Правовой, социально-экономический и политический статус технических норм
В концепции Федерального закона «О техническом регулировании» преодолено обыденное представление о технических требованиях как о нормах, касающихся только техники и формирующихся на основе однозначного технического расчета.
Технические требования являются правовыми нормами: они ограничивают права и свободы граждан1, являются общеобязательными, их исполнение контролируется органами власти, их неисполнение влечет санкции, вплоть до уголовных.
Технические требования являются результатом компромисса между: а) желаемым уровнем безопасности продукции и процессов и б) приемлемым масштабом затрат на обеспечение такой безопасности. Такого рода баланс представляет интересы как общества в целом, так и конкурирующих социальных групп (например, производителей и потребителей, отечественных производителей и импортеров, представителей различных сегментов рынка, более или менее обеспеченных социальных слоев и т.п.). Принятие технических норм чревато последствиями отнюдь не технического характера, иногда достаточно острыми. В этом смысле технические требования относятся к социально значимым нормам и, более того, являются классическим примером общественных отношений. Технические требования являются мощными регуляторами рынка, действенным инструментом выработки и реализации экономической политики государства. Принятие тех или иных, казалось бы, сугубо технических норм позволяет:
- закрывать внутренний рынок, поддерживая отечественного производителя, или, наоборот, открывать его в интересах потребителя и дополнительного стимулирования модернизации отечественной промышленности;
- создавать преференции либо ограничители для тех или иных отраслей, в том числе в интересах перехода от ресурсодобывающей ориентации экономики на наукоемкое и высокотехнологичное развитие, преодоления технологического отставания;
- поддерживать те или иные сегменты отечественной экономики, а именно крупный, средний или малый бизнес, выстраивать между ними оптимальный баланс2;
- «взламывать» рынок мировых конкурентов участием в разработке и принятии международных технических норм.
Все это свидетельствует о том, что технические требования являются типичным предметом ведения федерального законодательства. Финансово-экономические и социальные последствия позволяют в целом приравнивать статус целого ряда конкретных технических требований к нормам статей Федерального бюджета Их совокупность может рассматриваться как своего рода «технический бюджет» страны.
Конституционные основания
Согласно Части 3 Статьи 55 Конституции РФ «Права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В числе прочих прав и свобод граждан Частью 1 Статьи 6 гарантируется «свобода экономической деятельности».
Согласно Части 1 Статьи 32 «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». При этом, согласно Части 2 Статьи 32 «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Введение технических требований федеральными законами также базируется на конституционном принципе разделения властей.
Установки Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ
Реформа технического регулирования является результатом политического решения руководства страны. Проект Федерального закона «О техническом регулировании» был в согласованном виде внесен Правительством РФ, в том числе во исполнение установок Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ и в рамках общей стратегии дебюрократизации российской экономики.
Так, в Посланиях Президента РФ 2001-2002 гг. говорится о необходимости устранения избыточного регулирования: «Чиновники продолжают… «давить» бизнес, сдерживая деловую инициативу и активность… Нужно энергично наводить порядок в … сферах, где есть избыточное государственное вмешательство…». При этом критический акцент сделан именно на нормах технического регулирования, устанавливаемых вне законодательного поля: «Речь идет прежде всего о чрезмерной… обязательной сертификации продукции, о разного рода разрешениях, регистрациях, аккредитациях, иных нормах и правилах, не предусмотренных в законах...».
Подчеркивается, что решение проблемы невозможно на уровне актов исполнительной власти: «Ведомственное нормотворчество является одним из главных тормозов в развитии предпринимательства». «Бюрократию нужно не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать».
В Послании 2005 г. актуальность этих задач обозначена предельно жестко: «В наши планы не входит передача страны в руки некомпетентной, коррумпированной бюрократии».
Содержание технических регламентов как федеральных законов
Критика концепции реформы строится на ложном утверждении о том, что Законом о техническом регулировании якобы предусмотрено прямое перенесение на уровень федеральных законов требований действующей нормативной базы: ГОСТов, СанПиНов, СНиПов, ведомственных инструкций и пр.
В действительности технические регламенты должны содержать только основные требования по безопасности продукции и процессов, тогда как конкретные технические условия, обеспечивающие достижение этих требований, остаются в области стандартизации в качестве рекомендательных3. В этом заключается одна из основных задач «распаковки» документов старой нормативной базы, до сих пор в качестве одинаково обязательных включающих и основные нормы по безопасности, и отдельные технические условия (не говоря уже о множестве требований, к безопасности вовсе не имеющих отношения).
Таким образом, в технические регламенты – федеральные законы включаются нормы, имеющие принципиальное значение для обеспечения безопасности и влекущие за собой значимые социально-экономические, организационно-технические и т.п. следствия. Вместе с тем, эти основные нормы должны быть сформулированы по возможности конкретно, т.е. таким образом, чтобы их выполнение или невыполнение можно было однозначно квалифицировать.
Перегруженность проектов регламентов техническими условиями, которые вполне могут быть рекомендательными, является ошибкой разработчиков и должна приниматься во внимание на уровне методической работы и оценки проектов регламентов, но не на уровне изменения концепции Закона.
Компетентность депутатского корпуса
Вышесказанное свидетельствует также о несостоятельности аргументов, выдвигаемых противниками перехода на техническое законодательство и заключающихся в том, что депутатский корпус якобы недостаточно компетентен для решения конкретных вопросов технического нормирования.
Как и в каждом сложном и специальном законопроекте узкопрофессиональные вопросы решаются на уровне признания консенсуса экспертов. Когда же такой консенсус отсутствует, это бывает связано, как правило, не с собственно техническими разногласиями, а с расхождениями по поводу социально-экономических последствий, учета групповых интересов и т.д., что является классическим предметом парламентского решения. Аналогично обстоит дело с множеством вполне специальных статей Федерального бюджета, а также с целым рядом федеральных законов, также посвященных весьма специальным, если не экзотическим предметам.
Что касается принятия технических регламентов постановлениями Правительства РФ, то здесь ситуация практически та же. Председатель Правительства и члены Кабинета Министров не могут обладать равной компетентностью во всех, порой очень специальных вопросах, по которым принимаются правительственные решения. Разница лишь в том, что решения Правительства в гораздо большей степени, чем федеральные законы, подвержены влиянию ведомственного нормотворчества и узковедомственных интересов.
Динамика обновления фонда технических регламентов
Поскольку в технические регламенты включаются основные требования по безопасности, а не оперативно изменяемые технические условия, также ложной является проблема обновления фонда технических регламентов по мере развития научно-технического прогресса, появления новых продуктов, технологий и т.п.
Такое обновление в основном происходит по мере изменения готовности общества к затратам на предотвращение возможных рисков, связанных с продукцией и ее производством, что вполне соизмеримо с обычной динамикой внесения изменений в федеральные законы. Также необходимо учитывать, что внесение такого рода отдельных изменений не предусматривает пересмотра законов в целом.
Международный опыт регулярной корректировки законодательных актов в сфере технического регулирования также свидетельствует об отсутствии здесь каких-либо особых проблем.
Что касается якобы более высокой оперативности изменения фонда ведомственных нормативных актов, то анализ показывает, что реальная динамика обновления ведомственной нормативной базы (включая ГОСТы, СНиПы и пр.) не выдерживает критики. Одной из главных причин реформы явилось именно наличие в действующей нормативной базе множества давно устаревших норм и документов, а также отсутствие действенного механизма, обеспечивающего систематическую и своевременную актуализацию действующего массива требований.
В значительной степени это относится и к темпам принятия постановлений Правительства. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что разработка и внесение проектов технических регламентов в форме федеральных законов намного опережает выполнение поручений о внесении изменений в нормативные правовые акты в связи с вступлением в действие Федерального закона «О техническом регулировании».
Международные аналоги технического законодательства
Принятие технических регламентов в полной мере соответствует прогрессивному мировому опыту.
Так, в ЕС действует более 400 директив и иных регулятивных актов, имеющих законодательный статус. В дополнение к этому в странах Европы действует множество национальных законов, либо имплементирующих нормы директив, либо отражающих специфику национальных условий стран-членов ЕС. Данные директивы и национальные законы в изобилии содержат конкретные технические нормы, в том числе выраженные численно, в таблицах, схемах и пр. При этом, как уже отмечалось, никаких проблем с динамикой обновления фонда директив и законов, а также с компетентностью депутатов Европарламента и законодательных органов отдельных стран не возникает.
Реальные и мифические факторы торможения реформы
Анализ ситуации показывает, что главные причины торможения реформы – не выдуманные пороки ее концепции и не проблемы придания регламентам статуса федеральных законов, а действия исполнительной власти:
- на внесенные в Государственную Думу инициативные проекты технических регламентов месяцами не даются отзывы Правительства РФ;
- выводы этих отзывов готовятся отрицательными, хотя замечания согласующих инстанций, в целом не носят принципиального характера и большей часть устранимы4;
- подготовленные в рамках Правительственной программы разработки технических регламентов законопроекты месяцами, некоторые уже около года, «вязнут» в ведомственных согласованиях; при этом сроки отзывов и согласительные совещания регулярно срываются, замечания часто непринципиальны, взаимопротиворечивы либо некорректны;
- проекты технических регламентов, внесенные в Правительство РФ, возвращаются на доработку без внятных и достаточных оснований;
- технические регламенты, разрабатываемые по итогам тендеров под контролем профильных ведомств, часто грешат либо прямым переносом ведомственных инструкций с сохранением пороков старой нормативной базы, либо, наоборот, абстрактностью положений и отсутствием какой-либо конкретики нормирования, что делает регламенты юридически ничтожными и сводит эффект реформы к нулю.
Все это дает основания для начала разбирательства на предмет саботажа реформы со стороны ряда заинтересованных ведомств.
При этом следует учитывать, что в государственную Думу уже внесены 11 проектов федеральных законов о технических регламентах, ряд из которых вполне мог бы быть в ближайшее время принят, как минимум, в первом чтении. При этом данные законопроекты, подготовленные в полном соответствии с концепцией реформы и положениями Федерального закона «О техническом регулировании», существенно оптимизируют условия экономической деятельности и ведения бизнеса. Показательно, что массированная и явно скоординированная атака на основные принципы реформы предпринята именно в тот момент, когда первые регламенты в статусе федеральных законов могут быть приняты, что сделает реформу необратимой.
Анализ предлагаемых поправок
Установка на ускорение хода реформы, в том числе за счет более оперативного принятия технических регламентов постановлениями Правительства РФ, не вызывает сомнения. Вместе с тем, конкретные формулировки, предложенные во исполнение данной установки, ведут, наоборот, к еще большему торможению реформы, а в ряде отношений – к ее прекращению.
Вместо устранения объективных и субъективных препятствий для ускоренного принятия регламентов постановлениями Правительства РФ и представления отзывов Правительства РФ на законопроекты о технических регламентах, фактически предложено ввести законодательный запрет на принятие технических регламентов федеральными законами (по крайне мере до 2010 г., т.е. на весь срок, в течение которого основной фонд технических регламентов должен быть сформирован).
После 2010 г. предлагается принимать общие технические регламенты также федеральными законами (наряду с постановлениями Правительства РФ), а специальные технические регламенты – исключительно постановлениями Правительства РФ. При этом предлагаемый критерий различения общих и специальных технических регламентов (общие регламенты разрабатываются на «группы продукции») ни в коей мере не дает сколько-нибудь достаточных оснований для внятного и корректного проведения такого рода различий.
Оценка предложенных поправок и анализ последствий их принятия
Предложение о запрете на принятие технических регламентов федеральными законами обосновывается искаженными представлениями о концепции реформы и положениях ее базового Закона, о причинах торможения начатых преобразований.
Данное предложение в корне противоречит:
- конституционным основаниям реформы, политическим установкам на переход от ведомственного нормотворчества к законодательному установлению требований; основополагающим принципам и важнейшим положениям концепции Закона о техническом регулировании, согласно которым федеральные законы являются основной формой принятия технических регламентов;
- главным целям реформы, связанным с преодолением системных пороков действующей нормативной базы, неустранимых внутри системы исполнительной власти в силу ряда объективных конфликтов интересов;
- задачам ускорения реформы, предполагающим максимальную диверсификацию каналов разработки и принятия технических регламентов, но никак не радикальное сужение такого рода возможностей;
- принятой в мире цивилизованной практике и прогрессивным тенденциям введения обязательных технических требований именно на законодательном уровне.
Принятие данных поправок приведет к следующим очевидным последствиям:
- запрет на принятие технических регламентов федеральными законами будет воспринят российской и зарубежной общественностью как явный признак сворачивания реформы, ревизии ее основополагающих принципов, как факт бюрократического реванша;
- проблемы с соответствием данных поправок Части 3 Статьи 55, Части 1 Статьи 6 и Части 1 Статьи 32 Конституции РФ сделают обоснованными возможные иски в Конституционный суд РФ;
- поскольку оптимизация действующей нормативной базы невозможна без пересмотра, а впоследствии и отмены ряда федеральных законов, реформа, реализуемая исключительно на уровне постановлений Правительства РФ, окажется, как минимум, половинчатой, а в ряде жизненно важных моментов и вовсе нереализуемой;
- реформа еще более замедлится, поскольку будет перекрыт законодательный канал, на данный момент показавший большую эффективность, чем канал исполнительной власти; при этом все возможности будут замкнуты на именно на ту форму принятия технических регламентов, которая за все годы реформы была реализована лишь однажды и с весьма сомнительными, отчасти даже скандальными результатами5 ;
- будет перекрыт канал инициативной (внебюджетной) разработки технических регламентов силами предпринимательского и независимого научно-экспертного сообщества; внесенные и подготовленные законопроекты окажутся невостребованными, потребуется пересмотр Правительственной программы разработки технических регламентов в сторону ее радикального расширения, выделение дополнительных средств из федерального бюджета; при этом неизбежно уже наметившееся глубокое разочарование общественности в реформаторских инициативах власти;
- окажется практически свернутой возможность общественного влияния на доработку проектов технических регламентов, разрабатываемых на бюджетной основе; все конфликтные моменты между позицией общественности и интересами ведомств будут на аппаратном уровне «разрешены» в пользу ведомств;
- поскольку регламенты, принимаемые постановлениями Правительства РФ, будут лишены возможности конкурентного сравнения с регламентами, принимаемыми федеральными законами, глубина и качество реформирования будут задаваться исключительно позицией органов исполнительной власти, т.е. с целым рядом системных, объективных ограничителей;
- в результате будут в значительной мере сохранены факторы блокирования инвестиций и сдерживания дальнейшего экономического роста, снижения конкурентоспособности, препятствования внедрению новой продукции и технологий, консервации технологического отставания, развития монопольных схем и коррупционных отношений;
- будет нанесен серьезный вред репутации органов законодательной власти в лице палат Федерального Собрания, добровольно лишивших себя возможности участия в реформе технического регулирования, а также лишивших избирателей возможности активно участвовать в разработке технического законодательства и влиять на этот процесс через своих представителей.
1 Технические нормы ограничивают права практически всех категорий граждан. Они ограничивают не только право производителей производить, но и право потребителей приобретать и эксплуатировать продукцию, более дешевую, но при этом менее защищенную, с более высокими потребительскими свойствами, но также более опасную для окружающих, имущества, среды и пр.
2 Опыт показывает, что, как правило, достаточно одной, казалось бы, сугубо технической, но ключевой нормы, чтобы полностью обрушить малый и средний бизнес в отдельной отрасли.
3 Их выполнение не является обязательным, но гарантирует, что требования регламентов будут выполнены («презумпция соответствия»). Это позволяет, с одной стороны, пользоваться готовыми конструкционными и технологическими решениями, не затрачиваясь на собственные испытания, а с другой стороны – применять любые иные, не предусмотренные стандартами новые решения (хотя это может потребовать дополнительных испытаний, доказывающих, что требования регламентов выполняются).
4 Это, в частности, показало согласование позиций с представителями заинтересованных ведомств на заседании Временной комиссии по техническому регулированию Совета Федерации, посвященное ситуации, сложившейся в отношении внесенных в Государственную Думу инициативных проектов технических регламентов.
5 Имеются в виду факты социального напряжения в результате недостаточно подготовленного введения в действие технического регламента по автомобильным выхлопам.