Эксперт НИСИПП Николай Смирнов защитил недавно кандидатскую диссертацию, тема которой «Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России» напрямую связана с актуальной у нас в стране проблемой коррупции и борьбы с ней. Мы попросили Николая поделиться своим видением проблемы. Скажем сразу, ряд его ответов на предложенные вопросы может показаться читателям спорным. Однако это – мнение человека, серьезно изучившего проблему.

- Итак, Николай, Вы защитили диссертацию, посвященную вопросам борьбы с коррупцией.

- Сразу отмечу: когда я писал о коррупции, то, в первую очередь, я думал про институты государственного управления. К сожалению, когда у нас речь заходит о коррупции, то все понимают, что это такое, но никто не может дать ей точное определение.

- Интересное высказывание.

- Действительно интересное, а главное – справедливое. Ведь если называть коррупцией взяточничество…

- Что у нас довольно часто и делают.

-То мы понимаем: это не так. Ведь у нас очень много коррупционных сделок проводится не с помощью взяток, не с помощью денег, а путем натурального обмена – услуга за услугу. Но это – тоже коррупция, а значит: коррупция –это не взятки.

- Во всяком случае – не только взятки.

- Вот и у нас в законе о противодействии коррупции это явление определили с помощью списка определенных уголовно наказуемых действий, совершаемых вопреки государственным и общественным интересам.

- А что, может быть составлен список определенных уголовно наказуемых действий, совершаемых в русле государственных и общественных интересов?

- Я понимаю, что данное определение не совсем однозначное, и по этому поводу можно задать много вопросов, в частности и тот, который прозвучал. Можно еще спросить: почему это государственные интересы так отличаются от общественных, что их надо перечислять через запятую. Но есть еще более важные вопросы, два из которых очень интересуют, например, меня. И если на них ответить, получается очень интересная картина.
Во-первых, если чиновник нарушил государственные и общественные интересы, сделав что-то в своекорыстных целях, говорит ли это о том, что в данном государственном органе процветает коррупция? Или это некий нерадивый чиновник сделал что-то не так?

- Хорошо. Допустим, некий нерадивый чиновник сделал что-то не так, И это – не коррупция. Но вот он сделал это раз, другой, третий. А потом это же сделал еще один чиновник, и еще один. Когда мы сможем сказать, что это – все-таки коррупция?

- Вот на это я и намекаю. Другое дело, если существуют определенные правила, определенные связи, договоренности, условия, отсутствие контроля. И все это позволяет чиновникам заниматься извлечение административной ренты. Вот совокупность этих условий и есть коррупция: то, что обрамляет чиновничий оппортунизм. То, что помогает чиновникам использовать свои полномочия для личного обогащения.

- Оппортунизм – ничего себе название для взяток, откатов и всего прочего.

- По-моему, нормальное нейтральное название, позволяющее без эмоций определить явление.

- А можно в таком случае вопрос: в законодательствах зарубежных стран есть определение коррупции?

- Да, там все это определяется достаточно просто, но не совсем точно. И самое распространенное определение, которым, например, пользуются Transparency International и Мировой банк, это использование должностных полномочий, или злоупотребление ими, в личных целях. И, тем не менее, я считаю, что разовый случай чиновничьего оппортунизма – еще не коррупция.
Теперь второе. Перечень деяний, подпадающих под определение коррупции, с моей точки зрения, недостаточен. Он чрезмерно короткий и не включает в себя много действий, которые могут быть определены как коррупционные.
Но перечислять, какое конкретно отклонение – коррупция, а какое нет – это заведомо обречено на провал. Скажем честно: какой бы хороший перечень вы ни составили, наши коррупционные умельцы быстро изобретут новый способ, в этот список не входящий. Поэтому я говорил бы, прежде всего, о том, что коррупция – это структура управления оппортунистическим поведением, в том числе чиновников. Что сюда входит? Негласные правила, согласно которым это поведение осуществляется. Это – взаимные сигналы, распространенные в обществе, а чаще – в определенных сообществах. Это и всевозможные личные связи, и рыночные структуры- посредники. Одним словом речь идет обо всех тех общественных, социальных и других технологиях, обрамляющих этот оппортунизм. Это – вся та структура, которая позволяет чиновничьему оппортунизму не только существовать, но и процветать, быть сравнительно эффективной. Это, по-моему, и есть основа.

- То есть основным является утверждение, что коррупция – явление структурное. И захватывает она не просто людей, а государственные институты.

- Да. И далее мы уже рассуждаем в терминах институтов. Раз коррупция – это структура управления (чиновничьим) оппортунизмом, значит, мы отталкиваемся от институтов. Если это государственное регулирование – это институт. Если в рамках этого регулирования осуществляются противоправные действия, то это не говорит еще о коррупции. Но если речь идет о неэффективном административном барьере, заведомо созданном для получения административной ренты, причем созданном таким образом, чтобы в нормативно-правовых документах отсутствовали определенные подробности, которые определяются как коррупционные риски, то тут все понятно. Это и есть коррупция – определенные правила выполнения оппортунистических действий с соответствующими механизмами, обеспечивающими их реализацию на практике.

- Как я понимаю, речь идет о том, что принимается закон, к которому должно быть принято некое количество подзаконных актов. И акты эти оказываются либо расплывчатыми, либо не регламентируют ряд моментов, на которых можно делать деньги. И это Вы называете институциональной коррупцией.

- Да, именно так. Причем отметим: этот институт (коррупция) может быть не только официально регламентирован законом. Он вполне может быть создан и неформальным образом.

- Это как?

- Путем назначения на определенные должности определенных лиц, которые будут принимать нужные решения, путем заключения так называемых неформальных контрактов с нужными персоналиями во власти. Ведь это, по сути, тоже структура, позволяющая управлять оппортунистическим поведением чиновников. Так что механизмы могут быть задействованы совершенно разные.
А дальше идет уже чистая экономика. В чем экономический интерес?
Как только мы начинаем говорить о структуре управления поведением, сразу возникают разновидности этих структур. Что это такое? Конкретно это может быть коррупционная иерархия (фирма). Это может быть коррупционный посредник или обыкновенный рынок.

- Рынок коррупционных услуг?

- Да. Это – спрос, предложение, цена, добровольный контакт, симметричный обмен. Если это коррупционная иерархия, то она строится на базе каких-то официальных структур, официальных органов. И внутри госорганов вполне может существовать коррупционная иерархия. И это уже не какие-то разовые взятки: это – коррупционные команды, где есть свои коррупционные руководители и свои коррупционные подчиненные. Причем их положение в коррупционных структурах совсем не обязательно совпадает с официальным положением этих лиц: коррупционный руководитель вполне может быть официальным подчиненным своего коррупционного подчиненного. Это могут быть представители различных официальных структур – «межведомственная» коррупционная иерархия. Распространение той или иной структуры зависит от многих факторов, важными среди которых являются регулярность действий, специфичность коррупционных активов, а также уровень неопределенности.

- То есть речь идет о построении внутри официальной государственной системы параллельно коррупционной системы.

- Она не совсем параллельная. Эта система строится таким образом: выстраиваясь на базе официальных институтов, она их искажает – деформирует их структуру.

- Как любая параллельная система…

- Вот я в данном случае против определения «параллельная». Эта система не параллельна: она именно деформирует официальную систему, которая остается на своем месте. Коррумпированная система – это деформированная официальная система. Она не действует параллельно, она занимает место системы государственных институтов.
Если говорить о том, что действительно параллельно официальной системе, то это – теневые структуры. Альтернатива официальным институтам – тень, а коррупция – деформация этих структур. И выбор между коррупцией и тенью тоже осуществляется не так просто.
Если официальные институты обладают достаточно мощной системой гарантирования исполнения, то тогда от контролирующего органа очень трудно скрыться, поэтому с ним приходится взаимодействовать. Официальные структуры власти достаточно мощны и широко распространены. И, если сам институт столь мощен, но не эффективен, хочешь - не хочешь, придется прибегать к коррупционным схемам. Если институт эффективен, никакие к коррупционные схемы не нужны: достаточно следовать предписаниям законодательных актов, и это поведение будет эффективно. Но если сами институты с изъянами, то чтобы повысить собственное благосостояние, необходимо прибегать к коррупционным схемам.
Другое дело, когда наряду с плохими правилами еще и власть контролирующих органов слаба. В этом случае эффект дает теневая деятельность. Альтернативные структуры, в частности мафия, становятся гарантами прав собственности и вполне заменяют собой государство.
И как только мы даем упомянутое выше определение коррупции и понимаем, что такое «тень», дальше можно производить очень интересные аналитические выкладки и получать результаты в комплексе по экономике.

- Хорошо. Но ведь теневые структуры, мафия и так далее – это тоже не совсем параллельные структуры: они ничто без связи со структурами коррупционными.
Они эффективны именно в силу своего с ними взаимодействия. И поэтому в нужном месте в нужное время оказывается, что решает вопросы не чиновник из официального института власти, а человек из мафии.

- Часто это так и бывает. Но, погружаясь глубже на микроуровень следует разделять официальные, коррупционные и теневые институты. Они, бесспорно, между собой взаимодействуют. Теневая структура управляется может прибегать к помощи административного ресурса коррупционным образом. А поскольку административный ресурс сегодня у нас очень мощный, с его помощью можно продвинуться достаточно далеко. Ведь в любой общественной деятельности у нас очень высокая степень административного регулирования.
Почему сейчас теневым структурам выгодно прибегать к помощи коррупционных схем? Потому что власть контролирующих органов распространяется буквально на все. И, разумеется, есть много желающих использовать эту власть. Использовать не в чистом виде, не сами институты, а в деформированном виде, их коррупционный потенциал.

- То есть используются именно точки деформации.

- Не только используются, но и создаются. Когда институты легко поддаются деформации, они бывают выгодны в качестве дополнения всевозможных оппортунистических сделок. А если эти институты еще и носят вездесущий характер, как государственные, то коррупция выходит на передний план экономики в качестве стратегического преимущества и капитала отдельных субъектов.

Окончание следует

Беседовал Владимир Володин