На данный момент получены результаты первых трех раундов, прошедших соответственно весной и осенью 2002 года, а также весной 2003 года. В ходе первого раунда была собрана исходная информация по состоянию на 2001 год, т.е. еще до вступления в силу законов о дерегулировании. Данные второго этапа позволили оценить ход реформы после вступления в силу двух новых законов: о проверках и лицензировании. Третий этап прошел весной 2003 года и позволяет оценить результаты введения в силу нового закона о регистрации предприятий и упрощенной системы налогообложения.

В данном проекте используются два основных инструмента: анкета для фирм, существующих более года, и анкета для вновь созданных фирм. В первом случае задаются вопросы об издержках, которые несут фирмы в результате проверок и инспекций со стороны различных государственных органов, в процессе лицензирования, сертификации и налогового администрирования, а также об общей оценке делового климата. Второй инструмент предназначен для вновь зарегистрированных фирм с целью определения издержек, связанных с вхождением на рынок. В нем содержатся вопросы о процедурах регистрации, лицензирования и сертификации для недавно созданных малых предприятий. Это позволяет проводить мониторинг как административных барьеров на пути роста существующих предприятий, так и административных барьеров при входе на рынок новых предприятий.

По новому закону плановые инспекции проводятся не чаще, чем один раз в два года одним госорганом. Хотя количество внеплановых инспекций не ограничено, упорядочена процедура их проведения.

... Новый закон вступил в силу в августе 2001 года. До введения закона многие малые предприятия подвергались неоднократным проверкам несколькими инспектирующими органами. Однако сведением нового закона количество инспекции со стороны всех государственных органов значительно сократилось, о чем свидетельствовали результаты второго раунда опросов. В среднем, количество инспекций на одно предприятие в первой половине 2002 года по сравнению со второй половиной 2001 года снизилось на 33%, а по сравнению с первой половиной 2001 года - на 25%. Третий раунд опросов продемонстрировал дальнейшее снижение количества инспекций, но гораздо меньшими темпами — на 12% во втором полугодии 2002 года по сравнению с первым полугодием.

Соответственно, во время трех раундов сокращалось время, которое эти инспекции отнимали у руководителей малых предприятий, и связанные с проверками материальные издержки.

В первом раунде респонденты утверждали, что менеджмент их предприятий в среднем тратил 11,4% времени на инспекции. Во втором раунде - 9,2% времени, а в третьем - 8,2%. Таким образом, чисто временные издержки на инспектирование снижались. Этот результат сам по себе может и не означать снижения административного давления, так как он мог быть вызван меньшим количеством нарушений со стороны самих предпринимателей. Тем не менее, данный факт является позитивным, так как при прочих равных условиях означает снижение удельного времени, потраченного на непроизводственную деятельность.

Однако несмотря на уменьшение временных издержек инспектирования, в некоторых других аспектах ситуация в третьем раунде ухудшилась. Во второй половине 2002 года, как и в предыдущие раунды, по-прежнему наблюдались существенные злоупотребления со стороны инспектирующих органов, а в некоторых случаях эти злоупотребления усилились Например, в 2002-м году 23,3% предприятий явились жертвой прямого нарушения нового закона со стороны органов противопожарной безопасности и 17,7% предприятий - со стороны органов санэпидемнадзора. Эти органы проводили на указанных предприятиях неоднократные плановые инспекции в течение года.

Особую тревогу вызывает растущее количество злоупотреблений при проверках милицией и другими службами. Госорганы все чаше не предъявляют предписания при проведении таких проверок: у милиции за три раунда доля таких проверок возросла с 60% до 75%, у пожарной службы - с 33% до 63%, у санитарно-эпидемиологической службы - с 31% до 56%. Также возросла и доля штрафов, не основанных на официальной шкале, для милиции - с 43% до 73%, а для пожарной службы - с 25% до 43%. Таким образом, при падении среднего числа инспекций отмечается увеличение случаев злоупотреблений.

Третий- раунд дает возможность оценить первоначальный эффект изменения правил процедуры регистрации, которые произошли между вторым и третьим раундами.

В соответствии с новым законом, вступившим в силу в июле 2002 года, процесс регистрации нового предприятия должен занимать не более пяти дней и обходиться предприятию не более чем в 2000 рублей. Кроме того, заявленная цель закона состояла во введении принципа "одного окна", в соответствии с которым предприниматель для получения регистрации должен иметь дело лишь с одним государственным органом.

Два первых раунда мониторинга были осуществлены до введения в силу нового закона о регистрации. Результаты этих раундов показали, что издержки при регистрации были значительно выше, чем целевые уровни, установленные в законе, причем они не изменились в период между двумя раундами: в среднем регистрация занимала один месяц и стоила около 3500 рублей при регистрации без использования посредника. Третий раунд показал, что во второй половине 2002 года регистрация, с одной стороны, стала быстрее и проще, с другой - дороже.

Один из основных принципов реформы - правило "одного окна" не выполняется, хотя большинство предпринимателей действительно перестали посещать местные администрации и регистрационные палаты, функции которых перешли в отделения Министерства по налогам и сборам (МНС). Предприниматели до сих пор были обязаны посетить ряд других госорганов, таких как Пенсионный фонд, фонды социального и медицинского страхования, пожарные и санитарно-эпидемические службы. Таким образом, количество "окон" уменьшилось на одно - местную администрацию. Медианная фирма, ранее посещавшая при регистрации пять госорганов, во второй половине 2002 года посетила только четыре.

Отмена необходимости посещения местных администраций и регистрационных палат явилась главной причиной сокращения времени, необходимого на прохождение этой процедуры.

В предыдущих раундах именно местные администрации и регистрационные палаты отнимали больше всего времени, в среднем 11-14 дней. Вместо этого сильно увеличилось время, потраченное в отделениях Министерства по налогам и сборам, с 6 дней в первом раунде до 10 в третьем. Вероятно, сразу после реформы МНС не смогло оперативно справиться с большим количеством предпринимателей, пытающихся зарегистрировать новые фирмы. Возможно, именно с этим связано и удорожание процедуры, средняя стоимость которой увеличилась с 3500 до более чем 4000 рублей, а медианная плата - с 2000 до 3000 рублей.

Несмотря на удорожание, субъективные оценки сложности процедуры внушают оптимизм. В третьем раунде медианный респондент заявил, что скорее согласен с утверждением, что правила регистрации прозрачны и предсказуемы. В предыдущие раунды, медианный респондент был отчасти согласен с этим утверждением, а отчасти нет. По пятибалльной шкале, по которой 5 соответствует ответу "полностью согласен", средняя оценка прозрачности правил возросла с 3,18 в первом раунде до 3,52 в третьем. Это изменение является статистически значимым.

Улучшение в области лицензирования также были достаточно ощутимы в 2002 году. В феврале 2002 года был введен закон о лицензировании.

Закон предусматривает значительное сокращение лицензируемых видов деятельности, снижение лицензионного сбора до 1400 рублей и продление срока действия лицензий, по меньшей мере, до пяти лет (по старому закону предполагался сбор в 3000 рублей и срок действия лицензий в течение трех лет).

Процент предприятий, обратившихся за лицензиями и разрешениями, действительно снизился с 31% во второй половине 2001 года до 21% в первой половине 2002 года и остался на том же уровне во второй половине 2002 года.

Процесс получения лицензий стал проще и дешевле во втором раунде, но в третьем раунде произошло ухудшение: издержки получения лицензии снова выросли. Средняя стоимость лицензии сначала снизилась примерно на одну четверть - с 10500 до 8000 рублей, но потом выросла во второй половине 2002-го года до 10000 рублей. При этом официальная плата в законе ограничена 1400 рублями, то есть стоимость лицензий до сих пор сильно превышает целевое значение. Более того, самыми дешевыми являются, как правило, нелегитимные лицензии и разрешения, а лицензии на виды деятельности согласно закону 2002 года - самые дорогие.

Аналогично, время, необходимое для получения лицензии, сократилось в среднем с 37 до 33 дней во втором раунде, но в третьем выросло до 39. Опять-таки, больше времени - около двух месяцев -требуется на получение лицензии на виды деятельности, выдаваемых Госстроем, Минздравом, Минэкономразвития по закону 2002 года. Самыми дорогими и трудными для получения являются частотные лицензии Минсвязи, но они регламентируются другим законом.

Как во втором, так и в третьем раунде произошли положительные (хоть и небольшие) изменения композиции видов деятельности, на которые были выданы лицензии после введения нового закона.

Количество лицензий на виды деятельности по закону 2002 года, на которые опрошенные фирмы подавали заявки, оставалось примерно одинаковым во всех трех раундах: немногим более двухсот.

Так же мало менялось и количество выдаваемых лицензий, легитимных по другим действующим законам. При этом значительно снизилось число лицензий на виды деятельности, которые перестали быть легитимными в 2002-м году (в первом раунде идентифицировано 36 таких лицензий, во втором - 36 и в третьем - 35). Количество прочих лицензий и разрешений уменьшилось с 535 в первом раунде до 331 во втором и 308 в третьем. Таким образом, сокращается, в основном, число разрешительных документов, легитимность которых сомнительна. Тем не менее, такие документы продолжают выдаваться. Местные власти и инспекции до сих пор выдают разрешения на торговлю или другие виды деятельности, не являющиеся лицензируемыми. Продолжают выдаваться, хотя и в небольших количествах, лицензии на виды деятельности, предусмотренные законом 1998 года, которые более не являются лицензируемыми в соответствии с новым законом 2002 года, такие как телерадиовещание, обслуживание контрольно-кассовых машин, эксплуатация подъемных механизмов и ювелирные работы.

Субъективные ощущения опрошенных свидетельствуют о том, что лицензирование является большим препятствием для роста малых предприятий: 13% респондентов заявили, что лицензирование представляет очень серьезную проблему для развития их бизнеса. Но это значительно меньший показатель, чем в первом раунде, в котором 19% фирм сочли эту проблему очень серьезной.

Общий вывод заключается в том, что большинство проблем в области лицензирования и проверок связаны не с федеральным законодательством, а с его применением на местах.

Кроме оценки эффекта нового закона о регистрации, третий раунд опросов позволяет оценить изменения, произошедшие после проведения еще одной реформы.

В январе 2003 года начал действовать новый закон об упрощенной системе налогообложения для малых предприятий. Предыдущие же два раунда мониторинга проходили до введения новых правил упрощенной системы налогообложения. На то время действовал предыдущий закон об упрощенной системе 1997 года. Новый закон должен был существенно упростить переход на эту систему и расширить базу предприятий, имеющих право ей пользоваться.

Например, ранее требовалось, чтобы на предприятии работало не более 20 человек, а с 2003 года малым предприятием для налоговых служб считается фирма с численностью персонала до 100 человек.

Согласно ответам респондентов, упрощенная, система действительно упрощает налоговое администрирование. Этот факт стимулировал достаточно массовый переход предприятий на использование этой системы. Если во втором раунде только 27% опрошенных фирм, имеющих право на использование упрощенной системы, пользовались этим правом, то в третьем раунде доля таких фирм составляла уже 48%.

Фирмы, перешедшие на упрощенную систему в 2003 году, стали платить в среднем 5,72 видов разных налогов и сборов, что намного меньше, чем 9,56 видов налогов, которые они платили в 2002 году. Уменьшение количества налогов на четыре для таких фирм вполне соответствует параметрам закона, согласно которому единый налог на доход или прибыль заменяет пять других налогов. При этом все фирмы в среднем стали платить 7,68 видов налогов против 8,81 в прошлом году. Таким образом, стоит отметить, что на упрощенную систему переходили главным образом фирмы, для которых налоговое администрирование было сложнее обычного в предыдущем, 2002 году. При этом фирмы, использующие такую систему в 2003 году давали намного более оптимистичные субъективные оценки усилий, которые они тратят на налоговое администрирование. Более того, и во втором и в третьем раунде они оценили уровень налогов как меньшую проблему, чем остальные фирмы.

В силу того, что согласно ответам респондентов, упрощенная система дает возможность фирмам значительно уменьшить издержки, остается загадкой, почему более половины фирм в начале 2003 года не перешло на ее использование. Из предложенных в третьем раунде объяснений самым популярным было то, что обычная система проще и понятней — 35% фирм, не использующих упрощенную систему, дали такой ответ.

Еще 15% сказали, что обладают недостаточной информацией. Следовательно, информированность фирм пока невелика и, скорее всего, в 2004 году больше фирм перейдут на упрощенную систему.

Хотя мониторинг фокусируется на реальных объективных издержках малого бизнеса, связанных с госрегулированием, нельзя недооценивать и важность общих настроений предпринимателей. За время трех раундов настроения значительно улучшились. Самые большие изменения при этом произошли между первым и вторым раундами. В период со второй половины 2001 года до второй половины 2002 года такие проблемы малого бизнеса, как высокие налоги, макроэкономическая нестабильность, налоговое администрирование, государственное регулирование, привлечение капитала, административные ограничения конкуренции, стали оцениваться предпринимателями как менее острые. Знаменательно, что единственная проблема, которая, по мнению предприятий, стала более острой в период между тремя этапами обследования, - это честная конкуренция. Так, во втором раунде, в первой половине 2002 года, конкуренция оценивалась малыми предпринимателями как более серьезная проблема, чем госрегулирование. В третьем раунде проблема конкуренции обогнала по значимости налоговое администрирование, которое также имеет прямое отношение к административным барьерам. Последнее изменение произошло главным образом за счет фирм, перешедших на упрощенную систему налогообложения, в то время как остальные фирмы оценили налоговое администрирование как более серьезную проблему.

Основной вывод после трех раундов заключается в том, что реформы действительно произвели некоторый эффект.

От чего же зависит прогресс в области лицензирования, проверок и регистрации после введения соответствующих законов? Исполнение федеральных законов по дерегулированию на местах сильно зависит от сложившейся системы бюджетных отношений между регионом и муниципалитетами. Если местные власти материально заинтересованы в развитии малого бизнеса на своей территории, поскольку их бюджетные доходы в основном зависят не от поступлений из регионального бюджета, а от местной налоговой базы, то налицо более значительные успехи в снижении административных издержек в период между тремя этапами исследования (при прочих равных условиях). Присутствие в регионе крупных фирм, напротив, замедляет прогресс в области лицензирования и регистрации, но ускоряет его в области инспекций: препятствия к входу, на рынок устраняются сравнительно медленно, а бремя регулирования для существующих предприятий становится легче сравнительно быстро. Высокий первоначальный (до начала реформ) уровень присутствия малого бизнеса в региональной экономике ускоряет реформы. Это свидетельствует о важности лоббирования реформы со стороны малого бизнеса.

В области лицензирования эффект выразился в сокращении количества выдаваемых лицензий и упрощение процедуры их получения.

В области инспекций результатом, главным образом, стало сокращение их количества и временных издержек во время проверок. Регистрация после реформы стала немного быстрее и проще, хотя и дороже. Новая упрощенная система налогообложения сократила количество видов налогов и сборов и стимулировала многих предпринимателей перейти на эту систему.

Однако при этом в большинстве случаев реформа не достигла желаемого результата. Лицензии по-прежнему получать сложно и дорого, а чиновники выдают много разрешительных документов на виды деятельности, не предусмотренные законом о лицензировании. Проверки проходят с большим количеством нарушений со стороны проверяющих, включая многочисленные взятки и повторные приходы представителей одного госоргана на фирму. Правило "одного окна" при регистрации фирмы так и не заработало.

Более того, вызывает настороженность тот факт, что положительные сдвиги в области лицензирования и инспекций, имевшие место между первым и вторым раундами, не получили продолжения в третьем.

По некоторым показателям ситуация даже ухудшилась, например, усложнилась процедура лицензирования, и увеличились злоупотребления при проверках милицией и пожарным и службами. Складывается впечатление, что ситуация улучшилась сразу после реформы, и, не достигнув целевых параметров, зафиксировалась на этом новом уровне.

Материалы подготовлены Центром экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР)

Информация представлена порталом ЧИРКУНОВ.RU. Налоговая перспектива