Москва 2007

Опубликован в рамках проекта "СБЛИЖЕНИЕ НОРМ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Проект финансируется Европейской Комиссией в рамках программы ТАCIS

ISBN 978-5-903352-15-9

ИНФОРМАЦИЯ О ПРОЕКТЕ

Бенефициаром проекта является Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации.

Главной целью проекта является сближение и гармонизация норм в области конкуренции России и ЕС для улучшения делового и инвестиционного климата, содействия интеграции России в мировую экономику и развития сотрудничества в рамках общего экономического пространства.

Проект направлен на оказание аналитического и технического содействия Федеральной антимонопольной службе в следующих областях:

1. Развитие законодательства о конкуренции.
2. Институциональные преобразования в Федеральной антимонопольной службе.
3. Адвокатирование конкуренции.
4. Развитие сотрудничества между Федеральной антимонопольной службой и Европейскими антимонопольными ведомствами.

Проект осуществляется консорциумом компаний, возглавляемым компанией European Profiles S.A. и состоящим из следующих организаций:

• Emerging Markets Group sprl, Бельгия;
• Altair Asesores, Испания;
• Center for European Constitutional Law, Греция;
• Информационно-консультационный центр "Бизнес-Тезаурус", Россия.

О ПРОГРАММЕ

Программа сотрудничества Европейского Союза и России (официально известная как TACIS) представляет собой инструмент реализации Соглашения о Партнерстве и Кооперации (Partnership & Cooperation Agreement). В рамках Программы осуществляется обмен опытом между Россией и странами-членами Евросоюза в различных сферах, представляющих наибольший интерес для обеих сторон, в том числе по вопросам ядерной безопасности, финансов, малого и среднего предпринимательства, местного самоуправления и ряду других. В настоящее время Программа включает в себя более 250 проектов. Начиная с 1991 года было успешно осуществлено более 1700 проектов общей стоимостью около 2,6 миллиарда Евро.

О ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Европейский Союз состоит из 27 государств-членов, объединившихся с целью последовательного совершенствования и обмена позитивным опытом развития, ресурсами и технологиями. За пятидесятилетний период расширения было создано пространство стабильности, демократии и устойчивого развития, характеризующееся при этом культурным многообразием, реализацией принципов терпимости и свободы личности.

Европейский союз стремится приобщать к своим достижениям и ценностям страны и народы, находящиеся за его пределами.

СОДЕРЖАНИЕ

1. РОССИЙСКИЙ ОПЫТ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОМОЩИ

2. СРАВНЕНИЕ РОССИЙСКОГО И ЕВРОПЕЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОМОЩИ

3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАЗМЕЩЕНИЕМ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1. Список основных правовых актов федерального уровня, связанных с вопросами государственной помощи в Российской Федерации (приведены только акты с 1992 г.)

Приложение 2. Список основных правовых актов органов власти Москвы, Московской области и некоторых муниципальных образований в этих субъектах Федерации, связанных с вопросами государственной помощи (приведены только акты с 1992 г.)

1. РОССИЙСКИЙ ОПЫТ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОМОЩИ

1.1. Структура правовых актов федерального уровня о государственной помощи, действующих в Российской Федерации

Следует отметить, что базового (основополагающего) федерального закона о государственной помощи в Российской Федерации до настоящего времени не существовало.

Отдельные нормативные правовые акты посвящены некоторым аспектам оказания государственной помощи в различных формах и касаются определённых контингентов, которым эта государственная помощь предоставляется. При этом подавляющее большинство правовых актов о государственной помощи представлено в формах актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Из наиболее известных федеральных законов, так или иначе затрагивающих вопросы предоставления государственной помощи, следует отметить Бюджетный кодекс Российской Федерации (хотя в нём не применяется общий термин "государственная помощь", а применяются специальные термины: субвенции, субсидии), федеральные законы об утверждении федеральных бюджетов на соответствующий год, Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Анализ структуры федеральных правовых актов о государственной помощи показывает следующее:

• большинство правовых актов имеет прикладной характер и связано с финансированием конкретных мероприятий либо организацией их финансирования и отчетностью о финансировании;
• основная часть правовых актов (более 90%) по вопросам государственной помощи принимается исполнительной властью (Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти);
• главная направленность государственной помощи в России - социальные программы. Поддержка экономики относительно незначительна и осуществляется преимущественно в рамках бюджетного планирования.

Таблица 1

Структура основных федеральных правовых актов о государственной помощи,
принятых с 1992 г., такова (в % к итогу - общему числу соответствующих актов)

Такая структура правовой базы, регулирующей государственную помощь, вполне закономерна и обусловлена экономическими обстоятельствами. Вплоть до последних лет федеральный бюджет (как и подавляющее большинство бюджетов субъектов Российской Федерации) был дефицитным, а бюджетные потенциалы (абсолютные размеры бюджетов) были относительно невелики.

Следствием этого стала преимущественная ориентация государства на решение наиболее острых социальных вопросов, связанных с жилищным строительством и реализацией миграционной политики, выплатой детских пособий, субсидированием приобретения лекарств социально незащищенными слоями населения, расходами на преодоление последствий национальных конфликтов в отдельных регионах (например, на Северном Кавказе).

Значительные средства расходовались на так называемые федеральные целевые программы, однако и эти средства, как правило, не доходили до реального сектора экономики (материального производства), а расходовались на социальные, образовательные, информационные и пр. цели. Последние пять лет эти федеральные целевые программы нередко подвергались критике из-за их неэффективности, в том числе со стороны руководства Минэкономразвития России, и были существенно сокращены.

Определённые средства выделялись государством на поддержку аграрного сектора. При этом государственная помощь сельскому хозяйству не ограничивается только выделением денежных средств. Параллельно применяется льготное налогообложение и кредитование, списание долгов по кредитам и пр. Особая государственная помощь предназначается фермерским хозяйствам (см. раздел 8 Приложения 1).

В последние годы наблюдается значительное сокращение федерального финансирования программ на поддержку малого предпринимательства. Государственная доктрина в этой сфере основывается на том, что поддержкой малого бизнеса должны заниматься преимущественно субъекты Федерации и органы местного самоуправления.

Кроме того, очень крупные средства региональные власти выделяют на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства.

Правовые акты субъектов Федерации о государственной помощи и акты муниципальных образований, как показывает анализ таких актов по Московскому региону, касаются исключительно социальной помощи населению (см. Приложение 2), а соответствующие средства распределяются непосредственно населению или социальным учреждениям. Эти вопросы находятся вне конкурентной политики.

1.2. Правовые акты о государственной помощи, имеющие непосредственное отношение к конкурентной политике Российской Федерации

В условиях бюджетного дефицита вопросы государственной помощи отдельным отраслям промышленности не являлись сколь-нибудь значимыми. Однако уже к середине 90-х годов прошлого века начали активно обсуждаться проблемы внешнеторговых отношений Российской Федерации, в том числе связанные с переговорами о вступлении России в ВТО.

Тогда же было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (подписано 24 июня 1994 г. и ратифицировано Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. №135-ФЗ). Соглашение содержит положения о приверженности сторон общепризнанным принципам и нормам международной торговли, в том числе в отношении субсидирования экспорта (помощь предприятиям-экспортёрам).

Позднее, в развитие этого Соглашения, в 2002 г. было подписано Соглашение между Правительством РФ и Европейским объединением угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали (см. раздел 8 Приложения 1).

Отдельные правовые акты (см. разделы 7 и 8 Приложения 1), связанные с оказанием государственной помощи в экономической сфере, принимались в основном в отношении определённых секторов (сфер деятельности): фермеров, малого бизнеса и пр. Однако сами масштабы этой поддержки были невелики, и она имела не столько экономическое, сколько социально-политическое значение.

Вопросы о регулировании государственной помощи в форме субсидирования экспорта нашли также отражение в ряде международных двусторонних соглашений о свободной торговле, например, с правительствами Республики Азербайджан, Республики Армения, Республики Казахстан и Республики Кыргызстан (см. раздел 7 Приложения 1).

Таким образом, следует констатировать, что в той части законодательного обеспечения, которая касается установления общих правил справедливого (конкурентного) распределения государственной помощи в сфере российской экономики, имеется существенный пробел.

В определённой степени этот пробел предполагается восполнить за счет соответствующих норм, инкорпорированных в Федеральный закон "О защите конкуренции".

1.3. Перспективы развития законодательства Российской Федерации о государственной помощи

Во второй половине 90-х годов ХХ века два федеральных органа исполнительной власти (Государственный антимонопольный комитет РФ и Министерство экономики РФ) разработали законопроекты о государственной помощи, которые в ряде существенных вопросов были альтернативны. Переговоры между этими ведомствами не привели в то время к консенсусу, и ни один законопроект не получил официального продвижения.

По мере укрепления бюджетного потенциала Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований вопросы оказания государственной помощи предприятиям всё в большей мере сдвигаются в регионы. Федеральная власть оставляет за собой преимущественно поддержку военной промышленности, наиболее актуальные научные разработки, социальные льготы, установленные федеральным законодательством и др.

Однако это не только не умаляет, но, напротив, делает ещё более актуальной разработку и законодательное оформление принципов справедливого распределения государственной помощи.

С учетом зарубежного и международного опыта правового регулирования предоставления государственной помощи в Федеральный закон "О защите конкуренции" были инкорпорированы следующие нормы:

• Раздел V. Предоставление государственной и муниципальной помощи.
• Статья 14. Понятие государственной и муниципальной помощи.
• Статья 15. Предоставление государственной и муниципальной помощи.
• Статья 16. Государственный контроль предоставления и использования государственной и муниципальной помощи.
• Статья 17. Полномочия антимонопольного органа при нарушении требований предоставления и использования государственной и муниципальной помощи.

Предложенные нормы о государственной и муниципальной помощи в основном соответствуют целям законодательства о защите конкуренции. Вместе с тем нельзя считать, что данные нормы являются исчерпывающими для законодательного регулирования государственной помощи. Это утверждение основано на том, что правила, изложенные в законе, касаются только государственной помощи, которая предоставляется вне бюджетных и некоторых иных ассигнований. Между тем основная государственная и муниципальная помощь распределяется через бюджеты, и на неё также должны распространяться правила справедливого предоставления, то есть действия законодательных и исполнительных органов также должны соответствовать требованиям обеспечения добросовестной конкуренции.