Источник - "Российская Бизнес-газета" №744 (11) от 6 апреля 2010 г.
Строительная индустрия переживает сегодня не лучшие времена - кризис и новую систему регулирования. Прошло всего три месяца с момента введения обязательного членства в саморегулируемых организациях (СРО) строительных компаний.
Но уже сейчас понятно: уйти от чиновничьего беспредела, а также бесконтрольности за строительством не получилось. О том, что происходит в одной из самых важных сфер экономики, "РБГ" беседует с автором базового Закона N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", председателем Комитета Государственной Думы по собственности Виктором Плескачевским.
- Регулированием стройки недовольны как сами участники рынка, так и власти. Большая часть нареканий вызвана злоупотреблениями со стороны саморегулируемых организаций: неконкурентные условия для малого и среднего бизнеса, поборы при вступлении в СРО, появление теневого рынка продажи и перепродажи допусков на строительные работы, членства в СРО, формирование нового вида коррупции общественных организаций и т.д. Насколько вся эта информация объективна?
- Все, что вы перечислили, и еще многое другое, к сожалению, правда. Хотя СРО бывают разные. Мне известны саморегулируемые организации, которые изначально формировались исходя из нашей концепции. Например, они сразу создавали СРО генеральных подрядчиков как главных ответственных за весь комплекс работ по конкретному объекту.
Все остальные, созданные в соответствии с действующим законом, саморегулируемые организации - это реализация альтернативной нашему законопроекту модели саморегулирования.
К сожалению, утвержденный Градостроительным кодексом новый механизм негосударственного регулирования строительства позволил развиться огромному количеству злоупотреблений. Часть из них мы предсказывали несколько лет назад: торговлю компаниями, злоупотребления в сфере предоставления допусков и многое другое.
Фактически в действующем механизме регулирования строительной деятельности воспроизведено все худшее, что было в процессе лицензирования строительных организаций. Например, раньше продавались "пустые" компании со строительными лицензиями. И теперь торгуют "пустышками" - членами СРО с допусками. Раньше давались взятки государственным чиновникам, облегчавшим процесс получения лицензии. И теперь поборами занимаются "чиновники" общественных организаций - руководители СРО, которые открывают шикарные офисы, покупают новые авто и т.д. Раньше было сумасшедшее число лицензий на виды строительных работ, а сегодня - почти такое же число видов допусков. Раньше фактически не было контроля за более чем 240 тысячами строительных компаний. И сегодня практически никто не контролирует деятельность тысяч строительных компаний, ставших членами более трех сотен СРО.
- Стоило ли вообще внедрять модель саморегулирования и отменять лицензии?
- Процесс подготовки замены лицензирования на саморегулирование начался много лет назад. Главной предпосылкой стала административная реформа, инициированная правительством РФ в 2000 году. Ее суть заключалась в дебюрократизации экономики, уменьшении административного давления на бизнес и повышении эффективности регулирования, профессиональной и предпринимательской деятельности.
К тому моменту в строительстве сложилась крайне печальная ситуация. Я бы описал ее довольно просто: ни один квадратный метр вводимой в эксплуатацию площади строительных объектов не был гарантирован качеством, хотя бы так же, как это было в Советском Союзе. Во времена СССР основными элементами регулирования были партийная и уголовная ответственность. Благодаря чему фундаменты под сталинскими высотками избыточны по прочности и сопоставимы с размерами самих зданий, но зато гарантируют практически вечное существование этих объектов. Другое дело - некоторые современные высотные объекты в Москве. Эти здания стоят, например, на сваях, и нам стоит задуматься: кто и каким образом гарантирует безопасность этих объектов, каким образом обеспечена ответственность за качество фундаментных работ, за качество свай и тому подобное в условиях, когда генеральный подрядчик был ликвидирован сразу после завершения объекта. А вся документация - всего лишь формальность. Ни за одной подписью в ней фактически не стоит никакая ответственность.
Очевидно, что при переходе к рынку значение двух главных элементов советской системы регулирования было, по понятным причинам, резко снижено. А новых рычагов так и не появилось. Продекларированная Гражданским кодексом система гражданско-правовой, т.е. материальной ответственности, так и не заработала. Контроль со стороны государства оказался неэффективным.
Результатом отсутствия механизма контроля за изыскательскими, проектировочными и собственно строительными работами стало постепенное снижение качества строительства при стабильном росте цен на недвижимость.
Нормальной практикой стало сочетание в одном лице функций проектировщика и строительной организации, запрещенное в СССР. Со всех сторон это очевидный конфликт интересов. Если компания-проектировщик запроектирует фундамент в 4 раза толще, чем нужно, а уже в качестве компании-строителя выполнит данную работу, то заказчик уплатит в четыре раза больше.
Распространенной практикой стало создание нового генерального подрядчика на каждый объект строительства с последующей его ликвидацией. Таким образом сразу после сдачи объекта в эксплуатацию исчезало и единственное лицо, ответственное за качество строительных работ. Т.е. появились генеральные подрядчики - "однодневки". Значительная часть изыскательских работ велась по старым картам и документам, без реальных исследований на месте. Массовыми стали нарушения технологий производства конструкционных строительных материалов. А это в свою очередь приводило к резкому снижению прочности. В совокупности все это должно было привести и к сокращению гарантийного срока зданий и всех строительных объектов. Но этого не произошло.
Контроль за строительной индустрией механически осуществлял федеральный лицензионный центр, за деньги выдававший лицензии всем лицам, которые формально исполняли требования по видам работ. В результате любая компания, получив допуски на все необходимые работы, распустив своих сотрудников, продав или передав оборудование, становилась всего лишь оболочкой для лицензии. И такую компанию можно было продавать в переходах метро, а газеты пестрели объявлениями о продаже лицензий. Чуть больше 1000 чиновников федерального лицензионного центра, которые к 2006 году успели выдать более 240 тысяч лицензий, не успевали контролировать всех лицензиатов. В год ликвидировалось не более сотни лицензий
Фактически только совесть проектировщика и строителя стали мерилом их ответственности.
Эти проблемы и заставили нас вместе с минэкономразвития заняться подготовкой реформирования отрасли. В марте 2005 года на "круглом столе" в Совете Федерации я доложил основные контуры "Модели саморегулирования строительной деятельности". Главным элементом этой концепции был принцип солидарной, материальной ответственности всех членов СРО за результаты деятельности каждого. Вторым важнейшим элементом концепции было то, что главным субъектом регулирования становился генеральный подрядчик. То есть был предложен переход от регулирования видов работ в строительстве к регулированию вида деятельности.
- Почему саморегулирование Вы считаете эффективнее государственного регулирования и контроля?
- Прежде всего следует отметить, что любое регулирование состоит из трех элементов. Первое- это установление требований, стандартов деятельности, правил. Второе- проверка лица на соответствие требованиям и стандартам и предоставление ему специального права. Третье- контроль и надзор в процессе осуществления деятельности за соответствием регулируемого лица установленным требованиям и стандартам. При лицензировании государство устанавливает правила, стандарты, критерии допуска на рынок, а также допускает лиц, соответствующих этим стандартам, на рынок, и потом оно контролирует их деятельность. Нужно иметь в виду, что материальная ответственность чиновника фактически измеряется всего лишь в пределах его заработной платы, а административно-уголовная - практически недостижима. При саморегулировании сообщество профессионалов устанавливает стандарты и принимает в свои члены организацию, предоставляя ей право на деятельность и принимая коллективную материальную ответственность за нее. И в условиях коллективной материальной ответственности контролирует каждого своего члена. Для большинства разумных людей очевидно, что фактическая безответственность чиновника не сопоставима с материальной ответственностью профессионалов. У каждого члена СРО "локтевая" ответственность друг за друга: ошибся один - отвечают все: компенсационным фондом, страхованием. Только так они смогут наладить реальный контроль за работой всех своих членов, а со временем перейти и к так называемой репутационной надежности, когда у каждой организации возникает необходимость развивать СРО, как коллективный бренд - свою коллективную марку качества, свои традиции делового оборота и заботиться о своей репутации.
Можно сказать также и то, что саморегулирование - это передача через аутсорсинг от государства профессиональному сообществу функции регулирования. Государство контролирует уже работу СРО, а не каждую организацию по отдельности.
- Нужно ли было испытывать именно на строителях столь новый и пока не отработанный механизм саморегулирования?
Идея саморегулирования даже для нашей страны не нова. Общей российской модели саморегулирования уже более 10 лет. К 2006 году в России уже несколько видов деятельности находились в режиме саморегулирования. Важным этапом стало решение Конституционного суда от 2005 года, фактически устанавливающее, что саморегулирование - это такая же форма государственного регулирования, но только через организации, отвечающие специальным критериям.
- Поскольку была принята другая концепция, поясните в чем их принципиальная разница?
- Разница столь велика, что мы - авторы Закона "О саморегулируемых организациях" - умоляли не использовать в данном случае сам термин "СРО". Авторам действующей модели, чтобы описать в градостроительном кодексе свою экзотическую концепцию саморегулирования, даже пришлось сделать изъятия из уже действовавшего на тот момент базового закона (315 ФЗ), фактически испортив его...
Самое главное расхождение, и об этом было указано в замечаниях президента к рассматриваемому закону, заключалось в том, что авторы не перешли к регулированию "видов строительной деятельности", а оставили регулирование "видов работ". Таким образом членами СРО стали не лица, непосредственно отвечающие за объект целиком и основные конструктивные его элементы, а кровельщики, маляры, электромонтажники, лифтовики, штукатуры и прочие. Можно представить стандарт деятельности генерального подрядчика - что и как он должен осуществлять в рамках определенной законом ответственности, а вот одновременно стандарты деятельности кровельщика и штукатура представить невозможно, ничего общего между собой у них нет. Кстати, в действующей редакции штукатуры и маляры - это субъекты регулирования, а генподрядчик, по непонятным для меня причинам, - нет.
Второе- в основном законе о СРО сказано, что профессиональное сообщество, принимая в члены солидарно, проверяет его, осуществляет входной контроль в соответствии с требованиями закона и дополнительными, установленными уже самим СРО правилами. Но после принятия в СРО компания приобретает уже всю необходимую правоспособность, которая ранее вытекала, допустим, из лицензии. А в действующей модели: лица, вступившие в СРО, оплатившие все взносы, никакими правами не обладают. Лишь в каком-то неопределенном будущем они могут получить от некой комиссии, созданной в рамках их СРО, эти самые пресловутые допуски. Ровно такой же механизм был у Федерального лицензионного центра. Поэтому все худшее, в том числе и коррупция, перешло в СРО.
Очевидно, что сегодня есть общие названия разных видов строительных работ, например, кровельные работы. Но нигде не сформулировано с точки зрения точного определения, что же это такое. Таким образом обязанность толкования понятия "кровельщик" ложится на каждое СРО. У нас сегодня более 300 СРО, и теоретически может появиться практически столько же определений и понятий кровельщик.
- Сами же участники рынка больше всего критикуют утвержденный Минрегионом России Перечень видов работ, влияющих на безопасность возводимых объектов.
- В Перечень, утвержденный минрегионом, вошло более 800 видов работ. Много это или мало? Не надо быть большим экспертом, чтобы понять: в основном в него включены работы, не имеющие никакого отношения к безопасности объекта. Например, благоустройство территории, монтаж канализационных систем. Если строго читать закон, то и компании, обслуживающие здания и проводящие обычный ремонт, например в ванной комнате обычной квартиры, и даже сельхозпредприятия, использующие бульдозер, - все они также должны стать членами СРО. В нашей же концепции под обязательное членство подпадает всего три вида работ, непосредственно влияющих на безопасность.
Еще в конце прошлого года, на совещании у заместителя председателя правительства Дмитрия Козака, давалось поручение привести данный Перечень в соответствие с реальными потребностями отрасли. На парламентских слушаниях, прошедших в Думе также в конце 2009-го, директором департамента развития малого и среднего предпринимательства МЭР Андреем Шаровым эта же проблема называлась в числе неотложных задач.
До сегодняшнего дня сокращенный Перечень, даже искаженный вопреки поручению вице-премьера и размещенный на сайте минрегиона, до сих пор не утвержден в минюсте.
Другими словами, действующая в строительной отрасли модель СРО - это и не совсем саморегулируемая организация. Это противоречивый "микс", который к тому же ломает и общую концепцию саморегулирования.
- Но что же делать?
- Путем постепенной реформации можно привести отрасль к правильному "знаменателю". Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" уже предложен четкий принцип формирования саморегулируемой организации: один вид деятельности - один вид СРО. В нашем случае обязательными членами СРО должны быть генеральный подрядчик и лица, выполняющие два вида работ: по фундаментам и основаниям, а также по возведению конструкций у любого здания и сооружения, подпадающих в категорию опасных объектов. По нашему мнению, эта группа лиц и должна отвечать, а прежде всего генеральный подрядчик, за все риски конкретного строительного объекта. По существу, только эти виды работ и являются публично опасными, а значит необходимо их напрямую регулировать посредством закона. Ровно так же происходит и на Западе, где есть понятие "контрактор".
Указанный принцип исключает конфликт интересов, стимулирует создание стандартов по определенному виду деятельности, а также препятствует объединению в рамках одной СРО неоднородных рисков. И неважно, кто занимается работами по монтажу лифта, электрооборудования, канализационных систем и т. д. Потому что в конечном итоге за все несет ответственность одно лицо - генеральный подрядчик. Если ответственность реальна, то он сам введет дополнительную ответственность лиц, участвующих в возведении конкретного строительного объекта. Кроме того, качество многих работ регулируется другими способами, например техническими регламентами.
- Другими словами, ваша модель малый бизнес практически не затрагивала. Вы считаете, что большинство малых фирм можно освободить от СРО?
- Так сложилось, что в нашей стране строительными работами считается все: установка розетки, штукатурные работы, приклеивание обоев и т. д. По нашему мнению, только генеральный подрядчик, а также два лица, отвечающие за безопасность наиболее важных и сложных работ по фундаментам, конструкциям и основаниям, - основные субъекты регулирования. Многие другие - компании, работающие исключительно на субподряде, могут не регулироваться вообще федеральным законодательством. И никаких дополнительных допусков, по нашему мнению, им действительно не нужно. Субподрядчики работают в условиях обычной конкуренции.
Другое дело, что постоянно обсуждается роль малого бизнеса в качестве генподрядчика. По нашему мнению и в соответствии с мировой практикой, в подавляющем большинстве малый бизнес не может быть генеральным подрядчиком. Никто не может представить себе, что в Париже какое-то МП является генеральным подрядчиком при строительстве какого-то высотного здания в центре столицы Франции. И только в нашей стране это возможно. За крупные объекты должна отвечать серьезная по своим размерам компания. Генподрядчик - это лицо, имеющее возможности соответствующего размера материальной ответственности за весь комплекс работ по каждому конкретному объекту.
И другое дело, если речь идет о генподряде работ в сфере индивидуального жилищного строительства. Поскольку объекты индивидуального жилищного строительства не несут никакой публичной опасности, то это и есть ниша для строительной деятельности малого бизнеса, в том числе и в качестве генерального подрядчика. Таким образом, по нашему мнению, сфера малого бизнеса - это малое строительство и субподрядные работы.
Но пока идут лишь одни разговоры, например о существенном сокращении Перечня работ. При этом большая часть руководителей СРО выступает против этой меры.
Первый шаг в направлении к основной концепции саморегулирования и предлагаемой нами ранее модели саморегулирования строительства уже сделан. Я имею в виду требование вице-премьера уменьшить Перечень видов работ. Сокращенный вариант уже разработан в минэкономразвития. В новом ракурсе Перечень включает в себя генерального подрядчика и всего лишь две группы видов работ: группы работ по фундаментам и основаниям и группы работ по несущим конструкциям.
При этом понятно, почему большая часть руководителей, а точнее чиновников от СРО, выступает против. После согласования сокращенного Перечня многие строительные компании получат право выйти из саморегулируемых организаций. Поэтому, как нам кажется, мотив этих возражений заключается в том, что им придется возвращать людям деньги.
- А смогут ли такие фирмы вернуть уже уплаченные взносы?
- Я считаю, что взносы должны вернуть. Это ошибка законодателя. Значит, как минимум те взносы, которые ушли в компенсационный фонд СРО, должны быть возвращены.
- Какими этапами реформирования должны стать следующие шаги?
- Например, вторым шагом нужно перевести проектировщиков и изыскателей из предпринимательской сферы в профессиональную. Во всем мире архитектор - это профессия, а в России это предпринимательская деятельность. Во всем мире архитектор - физическое лицо, носитель профессиональных знаний. А у нас архитектор-проектировщик - это юридическое лицо, которое по определению не может быть носителем никаких профессиональных знаний, не может получить диплом об образовании и закончить университет. Например, Норман Фостер, архитектор, известный и признанный в мире. Под его руководством работают три тысячи архитекторов по всему миру. Но подпись под проектами - Нормана Фостера. То же касается и страховки, и материальной ответственности по всем объектам - все это принадлежит Норману Фостеру.
- Сколько лет уйдет на реформирование строительной отрасли?
- Если сделать все последовательно, то, по нашему мнению, никак не меньше пяти лет. Хотя я не исключаю, что может быть и быстрее. Но тогда нужна заинтересованность не только сверху. Но и снизу. Например. Так как сегодня строится саморегулирование в сфере управления недвижимостью. Менее, чем за год, были организованы более 20 СРО, в которые вошли более семи сотен управляющих компаний. Уже создано национальное объединение саморегулируемых организаций в сфере управления недвижимостью. Это пример спокойной реализации концепции, даже без специального закона, основанной только на желании добросовестных представителей бизнеса.