Москва, 2007

Автор: Мигин С.В., директор по проектам Национального института системных исследований проблем предпринимательства

С принятием поправок в Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее – Закон), в том числе предусматривающих возможность в качестве одной из основных форм принятия технических регламентов использовать постановления Правительства РФ, уточняющих сферу технического регулирования до продукции и связанных с ней процессов и вводящих особый порядок технического регулирования в области использования атомной энергии (ст. 5 Закона), возникла необходимость корректировки подходов к формированию системы технического регулирования в указанной области и разработки принципов формирования массива соответствующих нормативных документов.

Подходы к формированию системы технического регулирования в области использования атомной энергии подлежат уточнению в рамках подготовки предложений по реализации положений Федерального закона от 1 мая 2007 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» и разработке:

- проектов постановлений Правительства РФ, устанавливающих особенности технического регулирования в отношении продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции и объектов («О порядке разработки и установления обязательных требований в области использования атомной энергии», «О стандартизации в области использования атомной энергии», «Об оценке соответствия в области использования атомной энергии»);

- предложений по уточнению Программы разработки технических регламентов;

- концепции нормативного правового обеспечения технического регулирования в области использования атомной энергии.

Формирование системы требований в области использования атомной энергии должно осуществляться в соответствии с принципами:

- обеспечения ядерной и радиационной безопасности с учетом степени риска причинения вреда посредством установления минимально необходимых обязательных требований и обеспечения оценки соответствия установленным требованиям;

- приоритетности требований, закрепленных техническими регламентами, перед другими обязательными требованиями (федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии) как актов более высокой юридической силы;

- добровольного характера применения и исполнения требований стандартов и сводов правил.

При формировании системы требований в области использования атомной энергии также необходимо учитывать принципы технического регулирования (ст. 3 Закона) и цели принятия технических регламентов (ст. 6 Закона).

Иерархия требований к объектам государственного регулирования в области использования атомной энергии с учетом поправок в Закон, а также механизм их формирования (выделения) из массива действующих нормативных правовых актов и технических документов в указанной сфере представлен на схеме 2 (схема 1 иллюстрирует аналогичный механизм для системы регулирования, формировавшейся в соответствии с предыдущей версией Закона).

Поправками в Закон возвращаются/вновь вводятся такие виды нормативных актов, как:

- федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии, носящие обязательный для исполнения характер (требования, установленные федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (п.1 ст. 5 Закона));

- своды правил, носящие добровольный к применению и исполнению характер (документы в области стандартизации, утверждаемые федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий).

В связи с этим возникает необходимость системной организации требований технических регламентов, федеральных норм и правил, сводов правил, стандартов и прочих нормативных документов в области использования атомной энергии. Обязательные требования содержатся исключительно в технических регламентах и федеральных нормах и правилах, причем первые имеют статус федерального закона либо постановления Правительства РФ (в особых случаях – указа Президента РФ), а вторые – ведомственного нормативного правового акта. Таким образом, федеральные нормы и правила являются актами более низкой юридической силы по сравнению с техническими регламентами и противоречить им, а также устанавливать избыточные требования и дополнительные ограничения по сравнению с достигнутым уровнем, не могут. Своды правил и стандарты содержат добровольные требования, используемые для обеспечения соблюдения требований технических регламентов, а также в качестве доказательной базы.

Формирование требований технических регламентов осуществляется по результатам инвентаризации существующего массива требований (в том числе федеральные нормы и правила, ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СанПиНы, нормы пожарной безопасности) и выделения тех из них, которые являются обязательными для целей обеспечения требуемого уровня безопасности с учетом степени риска причинения вреда. Параллельно осуществляется взаимное согласование требований, закладываемых в технические регламенты, и норм отраслевого законодательства (Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), в которое при необходимости должны вноситься соответствующие коррективы. Все прочие требования действующих нормативных документов, распространяющихся на сферу использования атомной энергии, которые не относятся напрямую к обеспечению необходимого уровня безопасности, подлежат переносу (в случае, если это признано целесообразным) в национальные стандарты и своды правил (в области строительства, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.п.).

На настоящем этапе формирования системы технического регулирования в области использования атомной энергии принципиального решения требует вопрос о соотношении требований, закладываемых в технические регламенты, и требований, подлежащих учету в федеральных нормах и правилах в области использования атомной энергии. С учетом необходимости недопущения дублирования, исключения возможности закрепления противоречащих друг другу требований и ограничения ведомственного нормотворчества, сферы регулирования указанных нормативных правовых документов должны быть четко разделены. Такое разделение в рамках существующего правового поля с учетом статуса документов может быть осуществлено двумя способами:

С точки зрения целей и принципов технического регулирования и приоритетов государственной политики в области использования атомной энергии предпочтительным является второй подход, поскольку, во-первых, по общему правилу в технических регламентах должны закрепляться нормы прямого действия, во-вторых, только такой подход позволяет обеспечить четкое разделение отношений, регулируемых техническими регламентами и федеральными нормами и правилами.

Таким образом, «распаковка» действующих федеральных норм и правил в области использования атомной энергии (схема 3) должна осуществляться следующим образом:

Схема 1. Схема формирования требований к объектам государственного регулирования в области использования атомной энергии в соответствии со старой версией Федерального закона «О техническом регулировании»

Схема 2. Формирование системы требований к объектам государственного регулирования в области использования атомной энергии с учетом поправок в Федеральный закон «О техническом регулировании»

Схема 3. Распределение требований действующих федеральных норм и правил в области использования атомной энергии