В 2012 г. и последующих годах внедрение института оценки регулирующего воздействия (ОРВ) на региональном уровне является одним из приоритетов проводимой в России административной реформы, а если брать шире, то реформы по повышению качества государственного регулирования. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ было поручено до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ проектов нормативных правовых актов, в том числе:
- установить требования к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;
- установить обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;
- установить сроки проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки;
- обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 г., органов местного самоуправления – с 2015 г.;
- представить в установленном порядке предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности, в предусмотренные для проведения такой оценки сроки.
Для реализации этих положений Указа было принято Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г.2 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». С 1 июля 2013 года оно станет главным документом, по которому будет осуществляться ОРВ на федеральном уровне..
Своими положениями, содержащимися в утвержденных Правилах проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, данное Постановление делает своего рода революцию в действующей сейчас модели проведения ОРВ. Им, как принято говорить, осуществляется переход к проведению ОРВ на ранних стадиях (т.е. когда только прорабатывается идея подготовки проекта нормативного правового акта) и процесс проведения ОРВ перебазируется на уровень органов исполнительной власти, непосредственно разрабатывающих проекты НПА. За Министерством экономического развития РФ остается организационное, методическое обеспечение данных нововведений, которые нетрудно догадаться будут внедряться и в российских регионах, и контроля над процессом и качеством проведения ОРВ разработчиками с соответствующей экспертизой работы ведомств. Собственно в данной конструкции суть заключения об ОРВ меняется с непосредственно проведения всех видов необходимого анализа и представления результатов в данном документе, как это было принято понимать, на представление результатов оценки качества проведенного разработчиком анализа..
В настоящее время Министерством экономического развития РФ проводится работа по подготовке всего комплекса необходимых организационных и методических документов, чтобы старт работы по новой модели был более успешным. .
На рисунке ниже обобщенно представлен одобренный Правительством РФ подход к дальнейшему развитию института ОРВ на федеральном и региональном уровнях..
.jpg)
Рис. 1. Общая схема дальнейшего развития института ОРВ
на федеральном и региональном уровнях в РФ1
Следует выделить тот факт, что перенесение проведения ОРВ на разработчиков (ведомства-регуляторы) происходит последовательно. Так, согласно данному подходу было принято действующее постановление Правительства Российской Федерации № 421 от 2 мая 2012 года (постановление 1318 призвано его заменить). В соответствии с данным документом разработчики нормативных актов должны перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная еще с 1 октября 2012 года (в части актов, не относимых к сфере технического регулирования).
Федеральный уровень перешел к стимулированию развития института ОРВ на уровне регионов. Так, согласно Приказу Минэкономразвития России от 30.07.2012 № 472 «Об оказании поддержки проведения высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году», впервые в прошлом году в качестве одного из приоритетных направлений реализации административной реформы (наряду с развитием многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг) было выбрано развитие института ОРВ (по своему весу в конкурсной оценке – 2-е место). Соответствующий конкурс был проведен, ведется работа в регионах, которые признаны победителями.
Государство, уделяя внимание развитию института ОРВ, озаботилось и проведением оценки внедрения ОРВ в практику деятельности органов исполнительной власти в регионах.
Развитие ОРВ, в частности, предусмотрено Стандартом деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе (утвержден решением наблюдательного совета АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» 3 февраля 2012 года). В нем рассматривается 8 показателей, которые характеризуют внедрение ОРВ (раздел 12 данного Стандарта). В свою очередь в Перечне показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года), утвержденном распоряжением Правительства РФ от 15 ноября 2012 г. № 2096-р, среди таких показателей установлены:
2. Наличие основных составляющих стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе и оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации этих составляющих:
- количество реализованных основных положений стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе, в единицах;
- оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации внедренных составляющих стандарта в регионе, в баллах.
Таким образом, KPI властей субъектов РФ будет измеряться в том числе и по показателям внедрения ОРВ на территории региона, причем на основе экспертных оценок и оценок, получаемых на базе мнений непосредственно предпринимателей. Другими словами, если так можно выразиться, к прянику предпринимателям был приставлен и кнут, обоими из которых они могут и должны активно пользоваться.
Приведенные веяния повысили актуальность проведения очередного, третьего раунда Мониторинга внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации, инициированного Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства в начале 2012 года, когда стало понятно, что можно уже что-то измерять в регионах.
Для нынешней конструкции рейтинга регионов, который составляется по результатам мониторинга, собирается информация, представленная в таблице.
| № | Сведения | № | Сведения |
|---|---|---|---|
| 1. | Наличие нормативных правовых актов, регулирующих проведение оценки регулирующего воздействия (ОРВ) | 17. | Сроки подготовки заключений об ОРВ |
| 2. | Сферы государственного регулирования, для которых предусмотрено проведение ОРВ | 18. | Структура подготовленных заключений по типам актов и сферам регулирования |
| 3. | Модель проведения ОРВ *Централизованная модель: Уполномоченный орган исполнительный власти субъекта РФ проводит ОРВ и готовит заключения об ОРВ Децентрализованная модель: ОРВ проводится внутриведомственно и отправляется на заключение в уполномоченный орган исполнительный власти субъекта РФ |
19. | Наличие практики оценки (экспертизы) действующих нормативных правовых актов (при наличии - количество актов, по которым проведена экспертиза/оценка) |
| 4. | Орган власти субъекта РФ, уполномоченный на проведение ОРВ | 20. | Нормативные правовые акты, регулирующие проведение экспертизы действующих НПА |
| 5. | Функции уполномоченного органа (в связи с ОРВ) | 21. | Наличие в НПА описания критериев оценки нормативных актов, включая критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности |
| 6. | Сайт уполномоченного органа по проведению ОРВ и интернет-сайт по ОРВ | 22. | Детальность описания критериев оценки нормативных актов |
| 7. | Наличие Совета/Рабочей группы по вопросам ОРВ или аналогичного коллегиального органа | 23. | Предусматривает ли НПА, форма отчета (пояснительной записки к проекту акта) или заключения об ОРВ обязательность рассмотрения и описания нескольких возможных вариантов достижения поставленной цели или решения проблемы |
| 8. | Функции, состав Совета/Рабочей группы по вопросам ОРВ | 24. | Способ оформления учета мнений заинтересованных групп по результатам публичных консультаций |
| 9. | Ссылка на интернет-страницу Совета/Рабочей группы по вопросам ОРВ | 25. | Форма установления сфер и принципов отбора проектов актов, их концепций для проведения ОРВ (установлен перечень сфер и принципов в НПА; установлен перечень сфер и принципов в НПА, но проведение назначается Губернатором, заместителем, министром; другой вариант) |
| 10. | Наличие соглашения о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации при проведении оценки регулирующего воздействия | 26. | Установлена ли НПА и/или методическими документами шкала жесткости мер регулирования с точки зрения их влияния на субъекты предпринимательской или инвестиционной деятельности (да/нет, ссылка на НПА) |
| 11. | Наличие соглашений о взаимодействии уполномоченного органа и организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества, научно-экспертными организациями, при проведении оценки регулирующего воздействия | 27. | Если да, характеристика шкалы, и оценка ее применимости |
| 12. | Сайт, на котором размещаются тексты проектов НПА (для обсуждения) | 28. | Позволяет ли установленная шкала: • выявлять альтернативы предлагаемым (или имеющимся) вариантам регулирования; • давать на основе разумных презумпций оценку обременительности регулирования в отсутствии количественных расчетов (в случаях, когда они не проводятся) |
| 13. | Ссылка на интернет-сайт (страницу), на котором осуществляется размещение проектов актов в целях публичных консультаций при проведении оценки регулирующего воздействия | 29. | Установлено ли разделение актов по степени регулирующего воздействия |
| 14. | Количество участников публичных консультаций (сумма числа всех участников публичных консультаций по каждому акту с момента введения ОРВ в регионе без исключения дублирования) | 30. | Если установлено, то каковы принципы отнесения к той или иной степени |
| 15. | Установленные сроки проведения публичных консультаций (в том числе с разделением по вариантам процедуры ОРВ, если устанавливаются различия) | 31. | Если установлено, то каковы изменения процедур ОРВ в связи с той или иной степенью |
| 16. | Количество проведенных оценок регулирующего воздействия (по количеству размещенных заключений об ОРВ) | 32. | Установлена ли необходимость описания мониторинга достижения цели вводимого регулирования |
Можно заметить, что показатели из вышеупомянутого Стандарта присутствуют и в нашем Мониторинге. Но мы смотрим на проблематику несколько шире, собираем сведения по целому ряду дополнительных показателей.
Перечень собираемых сведений и система показателей составлены с учетом комментариев на результаты второго раунда мониторинга, поступившие из ряда регионов, а также от представителей Министерства экономического развития РФ, за что авторы выражают большую благодарность.
Мы пока не раскрываем методику расчета рейтинга, систему показателей, баллы, приданные тем или иным значениям в регионе – это все можно будет увидеть в Мониторинге, который по плану выйдет через месяц и будет опубликован у нас на сайте.
В любом случае система собираемых сведений и рассчитываемых показателей не является чем-то закрытым, мы готовы к предложениям (но в разумных пределах, так как мониторинг осуществляется за собственный счет и сбор информации является трудоемким делом).
Просим также заметить, что результаты мониторинга, хотя и будут содержать в себе показатели, по которым измеряется эффективность региональной власти, не является чем-то официальным, руководством к деятельности (поощрению/наказанию) вышестоящих инстанций. В первую очередь цель мониторинга – повышение прозрачности процесса внедрения ОРВ и оценка значимости движения по этому пути тех или иных субъектов РФ на общерегиональном фоне.
Результаты мониторинга могут быть интересны всем участникам процесса внедрения ОРВ и повышения качества государственного регулирования, муниципального управления, представителям предпринимательского сообщества, независимым экспертам, СМИ, да собственно всем тем, кто заинтересован в процветании страны.
С результатами предыдущих двух раундов мониторинга (с их текстами и с презентацией второго раунда) можно ознакомиться на нашем сайте в разделе «Наши проекты: Наши мониторинги» по ссылке: http://nisse.ru/work/projects/monitorings/orv/m-orv_2.html
Шестоперов Олег, заместитель генерального директора НИСИПП
и Коллектив авторов Мониторинга
8 (495) 623 27 13, olshest@nisse.ru
18 февраля 2013 года
1 Информация с сайта Министерства экономического развития (Департамент оценки регулирующего воздействия): http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/7209470047ae461499b3bf8bc0a9cb8f/present_fomichev_.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=7209470047ae461499b3bf8bc0a9cb8f
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 года № 421 "О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования" предусматривает принципиально новую процедуру подготовки проектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, не отнесенные к сфере технического регулирования (федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности, требования в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологические требования и нормативы и проч.)