Москва, 2007

Опубликовано в 2007 г. в рамках проекта «СБЛИЖЕНИЕ НОРМ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Проект финансировался Европейской комиссией в рамках программы TACIS

Авторы: Буев В.В., Двуреченская С.С., Литвак Е.Г., Качанова И.А., Мигин С.В., Смирнов Н.В., Харченко В.А., Черный Д.С., Шамрай А.А., Шестоперов О.М., Шеховцов А.О.

ИНФОРМАЦИЯ О ПРОЕКТЕ

Бенефициаром проекта являлась Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации.

Главной целью проекта являлись сближение и гармонизация норм в области конкуренции России и ЕС для улучшения делового и инвестиционного климата, содействия интеграции России в мировую экономику и развития сотрудничества в рамках общего экономического пространства.

Проект был направлен на оказание аналитического и технического содействия Федеральной антимонопольной службе в следующих областях.

Проект был осуществлен консорциумом компаний, возглавляемым компанией European Profiles S.A. и состоящим из следующих организаций:

• Emerging Markets Group sprl, Бельгия;
• Altair Asesores, Испания;
• Center for European Constitutional Law, Греция;
• Информационно-консультационный центр «Бизнес-Тезаурус», Россия

О ПРОГРАММЕ

Программа сотрудничества Европейского союза и России (официально известная как TACIS) представляет собой инструмент реализации Соглашения о партнерстве и кооперации (Partnership & Cooperation Agreement). В рамках Программы осуществляется обмен опытом между Россией и странами – членами Евросоюза в различных сферах, представляющих наибольший интерес для обеих сторон, в том числе по вопросам ядерной безопасности, финансов, малого и среднего предпринимательства, местного самоуправления и ряду других. В настоящее время Программа включает в себя более 250 проектов. Начиная с 1991 года было успешно осуществлено более 1700 проектов общей стоимостью около 2,6 миллиарда евро.

О ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Европейский союз состоит из 27 государств-членов, объединившихся с целью последовательного совершенствования и обмена позитивным опытом развития, ресурсами и технологиями. За пятидесятилетний период расширения было создано пространство стабильности, демократии и устойчивого развития, характеризующееся при этом культурным многообразием, реализацией принципов терпимости и свободы личности.

Европейский союз стремится приобщать к своим достижениям и ценностям страны и народы, находящиеся за его пределами.

АННОТАЦИЯ

Брошюра представляет собой сборник материалов по вопросам реализации административной реформы в ФАС России и является обобщением результатов работ по данному направлению. В частности, в рамках реализации реформы в ФАС России были подготовлены проекты административных регламентов исполнения государственных функций, закрепленных за ФАС России, и проект антикоррупционной программы.

Сборник можно использовать как методическую основу для дальнейшей оптимизации деятельности органов государственной власти посредством четкого закрепления процедурных и процессуальных норм реализации государственных функций.

СОДЕРЖАНИЕ

Административная реформа от инвентаризации функций федеральных органов исполнительной властик их регламентации

Ход разработки административных регламентов исполнения государственных функций, возложенных на ФАС России

Введение

Этапы разработки административных регламентов

Разработка Ведомственной антикоррупционной программы ФАС России

Введение

1. Анализ функций и полномочий ФАС России на наличие специфических факторов коррупционного риска
2. Анализ существующих организационно-технических возможностей ФАС России и его территориальных органов, практики их функционирования
3. Анализ выявленных нарушений, допускаемых работниками ФАС России в своей служебной деятельности
4. Анализ результатов опроса сотрудников территориальных управлений ФАС России и предприятий по вопросам, связанным с коррупционными рисками в Службе
5. Разработка специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности ФАС России с повышенным коррупционным риском и предложение мер по их внедрению
6. Антикоррупционная программа ФАС России

Заключение

Список источников

Приложение. Предложения территориальных органов для разработки антикоррупционной программы ФАС России

Административная реформа: от инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти к их регламентации

Основным недостатком существовавшей до начала реализации административной реформы системы государственного управления являлась неэффективность, проистекавшая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями. Соответственно, реформирование государственной деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: 1) повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики; 2) оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений предшествует анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из так называемой презумпции нецелесообразности государственного регулирования.¹ Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций и минимизацию управленческих издержек.

Масштабность и комплексность административной реформы (значительная часть осуществляемой в рамках реформы деятельности и используемого инструментария не имеет аналогов не только в России, но и в мире) обуславливает длительность и многоэтапность ее проведения. На первоначальном этапе была проведена паспортизация функций органов исполнительной власти (выделено более 5600 функций государственного управления). Полученный перечень стал базовым в смысле дальнейшей инвентаризации и ревизии функций государственного регулирования. Последующая работа по реализации первого этапа административной реформы включала, во-первых, ревизию существующих функций государственного регулирования, выявление избыточных и недостающих функций, во-вторых, внедрение новой модели государственного управления.

В рамках ревизии существующих функций проводились следующие операции:

После упразднения избыточных функций проводился анализ на предмет наполнения общего перечня функций отсутствовавшими на тот момент государственными функциями, реализация которых признавалась необходимой – в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти, а логика современного развития страны не предполагает возможности возникновения механизмов саморегулирования и реализации функции на конкурентных началах субъектами рынка.

В рамках внедрения новой модели государственного управления осуществлялось:

Общая организация работ по проведению административной реформы осуществляется Правительственной комиссией по проведению административной реформы (далее – Комиссия). На первом инвентаризационном этапе Комиссия сформировала в своем составе семь рабочих групп по различным направлениям. Решения правительственной комиссии и рабочих групп носили рекомендательный характер. На основе этих решений Правительство РФ представляло Президенту РФ свои предложения по структуре государственных органов исполнительной власти и их функциям.

При рабочих группах были образованы экспертные группы (состоявшие из представителей министерств и ведомств, а также общественных и научных организаций, представителей экспертного сообщества), которые занимались проработкой отдельных направлений в рамках реализации общей задачи реформирования системы государственного управления. Экспертные группы выполняли основной объем работ по классификации функций органов исполнительной власти, уточнению форм их реализации, выявлению соответствия целям и задачам государственного управления (с использованием критериев избыточности), вырабатывали консолидированную позицию и представляли свои рекомендации в рабочую группу. Рабочая группа принимала с учетом указанных рекомендаций решения по представленным к рассмотрению функциям и направляла эти решения в Комиссию, которая также рассматривала их как рекомендации для своего утверждения. Комиссия, в свою очередь, представляла итоги своей работы в Правительство РФ.

Первоначальный методологический подход к процессу выявления избыточных функций заключался в следующем: предполагалось создать перечень задач государственного управления, после чего сверять с ним все выявленные в процессе инвентаризации функции, реализуемые в настоящее время. Те из них, которые соответствуют задачам из утвержденного перечня, должны были быть признаны необходимыми, остальные – избыточными (своеобразное «просеивание» функций через задачи). По распоряжению Комиссии каждая рабочая группа сформировала свой перечень из 10 приоритетных задач, стоящих перед государством в соответствующей сфере, обязав экспертные группы на них ориентироваться. Однако первые же попытки использовать составленные перечни в работе обнаружили концептуальные недостатки подобного подхода и указали на практическую невозможность выявлять таким образом избыточные функции (не говоря уже о дублирующих, внутренних и т.п.). Основная проблема заключалась в отсутствии четко обозначенного подхода к определению первоочередных задач, их масштаба, степени детальности. Различные рабочие группы, работая автономно и весьма смутно представляя, каким должен быть перечень и какого формата задачи туда должны войти, в результате получили разнородные документы (если сравнивать их между собой) по большей части со слабой внутренней логикой. Проводя сравнительный анализ, нетрудно заметить, что часть из них состояла из общих целей, часть из функций, часть из конкретных инструментов, используемых для решения тех или иных задач, и только немногие – непосредственно из задач. Изложенные соображения поставили под сомнение возможность на основе подобных перечней, предложенных в качестве основных критериев избыточности, последовательно и грамотно строить аналитическую работу, что и подтвердилось на практике. В процессе реализации поставленных в рамках административной реформы задач экспертные группы столкнулись с необходимостью выработки более эффективной системы критериев.

Непосредственно критерии были сформулированы следующим образом²:

Приведем на примере общее описание основ организации работы одной из экспертных групп (экспертная группа, созданная при Рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности). На первоначальном этапе функции, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, были сгруппированы по блокам, структура которых представлена ниже.

1. Функции развития/сдерживания.

   1.1. Мониторинг состояния дел на «вверенном участке».

   1.2. Выработка предложений по развитию «вверенного участка».

2. Административно-исполнительские функции.

   2.1. Контроль, надзор, правоохранение, налогообложение.

   2.2. Лицензирование, согласование и выдача лицензий.

   2.3. Стандартизация и сертификация.

   2.4. Правоустанавливающие функции.

   2.5. Установление тарифов и цен.

3. Функции управления государственными ресурсами.

   3.1. Управление собственностью.

   3.2. Закупки, реализация ФАИП различных ФЦП.

   3.3. Хозяйственные, кадровые функции и оказание публичных услуг.

Рабочий процесс строился по принципу последовательного рассмотрения всех функций каждого блока. На экспертные сессии, посвященные определенному блоку, по очереди приглашались представители ведомств, закрепленных как за данной рабочей группой, так и за другими рабочими группами в соответствии с принципом профильности. Представители ведомств обеспечивали экспертную группу единообразно оформленной исходной информацией. Требования заключались в обязательном представлении в печатном и электронном виде формулировок функций, ссылок на закрепляющие законодательные и нормативно-правовые акты, указании соответствия определенной задаче государственного регулирования (из числа утвержденных рабочей группой) и конкретных форм реализации. Непосредственно на экспертных сессиях представители ведомств с необходимой степенью детальности освещали свою деятельность в рамках той или иной функции. На основе предоставленной ими информации и приведенных комментариев и пояснений независимые эксперты вырабатывали консолидированную позицию экспертной группы, рекомендации в отношении каждой рассмотренной функции и, оформив их соответствующим образом (в первую очередь, приведя обоснование принятого решения), передавали в рабочую группу.

Основной концептуальный недостаток в реализации инвентаризационного этапа административной реформы заключался в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществлялся и координировался непосредственно государственным аппаратом. При этом создавалась ситуация, когда одной политической воли было недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу очевидным образом возникающего конфликта интересов. Не углубляясь далее в проблему, укажем в качестве примера на существование опыта взаимодействия независимых экспертов с представителями ведомств, свидетельствующего об отсутствии в отдельных случаях нацеленности на конструктивную работу по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации внутренней и внешней структуры органов исполнительной власти.

Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, явилось отсутствие единого комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Вместе с тем очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации. Качество полученных на подготовительном этапе результатов заслуживает высокой оценки (достаточно отметить, что привлекались крупные специалисты в сфере государственного управления, государственные служащие, представители экспертного сообщества, научных и образовательных организаций), однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике.

С подписанием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» первый этап реализации административной реформы перешел в завершающую стадию. В развитие Указа были приняты соответствующие постановления Правительства, утверждены Вопросы федеральных органов исполнительной власти, закрепляющие основные направления деятельности министерств и ведомств, проведен значительный объем работы по функциональному наполнению новой структуры на основании и во исполнение действующего законодательства, проведена работа по подготовке и утверждению положений о федеральных органах исполнительной власти. Однако в рамках осуществления данной деятельности был выявлен ряд «встроенных проблем», обнаружившихся в идеологии осуществляемого этапа административной реформы. Речь зашла о существовании так называемых рисков административной реформы, связанных с вероятным отклонением от первоначально заявленных целей и задач, преднамеренным и непреднамеренным искажением основных идей, закладывавшихся при разработке основных подходов, методов и критериев.

Часть выявленных проблем была обусловлена несовершенством предложенной структуры федеральных органов исполнительной власти, другие связаны с конкретным функциональным наполнением реорганизованных и вновь образованных министерств и ведомств. В части первых экспертами высказано значительное число критических замечаний, поэтому подробно на них останавливаться не представляется необходимым. Можно лишь отметить, что недостаточно последовательно был реализован основополагающий принцип – переход от отраслевой структуры федеральных органов исполнительной власти к функциональной, что сделало крайне затруднительным устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными министерствами и ведомствами. Далее, прогрессивная идея создания трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (министерство, служба, агентство), находящая подтверждение и в успешном опыте зарубежных стран, на практике оказалась реализованной с существенными отклонениями, не позволяющими исключить конфликт интересов и последовательно реализовать принцип сдержек и противовесов.

В 2005 г. началась реализация второго этапа административной реформы, к числу приоритетов которого были отнесены завершение процесса формирования органов исполнительной власти в их новой конфигурации с учетом выявленных «встроенных проблем» и создание инструментов реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти для их работы в новых условиях с акцентом на реформирование содержания и внутренних механизмов их деятельности.

Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, предусмотрена реализация мероприятий по шести основным направлениям, одним из которых является стандартизация и регламентация. Целями реализации данного направления являются разработка и внедрение административных регламентов и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, что призвано повысить качество регулирования, эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Результаты анализа существующей практики разработки и подготовки к утверждению административных регламентов свидетельствуют об отсутствии в настоящее время единого устоявшегося подхода к разработке проектов административных регламентов. В связи с этим уровень проработки отдельных проектов административных регламентов должен быть охарактеризован как недостаточно глубокий, о чем свидетельствует, например, тот факт, что из семи приоритетных административных регламентов, экспертиза которых была осуществлена Минэкономразвития России по состоянию на 1 сентября 2006 г., лишь один (по функции Федерального агентства кадастра объектов недвижимости «осуществляет предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра и сведений об объектах капитального строительства») был в целом одобрен. Проекты остальных административных регламентов были признаны нуждающимися в существенной доработке.

К числу основных недостатков разработанных проектов административных регламентов следует отнести:

Отметим, что недостатки носили как формальный (несоответствие установленной форме), так и содержательный характер. Общим замечанием ко всем разрабатываемым проектам административных регламентов также являлось недостаточно пристальное внимание, уделяемое собственно оптимизации административных процедур. Следует констатировать, что последовательная работа по устранению избыточных административных процедур и административных действий, а также их упрощению, в рамках разработки проектов административных регламентов в целом ряде случаев практически не велась либо велась недостаточно активно.

Вместе с тем в 2007 г. деятельность по регламентации функций органов исполнительной власти существенно активизировалась. Это связано, во-первых, с накоплением значительного опыта по разработке и подготовке к утверждению проектов административных регламентов, который учитывается в том числе при подготовке изменений и дополнений в Порядок разработки и утверждения административных регламентов и соответствующие методические рекомендации. Во-вторых, масштабная реализация мероприятий по регламентации функций разворачивается на региональном уровне.

Несмотря на наличие несомненного продвижения в направлении совершенствования методического, организационного и информационно-аналитического сопровождения регламентации государственных функций, в частности обеспечиваемого усилиями независимых экспертных групп, до сих пор остается ряд «узких» мест и неснятых «встроенных рисков», снижающих результативность работ по регламентации. Это связано как с недостаточной унифицированностью подходов, используемых разработчиками административных регламентов, так и с существованием эффектов, препятствующих повышению эффективности институциональных преобразований.

В части методологических затруднений необходимо упомянуть отсутствие четких критериев разграничения функций по оказанию государственных услуг и других государственных функций, отсутствие единообразия в структуре административных регламентов, «неохваченность» методическими рекомендациями вопросов внедрения административных регламентов и ряд других.

Что касается сопряженных негативных эффектов, то к ним в самом первом приближении следует отнести существование конфликта интересов, инерционных эффектов, проблемы управления поведением исполнителя. Вообще же вопрос настройки и обеспечения стабильного воспроизводства сравнительно сильных стимулов у государственных служащих при разработке административных регламентов требует отдельного глубокого изучения.

Принимая во внимание очерченные выше затруднения, для ускорения регламентации функций органов исполнительной власти и снятия наиболее остро стоящих проблем необходимо осуществлять дальнейшее совершенствование методического и организационного обеспечения процесса разработки административных регламентов с целью совершенствования подготавливаемых нормативных правовых документов, повышения качества реализации регламентируемых государственных функций и эффективности соответствующих институциональных преобразований в целом.

¹ Строго говоря, данный термин нельзя признать абсолютно корректным, поскольку общеизвестно, что в ряде случаев государственное вмешательство является необходимым, а стало быть, и целесообразным, для преодоления изъянов рынка (вопрос должен стоять о масштабах и конкретных формах такого вмешательства). Однако именно такая формулировка получила официальное признание и широкое распространение в экспертных кругах.

² Регламенты экспертной группы по промышленной политике государства.