НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ПРОБЛЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Автор: Мигин С.В.

Настоящий краткий обзор посвящен анализу состояния и перспектив развития аккредитации как формы оценки соответствия в контексте реализации реформы технического регулирования. Аккредитация традиционно выделяется из общего ряда перечисления форм оценки соответствия по той причине, что сама является процедурой определения соблюдения требований, предъявляемых к органам по оценке соответствия. Аккредитация направлена на получение доказательств и документальных подтверждений их компетентности. От того, насколько эффективно функционирует система аккредитации, напрямую зависит компетентность органов по оценке соответствия, в том числе органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), уровень доверия к их деятельности и признание результатов такой деятельности. Более того, организация системы аккредитации органов по оценке соответствия предопределяет особенности осуществления деятельности по испытаниям, контролю, сертификации, а значит и характеристики соответствующих процедур, принципы осуществления юридически значимых действий и предоставления связанных с ними государственных услуг и услуг, оказываемых в частном порядке, структуру соответствующих рынков. Таким образом, к наведению порядка в области оценки соответствия и оказания соответствующих услуг, разграничению функций по контролю и надзору, повышению конкурентности рынков услуг по сертификации и испытаниям необходимо приступать, сформировав либо, по меньшей мере, заложив основы единой национальной системы и единых правил аккредитации.

Существующее положение в сфере аккредитации

В настоящее время единая система аккредитации, основывающаяся на четких и прозрачных правилах, отсутствует. Это во многом обусловлено традицией восприятия аккредитации не как универсального инструмента обеспечения компетентности любых органов по оценке соответствия, а как вспомогательного механизма в рамках систем обязательной сертификации, сформированных различными федеральными органами исполнительной власти. Неоднородность правовых норм, отсутствие единых принципов и критериев, несоответствие действующих правил требованиям международных организаций, совмещение полномочий и конфликт интересов, ограничение конкуренции - вот основные характеристики и следствия существующего порядка аккредитации.

Другим важным следствием является возникновение и стабильное воспроизводство неоправданно высоких неэффективных административных барьеров, в которых напрямую заинтересованы группы получателей рентного дохода. Следствием искусственных барьеров входа является неоправданная монополизация деятельности по сертификации, испытаниям и т.п. Стоит ли говорить, что несовершенство рынков услуг по оценке соответствия, в свою очередь, негативно сказывается на неограниченном круге третьих лиц, этими услугами пользующихся, - производителей продукции. Причем чем более технологичной является продукция, чем больше она проходит последовательных стадий передела, тем выше непроизводительные затраты предпринимателей на удостоверение соответствия продукции и производственных процессов многообразию предъявляемых к ним специфических требований. Как итог - недопроизводство стоимости, сдерживание структурной перестройки экономики и снижение ее общей эффективности, рост цен и снижение общественного благосостояния.

Именно этим обусловлена признаваемая большинством специалистов необходимость модернизации системы аккредитации, первым этапом которой должно стать создание правовых предпосылок формирования единой системы и единых правил аккредитации и нормативно-правовое оформление соответствующих отношений. Однако попытки осуществления преобразований наталкиваются на ожесточенное сопротивление институциональным нововведениям со стороны групп, извлекающих выгоду из перераспределительного характера существующих норм, получающих доходы от осуществления "барьерного" бизнеса и сверхприбыли, связанные с монополизацией потенциально конкурентных рынков.

Стратегии противодействия институциональным изменениям

Осуществляя сопротивление инициативам по нормативному оформлению отношений в области аккредитации в соответствии с принципами реформы технического регулирования, противники реформы используют три основные стратегии:

Первая стратегия связана с проведением линии блокировки инициатив по формированию системы аккредитации в соответствии с принципами реформы технического регулирования.

Вторая стратегия предполагает продавливание собственной модели, направленной на монополизацию аккредитации и значительное расширение возможностей по извлечению административной ренты.

Третья стратегия заключается в снятии наиболее "неудобных" для противников реформы положений и попытках в процессе согласований "протащить" в проект порядка аккредитации, в том числе в замаскированном виде, нормы, позволяющие сохранить или даже увеличить поток частных доходов государственных служащих и аффилированных структур.

Максимальная эффективность противодействия достигается при использовании смешанной стратегии, в рамках которой каждая линия поведения служит решению вполне определенных задач. Первая стратегия является разрушительной и контрпродуктивной по своей сути и используется противниками реформы в тактических целях. Появление второй стратегии с неизбежностью вытекает из линии блокировки инициатив сторонников реформы технического регулирования - чтобы оставаться в конструктивном поле, отвергая одни предложения необходимо формулировать альтернативные предложения. Однако такие предложения неприкрыто направлены на дальнейшее усиление исключительного положения заинтересованных групп специальных интересов, делающих бизнес на административных барьерах, и не могут быть приняты ни при каких условиях.

Наиболее реалистичной как с точки зрения предлагаемых норм, так и возможностей их продвижения внутри государственного аппарата представляется третья стратегия. Вместе с тем, первые две стратегии выполняют важнейшую функцию расшатывания ситуации, когда вероятность попадания тех или иных "барьерных" норм в итоговый компромиссный вариант институционального проекта реформирования системы аккредитации резко увеличивается.

Переходя к краткому рассмотрению тактики реализации смешанной стратегии, отметим, что линия блокировки инициатив в силу своей специфики осуществляется в основном непубличными кулуарными методами, анализ которых по понятным причинам затруднен и не входит в задачи настоящей статьи, а мощность сопротивления оценивается по косвенным признакам. Анализ двух других составляющих смешанной стратегии проводится в явной форме.

Круг первый

Усилия по установлению правовых основ создания национальной системы аккредитации, функционирующей по единым правилам, вылились в разработку проекта федерального закона "Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия", который во втором полугодии 2004 г. был представлен для публичного обсуждения. Данный законопроект полностью соответствовал целям и принципам аккредитации, которые закреплены Федеральным законом "О техническом регулировании", наиболее последовательно проводя идею единой политики в области аккредитации, обеспечивающую снижение административных барьеров, повышение качества работ в области оценки соответствия и общего уровня безопасности. Представляя собой документ, находящийся в высокой степени готовности, законопроект в целом успешно прошел процедуры согласования с заинтересованными органами и публичного обсуждения на различных площадках, в числе которых была и Торгово-промышленная палата РФ. Однако дальнейшее продвижение проекта по стадиям законотворческого процесса было заморожено (элемент первой стратегии).

Параллельно и даже ранее, еще Госстандартом России, был разработан проект постановления Правительства РФ "Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования". Данный документ на декларативном уровне преследовал аналогичные цели формирования единой системы аккредитации, однако на уровне проектируемых норм являл собой полную противоположность ее основополагающим принципам. Постановлением предусматривалось создание подведомственного Госстандарту России (Ростехрегулированию) Бюро по аккредитации, совмещавшего функции органа по аккредитации в системе сертификации ГОСТ Р с функциями, обеспечивающими функционирование системы аккредитации в целом, в том числе функциями по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования. Учитывая, что деятельность органов по аккредитации, в том числе Бюро по аккредитации, планировалась к осуществлению на основе самофинансирования, несложно спрогнозировать возникновение мощного конфликта интересов в случае реализации подобной модели. Совмещение хозяйственных и властных функций неизбежно ведет к злоупотреблениям имеющимся исключительным положением для получения административной ренты, а полная замена бюджетного финансирования финансированием из частных источников смещает стимулы государственных служащих либо сотрудников государственных учреждений в сторону преимущественного оказания платных услуг, в том числе в ущерб другим функциям, и резко снижает прозрачность финансовых потоков, открывая широкие возможности для проявлений коррупции. В предложенной системе координат упомянутый проект является элементом второй стратегии.

Первым и, пожалуй, самым существенным компромиссом стала разработка проекта постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)", ключевым отличием которого от подготовленного ранее законопроекта помимо снижения уровня нормативного закрепления стало сужение сферы его применения с аккредитации в области всей оценки соответствия до аккредитации в области подтверждения соответствия. Решение отказаться от возведения правил аккредитации до уровня законодательных норм, что, кстати, противоречит международной практике, обосновывалось отсутствием правоприменительной практики и необходимостью ее наработки до принятия соответствующего федерального закона. Приведенный аргумент представляется довольно неубедительным, поскольку определение формы закрепления регулирующих норм должно зависеть от совсем иных соображений, не увязываясь с отсутствием опыта их применения (понятно, что его в любом случае нет, если норма является хоть сколько-нибудь новаторской). В качестве примера можно привести федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности" и "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", устанавливающие требования к осуществлению таких видов оценки соответствия как лицензирование и контроль (надзор). Следуя описанной логике их, как и вообще любые другие правовые акты, оформляющие серьезные институциональные нововведения, следовало бы принимать постановлениями Правительства, по меньшей мере, до накопления правоприменительной практики. Если же принять в соображение, что акты Правительства РФ противоречить действующим федеральным законам не могут, перспектива осуществления повышающих эффективность преобразований и вовсе становится туманной.

Сужение сферы регулирования до аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), осуществляющих деятельность в области подтверждения соответствия, увязано со снижением уровня нормативного закрепления: подзаконный акт не может устанавливать принципы осуществления государственного регулирования в той или иной сфере, тем более, если эти принципы носят новаторский характер. Несомненно, установление единых правил аккредитации в области подтверждения соответствия является ключевым фактором упорядочения деятельности по сертификации и испытаниям, однако далеко не исчерпывает всех возможных форм оценки соответствия. А между тем, аккредитация иных органов по оценке соответствия должна осуществляться в точности по тем же самым принципам и правилам, что и было предусмотрено первоначальной редакцией законопроекта.

В этой связи показательны нашедшие отражение в программных документах направления оптимизации такой формы оценки соответствия, как контроль. Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах предусмотрено разграничение функций по контролю и надзору. Разграничение позволит сосредоточить в государственных органах надзор, включающий полномочия по проведению проверок, наложению взысканий, выдаче разрешений, приостановлению деятельности, а контроль, предполагающий проведение исследований, испытаний, измерений, обследований, экспертиз, передать субъектам рынка, аккредитованным в органах исполнительной власти в установленном порядке. Совершенно очевидно, что принципы и требования, предъявляемые к порядку аккредитации и органам по аккредитации, должны быть полностью унифицированы и максимально гармонизированы с международными нормами и правилами. Таким образом, создание единой системы и единых правил аккредитации, распространяющихся на все области оценки соответствия, является объективной необходимостью, что предопределяет неизбежность возвращения к данному вопросу в перспективе.

Компромиссный вариант проекта постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)", согласованный с действующими органами по аккредитации, во втором полугодии 2005 г. был направлен в Правительство РФ (элемент третьей стратегии). С этого момента начинается новый виток противодействия преобразованиям в сфере аккредитации.

Круг второй

Внешним результатом усилий по сопротивлению реформе стала блокировка компромиссного варианта проекта, который более полутора лет находился на кардинальной доработке в Правительстве РФ (элемент первой стратегии).

Параллельно появились и новые инициативы, предложенные сторонниками сохранения "барьерных" форм регулирования, прежде всего, связанные с введением дублирующего аккредитацию механизма регулирования в форме уполномочивания в области подтверждения соответствия. Важнейшими недостатками предлагаемой конструкции с аккредитацией на первом этапе (осуществляется подведомственным Ростехрегулированию органом) и уполномочиванием на втором этапе (осуществляется федеральными органами исполнительной власти) являются

• во-первых, создание дополнительных неэффективных административных барьеров и увеличение издержек, связанных с допуском органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) к работам в области обязательного подтверждения соответствия;
• во-вторых, полная монополизация работ по аккредитации и, как следствие, монополизация рынка работ и услуг в области подтверждения соответствия, снижение конкурентоспособности продукции и рост ее стоимости в результате такой монополизации, совмещение органом по аккредитации властных и хозяйственных полномочий, зависимость осуществления работ по аккредитации от коммерческих интересов и отсутствие ответственности органа по аккредитации за результаты своей деятельности.

В поддержку описанной схемы приводились ссылки на международный опыт, которые, однако, отличались некорректностью, поскольку в приводившихся в качестве примера странах, использующих систему уполномочивания, аккредитация носит добровольный характер (в нашем же случае к процедуре уполномочивания допускаются только аккредитованные организации, т.е. о добровольности аккредитации для тех, кто хочет работать в обязательной сфере, говорить не приходится), не создавая дублирования и связанных с ним избыточных административных барьеров. Величина возникающих в связи с введением уполномочивания дополнительных барьеров иллюстрируется расчетами экспертов ГУ Высшей школы экономики и Фонда "Бюро экономического анализа". Стоимость услуг органов по сертификации, по экспертным оценкам, вырастет на 14 - 16%. С учетом этого общий рост цен в экономике только за счет введения дополнительного инструмента уполномочивания может составить до 1,3%. При взятом Правительством жестком курсе на борьбу с инфляцией такая цена регулирования ради регулирования вряд ли может быть приемлемой для общества.

Альтернативный сценарий, при котором возросшие издержки производителей не будут перекладываться на потребителей, предполагает сокращение собственных средств предприятий на 4 - 6%. Конечным результатом становится недопроизводство ВВП и сдерживание структурной перестройки экономики. При этом наиболее ощутимый удар будет нанесен инновационному сектору. Приведенных соображений достаточно для отказа от описанного варианта реформирования системы аккредитации и отнесения его к линии реализации второй стратегии.

По итогам кардинальной доработки возникла новая компромиссная, еще более редуцированная редакция проекта постановления Правительства РФ "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия". Вместе с тем, в проекте удалось сохранить основные принципы формирования единой системы и единых правил аккредитации, создающие возможность существенного повышения общественной эффективности использования механизма аккредитации. Согласованная компромиссная редакция проекта постановления в конце 2007 года была снова внесена в Правительство (элемент третьей стратегии).

Перспектива реформирования системы аккредитации

Завершилось два полных раунда итеративной проработки предложений по реформированию аккредитации. Как видно из приведенного анализа, эта деятельность носит циклический характер и связана с последовательным применением трех выявленных стратегий сопротивления. В соответствии со вскрытой логикой развития событий со стороны противодействующих сил можно ожидать:

• нового витка противоборства, связанного с очередными попытками блокирования инициатив по осуществлению преобразований в области аккредитации;
• вброса новых альтернативных вариантов решения задачи реформирования системы аккредитации, естественно, отвечающих интересам групп, которые пытаются сохранить постоянный поток частных доходов от "приватизации" инструментов государственного регулирования;
• и, наконец, очередного, еще более редуцированного компромиссного варианта проекта постановления об аккредитации.

Дальнейшее развитие событий вокруг реформирования системы аккредитации подтверждает высказываемые опасения. Во-первых, по отдельным признакам можно утверждать, что продолжается серьезное противодействие принятию проекта постановления Правительства РФ "Об аккредитации…". Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что последняя согласованная редакция проекта в очередной раз более полугода лежит без движения. В условиях, когда от своевременного и взвешенного решения вопросов аккредитации зависит успешность продвижения реформы технического регулирования, результативность мероприятий административной реформы в этой сфере, эффективность борьбы с чрезмерным административным давлением на экономику и коррупцией.

Во-вторых, разработана концепция очередного альтернативного проекта формирования национальной системы аккредитации. Показательно, что разработчики вернулись к идее законодательного регулирования отношений в области аккредитации и установления в законе единых правовых основ, распространяющихся на всю оценку соответствия. Напомним, что именно такой подход еще четыре года назад был реализован в разработанном, согласованном и вынесенном на публичное обсуждение законопроекте, который подвергся критике и жесткому сопротивлению как раз со стороны разработчиков сегодняшнего проекта концепции, артикулировавших тогда прямо противоположную позицию. Соответственно, если бы те, кто сегодня критикует проект правительственного постановления и настаивает на необходимости скорейшего принятия закона, действительно преследовали декларируемые цели, такой закон мог бы заложить основы национальной системы аккредитации еще в 2005 году. Последнее не может не наталкивать на мысль о том, что истинные намерения данной группы обусловлены совсем другими, частными интересами.

Отмеченная непоследовательность линии сопротивления в части формальных вопросов сопровождается упорством в попытках навязать организационные и процедурные решения, сохраняющие, а то и расширяющие возможности осуществления бизнеса на регулировании. В подготовленном проекте концепции нашли отражение обсуждавшиеся выше идеи единственного органа по аккредитации, завязанного на Ростехрегулирование, введения дублирующего механизма уполномочивания, зависимости органа по аккредитации от интересов, в том числе коммерческих, отдельных участников системы. Негативное влияние этих и ряда других предложений на развитие предпринимательства, прежде всего малого и среднего, а также интересы общества в целом было неоднократно и убедительно показано, поэтому здесь кратко остановимся лишь на некоторых вопросах, требующих, как представляется, дополнительного прояснения.

Первое. Разработчики концепции, утверждают, что никакого дублирования в связи с введением уполномочивания не возникает. Это заявление свидетельствует либо о недостаточной продуманности возникающих логических цепочек и причинно-следственных связей между предлагаемыми институциональными изменениями и их наиболее вероятными последствиями, либо о желании увести общественную дискуссию в сторону от истинных целей разработчиков. Последние уверяют, что аккредитация будет носить исключительно добровольный характер и служить цели подтверждения компетентности органа по оценке соответствия, уполномочивание же - представлять собой наделение правом работы в области обязательной оценки соответствия. На деле же к уполномочиванию будут допускаться аккредитованные организации, а основным критерием уполномочивания станет то же самое исполнение заданных стандартов и требований к органам по оценке соответствия (уже проверенное в рамках процедур аккредитации). Вероятно, к ним добавятся и дополнительные критерии, уже сейчас упоминаемые представителями Ростехрегулирования, - такие как, например, опыт работы и "достаточность" органов подтверждения соответствия. Мало того, что эти критерии напрямую не свидетельствуют о компетентности уполномочиваемых органов (если организация удовлетворят требованиям - не важно, сколько времени она представлена на рынке), и уж тем более об их независимости. Нетрудно представить ситуацию, когда вход на рынок, представленный одним-двумя локальными монополистами, работающими давно, но недостаточно эффективно и качественно, будет закрыт современному, инновационному органу по сертификации только потому, что чиновник решит - тех организаций, что уже есть, вполне достаточно. Очевидно, эта антиконкурентная мера не создаст ничего, кроме дополнительных неэффективных барьеров, препятствующих динамичному развитию рынков услуг по оценке соответствия и повышению качества таких услуг.

Напомним также, что предложения ввести уполномочивание появились не сразу, а лишь тогда, когда органы исполнительной власти выступили категорически против сосредоточения всех функций по аккредитации в подведомственной Ростехрегулированию организации. Прежде всего, потому, что, в конечном счете, ответственность за обеспечение безопасности лежит именно на отраслевых органах власти. Нежелание отказываться от "рентоемких" схем, не сопряженных при этом с реальной ответственностью за результаты собственной деятельности, и привело к возникновению навязываемой сегодня конструкции. В этом смысле очень показательно использование в проекте концепции такого понятия, как "разграничение ответственности", которое довольно точно характеризует основную идею разработчиков: поток частных доходов от существования административного барьера получают одни, а ответственность несут другие.

Второе. Проектом концепции предусмотрено, что национальный орган по аккредитации создается и функционирует в форме саморегулируемой организации. В целом, довольно ожидаемый поворот событий, если учесть, что с принятием Федерального закона "О саморегулируемых организациях" узкие группы специальных интересов в ряде отраслей и сфер деятельности начали проявлять активность в попытках приспособить саморегулирование для целей перераспределения.

Обсуждение идеи наделения саморегулируемой организации полномочиями национального органа по аккредитации ограничим одним принципиальным замечанием. По определению участники саморегулирования имеют возможность легитимно управлять поведением саморегулируемой организации. Это значит, что органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры), а также шире аккредитованные органы по оценке соответствия, воздействуют на решения, принимаемые органом по аккредитации - саморегулируемой организацией. В то время как ключевым принципом аккредитации, закрепленным Законом "О техническом регулировании", является независимость органов по аккредитации

Соответственно, сторонники институционального совмещения инструментов аккредитации и саморегулирования, которые на самом деле следует рассматривать в качестве структурных альтернатив, демонстрируют, как минимум, недостаточно глубокое понимание сути данных форм регулирования. Либо осознанно закладывают в проект нормы, автоматически приводящие к конфликту интересов.

Третье. Предварительный анализ регулирующего воздействия проекта концепции дает все основания говорить о том, что принятие проекта в предлагаемой форме приведет к значительному повышению издержек на аккредитацию. Помимо описанного выше негативного эффекта введения уполномочивания, на рост затрат органов по оценке соответствия и, как следствие, неограниченного круга предпринимателей, пользующихся их услугами, повлияют:

• перевод аккредитации на самофинансирование, что ставит ее в зависимость от коммерческого интереса (в то время как согласованным проектом постановления Правительства РФ "Об аккредитации…" предусмотрено взимание государственной пошлины за осуществление юридически значимых действий);
• введение требования страхования ответственности органов по оценке соответствия либо формирования гарантийных фондов.

Такая конструкция станет еще большим барьером для вхождения на рынки услуг по сертификации, исследованиям (испытаниям) и измерениям.

Четвертое. Выстраивание единой национальной системы по аккредитации в структуре Ростехрегулирования, сформировавшего крупнейшую систему обязательной сертификации ГОСТ Р, будет на практике означать аффилированность органа по аккредитации и органов по оценке соответствия, подведомственных Ростехрегулированию. Более того, учитывая, что агентство осуществляет функции:

• национального органа по стандартизации (требования стандартов являются обязательными в части обеспечения безопасности в переходный период и применяются в качестве доказательной базы соблюдения требований технических регламентов),
• органа, сформировавшего систему обязательной сертификации ГОСТ Р и определяющего перечень (номенклатуру) продукции, подлежащей обязательной сертификации,
• собственника в отношении подведомственных организаций, в том числе центров стандартизации, метрологии и сертификации,

контроль за реализацией функций по аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), приведет к серьезному совмещению полномочий со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Из всего изложенного следует, что социально-экономические последствия подвергнутых разбору предложений прямо противоположны заявленным в концепции. Их реализация будет иметь выраженные антиконкурентные последствия, создаст неравные условия доступа к деятельности по оценке соответствия и дополнительные административные барьеры, снизит внутреннюю и внешнюю конкурентоспособность российских производителей. Все это прямо противоречит целям реформы технического регулирования и идет вразрез с мероприятиями, осуществляемыми в рамках административной реформы.

Стоит ли говорить о том, что такой законопроект едва ли пройдет антикоррупционную экспертизу и независимую оценку на предмет влияния на малый и средний бизнес. В сложившейся ситуации необходимо продемонстрировать политическую волю и принять решение о скорейшем утверждении разработанного проекта постановления Правительства РФ "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия".