВД.
- Но это – очень актуальная тема. Сейчас вопрос о необходимости ротации кадров в том же МВД дебатируется в обществе исключительно активно.
- Да, и вопрос этот возник не сегодня, не вчера и не в прошлом году. Он возник достаточно давно, а я впервые услышал о нем в рамках административной реформы начала 2000-х годов. Уже тогда он рассматривался в качестве одного из механизмов противодействия коррупции. Затем он появился в национальном плане противодействия коррупции, и вот теперь был включен в программу реформирования госслужбы.
И поэтому в конце прошлого года, в ряду других проектов, связанных с противодействием коррупции, мы занимались разработкой механизма ротации в правоохранительных органах.
- По-моему, достаточно сложная проблема.
- Да. Во-первых, сам механизм имеет очень серьезные ограничения. И связаны они с тем, что при ротации кадров может возникнуть неоднозначный эффект, причем именно с точки зрения противодействия коррупции.
Что это значит? У коррупции есть разные проявления, и это понятно. Коррупция бывает общего характера, где роль играют определенные человеческие навыки, способности вступать в коррупционные сделки. И если такого человека запустить в механизм ротации, его коррупционные навыки лишь укрепятся, а коррупционные связи резко вырастут. Он обрастет большим количеством «нужных» знакомых и таким же количеством неформальных полномочий, которые можно использовать в личных корыстных целях.
И есть другая ситуация: когда человек слишком долго засиживается на какой-то одной должности, и в силу этого тоже обрастает коррупционными связями и полномочиями. И если с определенной периодичностью человека менять, то хотя бы часть этих связей и полномочий будет пропадать. Это называется специфической корруциогенностью. Вот она действительно снижается с помощью ротации.
- Я думаю, что у читателей может возникнуть целый ряд вопросов. И первый из них: чем же все-таки будет ротация – посидел на одном месте, потом пересел на другое, и все? В известном американском полушутливом исследовании «Принцип Питера» это называется «пас в сторону».
- Конечно, ротация может пониматься двояко. Первое понимание – как анекдот о замене белья в армии: первый взвод меняется бельем со вторым. То есть в правоохранительных органах есть определенный кадровый набор, и эти кадры меняются друг с другом должностями. Второе понимание – когда ротация напоминает текучку кадров. То есть мы рассматриваем ротацию с позиции определенных должностей, и подразумеваем под ней регулярную смену сотрудников на этих должностях.
Когда мы изучали этот вопрос и прорабатывали его с МВД, то имелся в виду первый подход. Поскольку государственная служба все же отличается от иных видов занятости, особенно от предпринимательства. И государственные структуры, тем более такие, как правоохранительные органы, в которых служащие получают особенно специфические знания и навыки, неохотно выпускают людей из своей орбиты: если ты попал в систему, то должен в ней работать. Так что первое понимание к подобной ситуации более подходит.
При этом надо отличать ротацию от простого переназначения на другую должность. Первое, что характеризует ротацию, - назначение на равнозначную должность, а не повышение или понижение по службе. И второе, наиболее характерное для ротации правило – это периодическое и систематическое действие.
- Хорошо: это – систематическое действие. Но кто мешает при такой ротации меняющимся местами коррупционерам сговориться, передать друг другу наработанные связи? Ротация ведь – для честных людей.
- Видите ли, если эти люди имеют возможность обменяться связями после ротации, то, тем более, они могут это сделать без нее. Дело в другом: ротация ускоряет динамику кадровых процессов.
Если в некоей службе работники – преимущественно коррупционеры, то при ротации в ее первом понимании ускоряется рост коррупции. Если там преимущественно честные люди, то ускоряется повышение добросовестности. Все зависит от запасов коррупционного капитала. С другой стороны, внедрение ротации по второму сценарию не менее опасно, так как полученный специфический профессионализм правоохранительной службы может быть утерян или, что еще хуже использован альтернативным и далеко не лучшим для общества образом. В общем сложная задача.
- Вот в это можно поверить сразу.
- Поэтому-то ротацию как таковую нельзя рассматривать в качестве полноценного антикоррупционного инструмента. Только в комплексе с другими мерами.
Если проводить ротацию сотрудников, для которых имеет значение общая коррупциогенность, то она будет расти, а вот специфическая – падать.
Например, если менять между собой стоящих на разных участках падших инспекторов ГИБДД, общая коррупциогенность только возрастет. Ведь каждый из них просто получит дополнительные навыки, как брать взятки в новых условиях. Если тех же самых инспекторов ставить на должности с совсем другими обязанностями, чтобы они не могли применить свои коррупционные навыки, предпосылки к развитию коррупции окажутся заметно меньше.
- А если при этом гнать поганой метлой особо выдающихся в этом плане работников…
- Конечно, эта задача решалась бы куда проще. Последнее время стало модным приводить пример Грузии – конечно, за них можно порадоваться, но ведь еще время достаточное не прошло и выводы делать рано. Повторюсь, все зависит от накоплений и распределения коррупционного капитала: он может проникать даже в антикоррупционную политику. И физическое устранение коррупционеров, как в Китае, может быть связано с коррупцией. И даже антикоррупционная экспертиза законодательных актов может быть связана с коррупцией. Поэтому к ротации кадров нужно относиться особенно внимательно, и не переоценивать ее возможности. Это – не панацея и даже не самостоятельный инструмент – стоит рассматривать только его вспомогательную функцию.
Беседовал Владимир Володин