Бюро экономического анализа

Москва, 2005

Содержание

Введение

1. Общие подходы к формированию системы технического законодательства

2. Формирование системы технических регламентов

3. Совершенствование системы оценки соответствия

4. Рекомендации

Литература

Введение

27 декабря 2002 года был принят Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступивший в силу 1 июля 2003 года. Этот закон заложил основы не просто "косметического ремонта", а радикальной перестройки системы установления и контроля за соблюдением обязательных требований к продукции, процессам производства, хранения, транспортировки и т.п.

Основные изменения в понимании сферы технического регулирования продукции, процессов ее производства и т.д. заключались в следующем [Завидова, Крючкова, Шаститко, 2003]:

• существенно изменилась терминология, связанная с подтверждением соответствия. Были введены новые понятия (в том числе само понятие технического регулирования), многие старые понятия наполнились новым смыслом;

• были изменены процедуры установления обязательных требований к продукции, процессам производства и т.п. В соответствии с законом обязательные требования могут устанавливаться только техническими регламентами, принимаемыми федеральными законами (только в исключительных случаях – Постановлениями Правительства). Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную и радиационную безопасность, взрывобезопасность и т.п.). Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории страны и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. В законе подробно описан порядок разработки и принятия технических регламентов, который является весьма нетипичным для российской нормотворческой практики. Во-первых, в законе прямо указывается, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо. Таким образом, разработка системы обязательных требований перестает быть монополией государства. Во-вторых, вся процедура разработки технического регламента становится максимально открытой и публичной (обязательная публикация уведомления о разработке проекта технического регламента, его обсуждение, проведение экспертизы и т.д.). Отдельно оговорено, какие документы должны предоставляться при внесении законопроекта о техническом регламенте в Государственную Думу (проект может вноситься любым субъектом права законодательной инициативы);
• существенным моментом стала реформа системы стандартизации. Все стандарты становятся добровольными для всех хозяйствующих субъектов. Это чрезвычайно важный шаг, поскольку, с одной стороны, приближает российское понимание стандартов к принятым в международной практике, а с другой, разрушает запутанную систему, при которой ряд требований государственных стандартов являлся обязательным для соблюдения, а ряд - добровольным. Разработчиком национального стандарта также может быть любое лицо, то есть, как и в случае с техническими регламентами, государство теряет монополию на разработку. Процедура разработки, экспертизы и принятия национального стандарта, в соответствии с законом, также является публичной;
• изменилась система и предмет контроля за соблюдением обязательных требований. В соответствии с законом государственный контроль (надзор) в отношении продукции, процессов производства и т.д. осуществляется только в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В отношении продукции государственный контроль осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. При определении ответственности речь идет именно об ответственности за несоответствие требованиям технических регламентов, а не об ответственности за отсутствие сертификата / декларации соответствия. Основные претензии к "старой" системе обеспечения безопасности и качества продукции состоят именно в том, что реальный контроль качества подменяется контролем наличия бумаг. Сертификат служил своего рода "индульгенцией", его наличие практически исключало претензии по поводу реальной безопасности товаров, а отсутствие рассматривается как грубое нарушение вне зависимости от реального качества товара. Такая постановка, безусловно, затрудняет работу контролирующих органов, но создает предпосылки к тому, что контроль станет более эффективным;
• были подробно описаны процедуры действий различных участников системы в случае обнаружения несоответствия продукции обязательным требованиям. Подчеркнем, что эти процедуры прописаны только для продукции, выпущенной в обращение. Соответствующие механизмы для процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг в законе не определены.

Закон является рамочным и требует принятия значительного количества подзаконных актов, конкретизирующих его основные положения. Переход к новой системе рассчитан на 7 лет. Реализация реформы технического регулирования позволит существенно ограничить государственное вмешательство в экономику и административную нагрузку на бизнес. В то же время существуют риски, связанные как с возможным отсутствием "дебюрократизационного" эффекта реформы, так и с возможным использованием технического регулирования ограничения конкуренции, прежде всего, создания входных барьеров на рынок.

Закон является инновационным и требует существенных изменений в нормативной базе, практике работы многих государственных органов, стереотипах поведения хозяйствующих субъектов, а также соответствующего инфраструктурного обеспечения (информационного, статистического, методического).

Как показал анализ первых периодов применения закона «О техническом регулировании» [Завидова, Крючкова, 2004], существуют серьезные риски искажения проводимой реформы. Эти риски могут быть связаны с рядом причин:

Указанные проблемы могут быть решены путем комплексного подхода к созданию системы технического законодательства, которая включала бы в себя:

Создание подобной системы требует, как минимум:

Техническое законодательство, включая как вопросы установления обязательных требований, так и оценки соответствия этим требованиям, может вести к созданию технических барьеров в торговле. В контексте идущих переговоров о вступлении России в ВТО важным вопросом формирования системы технического регулирования в России является его соответствие нормам, заложенным в Соглашении о технических барьерах в торговли Всемирной торговой организации (ТБТ-ВТО). Обеспечить соответствие требованиям ТБТ-ВТО значительно легче на начальных стадиях формирования системы.

Важным вопросом формирования системы технического регулирования является создание современной и соответствующей требованиям ТБТ-ВТО системы оценки и обязательного подтверждения соответствия. В настоящее время система носит «переходный» характер (сочетание элементов, сложившихся до вступления в силу закона «О техническом регулировании», и новых требований данного закона), причем в ней фактически отсутствует такой ключевой элемент как система аккредитации.

Таким образом, возникает необходимость разработки концептуального подхода к созданию системы технического законодательства и технического регулирования в России, отвечающего требованиям полноты, этапности и достижимости поставленных целей.

В рамках данного доклада последовательно рассматриваются следующие блоки вопросов.

В первом разделе дается анализ общих подходов к формированию системы технического законодательства.

Во втором разделе рассматриваются вопросы формирования системы технических регламентов, содержащих исчерпывающие обязательные требования к продукции, а также вопросы приведения в соответствие с законом «О техническом регулировании» законодательства Российской Федерации.

В третьем разделе рассматриваются вопросы оценки соответствия, в том числе вопросы построения национальной системы аккредитации.

В четвертом разделе суммируются основные выводы и даются рекомендации по построению системы технического законодательства в России.