(Из материалов IV Ежегодного международного форума "ГАЗ РОССИИ 2006")
Газовая отрасль в силу своей значимости для экономики страны является одним из основных объектов регулирования для Федеральной службы по тарифам.
Исходя из того, что ценовая политика нашего ведомства должна способствовать оптимальному развитию отрасли в долгосрочной перспективе, мы выбираем конкретные методы и подходы к регулированию. В настоящее время, основное направление регулирования в газовой отрасли - это регулирование оптовых цен, которые составляют почти 90% от конечной цены на газ.
К 2006 году средний уровень регулируемой оптовой цены на внутреннем рынке достиг приблизительно уровня 45 долларов за 1000 кубометров газа, тем самым он увеличился практически в 4 раза от минимального уровня, который был зафиксирован сразу после дефолта 1998 года.
Однако вместе с этим заметным поступательным движением, сегодня стало понятно, что этот в значительной степени инерционный сценарий изменения цен не обеспечивает необходимой динамики их роста с точки зрения оптимизации как ситуации в газовой отрасли, так макроэкономических позиций в отношении экономики Российской Федерации.
Несомненно, что этот уровень не обеспечивает внедрения новых энергосберегающих технологий. Действительно, есть огромный потенциал энергосбережения, некоторые исследователи оценивают его величину до 80-100 млрд. кубов газа в год. При этом же, многие исследователи отмечают, что внедрение новых технологий и в промышленности, и в энергетике становится целесообразным при уровне цен на газ выше 60 долларов за 1000 кубометров. Также отмечу, что этот уровень в малой степени соответствует будущему отрасли - ведь основные источники газа, которые достались еще с советских времен, будут замещаться принципиально новыми месторождениями с совершенно иными условиями разработки - это Ямал, месторождения шельфа, где естественным образом стоимость добычи будет существенно выше.
Если брать всю совокупность позиций, текущий уровень цен не способствует общей балансировке топливного баланса и газового баланса в целом по стране и в единой системе газоснабжения. В последнее время достаточно активно шли дискуссии о том, к какому ценовому уровню необходимо стремиться. В результате, было выработано две позиции, не вызывающие серьезных противоречий на уровне федеральных министерств и ведомств.
Первая позиция - это то, что мы стремимся к выходу среднего уровня оптовых цен на газ в РФ к уровню, который может быть посчитан по принципу "netback" от европейских цен с учетом разницы в стоимости транспортировки газа и налоговых условиях. На сегодняшний день этот уровень не может быть достигнут, поскольку он, по нашим оценкам, превышает текущий уровень регулируемых цен практически в 4 раза. Но при этом, исходя из макроэкономических прогнозов МЭРТа на перспективу до 2010-2012 гг. с учетом прогнозных уровней цен на нефть, мы, действительно, можем выйти на эти уровни.
И вторая позиция - это то, что к концу этого десятилетия регулируемые цены могут достигнуть уровня 90 долларов за 1000 кубометров газа. По оценкам экспертов, такой уровень цен позволит решить, может быть, не сразу, но поэтапно, основные масштабные проблемы, связанные с энергосбережением и с развитием ресурсной базы добычи как ОАО "Газпром", так и независимых производителей с оптимизацией газового баланса.
При этом в рамках регулирования оптовых цен, на наш взгляд, являются также достаточно важными еще несколько факторов, в том числе мы рассматриваем возможность введения дифференциации уровня цен в зависимости от неравномерности потребления газа. Этот принцип используется в большинстве развитых экономик мира, имея в виду значительную долю инфраструктурных затрат: кто потребляет неравномерно, должен платить за существование избыточных мощностей.
Федеральная служба по тарифам уже в течение нескольких лет проводит достаточно активную работу по оптимизации структуры ценовых поясов для дифференциации оптовой цены на газ. Совместно с "Газпромом" и его научными институтами мы провели большую работу. И на сегодняшний день, можно сказать, впервые в истории страны мы имеем достаточно полную картину, отражающую потоки газа по ЕСГ, представляющую расчет средних расстояний транспортировки газа до конечных потребителей.
Это огромный массив информации, позволяющий на оптимизировать структуру ценовых поясов и саму структуру оптовой цены. Это создает предпосылки для перехода в будущем на иную схему формирования оптовых цен на газ, имея в виду, что оптовая цена в каждом конкретном регионе будет складываться из некой цены добычи и стоимости транспортировки, определенной по отдельной методике.
Методика, которая была утверждена в ФСТ России в прошлом году, разрабатывалась нами в течение 4-5 лет. В итоге, с ее введением мы достигли полной консолидации позиций с "Газпромом", с независимыми производителями газа, так и с коллегами из других министерств и ведомств.
В рамках этой методики удалось упаковать несколько совершенно новых системных подходов, которые позволяют оптимизировать ценовое и тарифное регулирование газовой отрасли. Прежде всего, методика способствовала появлению полной информации о протяженности транспортировки газа до регионов. Мы вышли на установление ставок, которые не зависят от фактического выбора маршрута, тем самым усредняется информация по всей системе и создаются равные недискриминационные условия для поставщиков газа.
Кроме того, мы в рамках этой методики заложена возможность принципиально новых подходов, обеспечивающих необходимую норму доходности на вложенный капитал инвесторов, по крайней мере, в отношении новых магистральных газопроводов, либо в отношении тех участков газопроводов, которые требуют существенных инвестиций в реконструкцию и расширение пропускной способности и др.
Большое внимание ФСТ России уделяет регулированию региональных составляющих конечной цены газа - это тарифы на газораспределение и сбыт. Здесь мы сталкиваемся с достаточно большим перечнем системных проблем. Основная - это вопросы перекрестного субсидирования.
Перекрестное субсидирование присутствует практически во всех составляющих конечной цены на газ и в оптовой цене, но, на наш взгляд, наиболее актуализирована эта проблема как раз в сфере регулирования региональных составляющих цен на газ. Прежде всего, это связано с тем, что в рамках структуры потребления газа в РФ большую долю (половина объемов) занимают крупнейшие потребители. Крупнейшие потребители потребляют около 1 млрд. кубометров газа. Для таких потребителей сегодняшний уровень тарифов на газораспределение и сбыт достаточно велик относительно реальных издержек, и фактически они дотируют всех остальных потребителей. В такой ситуации у них возникает естественное желание минимизировать тарифную нагрузку, и что для нас является как раз самым тяжелым - это то, что у них есть реальные возможности это сделать.
Что касается газораспределения, то здесь, прежде всего, необходимо отметить, что крупные потребители имеют возможность прямого подключения к магистральным трубопроводам, обходя сети газораспределительных организаций. Правда, в последнее время мы нашли общий язык с ОАО "Газпром". Мы неоднократно рекомендовали рассматривать вопросы выдачи разрешений на прямое подключение с учетом регуляторных позиций в отношении ГРО. "Газпром" положительно оценил наши рекомендации, сейчас у них действует внутренняя процедура, которая предусматривает в этой связи рассмотрение целого комплекса вопросов.
Что касается реализации газа. В целом ряде регионов объемы реализации газа независимых производителей очень существенны, а в ряде регионов близки к 100%, как в Свердловской области.
В этих условиях возникает вероятность, которая, на наш взгляд, будет только укрепляться, заключения прямых договоров между крупнейшими потребителями и производителями газа. На самом деле, ситуация вполне естественная, во всем мире так и происходит. Но возможно, это будет означать уменьшение объемов реализации газа через региональные сбытовые подразделения ОАО "Газпром". Возможности для перекладывания части тарифной нагрузки на эти крупные предприятия будут, естественно, уменьшаться.
В этой связи понятны последствия: возникнет необходимость даже кратного увеличения соответствующих тарифов для населения и коммунально-бытовых потребителей, что, естественно, является достаточно тяжелой мерой. Поэтому мы, видя совокупность этих проблем, ориентируемся на то, что одним из приоритетов нашей деятельности на среднесрочную перспективу является выбор и определение максимально возможных темпов ликвидации перекрестного субсидирования, прежде всего в газораспределении и сбыте.
Хотя мы рассматриваем проблему перекрестного субсидирования даже несколько шире, имея в виду, что с ним надо бороться на всех фронтах, но, как говорится, учитывая широкий перечень этих направлений, мы выбираем в качестве приоритетов именно газораспределение и сбыт.
По нашим оценкам решение проблем перекрестного субсидирования - это скорее задача периода 2012-2015 годов. Потому что ситуация достаточно серьезная, и среднее увеличение темпов роста оптовых цен на газ в этом смысле нам сильно не помогает.
Кроме перекрестного субсидирования можно отметить достаточно серьезную ситуацию, сложившуюся в отношении основных фондов газораспределения. К сожалению, мы имеем достаточно тяжелое наследие 90-х годов, которое выражается в том, что значительная часть фондов не зарегистрирована в соответствии с действующим законодательством и находится в бесхозяйном состоянии.
Фонды серьезно недооценены. По сравнению со стоимостью нового строительства, средняя стоимость существующих фондов, по нашим оценкам, ниже в 6-8 раз. Естественно, следствием такой ситуации является объективное занижение уровня регулируемых тарифов, потому что нет возможности (из-за ее отсутствия) положить реальную стоимость в основу расчета. При этом некоторые положения действующего налогового законодательства задачу проведения справедливой оценки основных фондов и определения их стоимости не облегчают. Я имею в виду те положения законодательства в отношении расчета налога на прибыль, в рамках которых переоценка основных средств, проведенная после 2002 года, не учитывается при определении размера налога на прибыль. К сожалению, это положение сдерживает создание источников для воспроизводства основных фондов. И, с нашей точки зрения, необходимо ставить вопросы об изменении, а фактически об отмене данных положений. Насколько мы понимаем, ОАО "Газпром" наши предложения поддерживает.
В заключение хотелось бы еще сказать несколько слов о ситуации с учетом газа. К сожалению, опять же, это наследие еще советских времен. Был в свое время, еще в 60-х годах выпущен приказ Совета министров (могу ошибиться: не то СССР, не то РФСР) о том, что необходимо прекратить установку бытовых счетчиков. В 90-е годы эта ситуация получила свое развитие. В результате, большое количество используемых сегодня приборов учета морально и физически устарело. Что касается сектора потребления газа населением, то доля приборов вообще не выдерживает никакой критики.
С нашей точки зрения, вопрос налаживания систем коммерческого учета газа, причем повсеместного, - это вопрос обеспечения необходимых условий для дальнейшего развития рынка газа в правильном направлении. Существующее положение дел способствует тому, что сейчас практически невозможно определить объективные нормативы потребления. Потому что при расчете по любой методике мы получаем усредненную величину, которая создает искаженные ориентиры для потребителя. Так образом создаются серьезные барьеры для осуществления грамотного регулирования розничных цен, прежде всего для населения.
В этой ситуации очень отрадно, что ОАО "Газпром" в последние год - два начал активное движение в сторону разработки и осуществления собственных программ по установке систем коммерческого учета газа. ФСТ России поддерживает эти программы и включает необходимые средства в расчет тарифов.