Публикуется с согласия Фонда “Бюро экономического анализа”
Авторы: Крючкова П.В., Шаститко А.Е
Рассматриваются основные вопросы реформы технического регулирования. В их числе: значение технического регулирования, основные проблемы и недостатки прежней системы установления обязательных требований к продукции и видам деятельности, которые обусловили необходимость реформирования этой сферы; основные изменения, вводимые законом "О техническом регулировании"; перспективы развития новой системы и потенциальные риски, которые могут снизить ее эффективность с учетом опыта принятия и реализации других нормативных актов, направленных на "дебюрократизацию" российской экономики.
Практика показывает, что не существует простого соответствия между объективным значением тех или иных изменений экономической системы, экономической политики и их свойствами быть замеченным и легко осмысленными участниками экономического обмена. Одним из примеров, подтверждающих данный тезис, является проблема реформирования технического регулирования, которое встало на повестку дня российских реформ в начале XXI века. По масштабам ожидаемых изменений данная реформа вполне сопоставима с такими преобразованиями первой половины 90-х годов прошлого века как либерализация цен и приватизация. В этой связи с реформой технического регулирования связаны не только большое надежды, но и очень большие риски.
Основная задача данного бюллетеня - разъяснить значение, основания, а также определить пути и риски совершенствования системы технического регулирования в российской экономике.
Трансформация экономической системы предполагает решение фундаментальных вопросов, связанных с взаимодействием хозяйствующих субъектов, лиц, принимающих экономических решения. В их числе не только координация, согласование ожиданий, действий, но и разрешение распределительных конфликтов, включая урегулирование спорных вопросов. Взаимодействие между хозяйствующими субъектами по поводу производства, распределения, обмена и потребления товаров сопряжено с решением множества вопросов, в числе которых - согласование цены передаваемого блага, определение набора передаваемых прав на то или иное благо, но и, конечно же, определение качественных характеристик товаров. В этой связи следует отметить несколько важных обстоятельств, схематически отражающих проблему функционирования и создания рынков товаров и услуг.
Во-первых, практически любой товар содержит набор свойств, которые в той или иной мере соответствуют предпочтениям потенциальных потребителей. Комбинация данных свойств влияет на ценность данного товара для потребителя и, соответственно, на готовность его платить за его приобретение.
Во-вторых, множество свойств товаров не являются известными потребителям по определению, хотя некоторые или большинство наиболее значимых свойств могут быть известны производителю (изготовителю). Данное обстоятельство известно как проблема асимметричного распределения информации.
В-третьих, при определенных условиях производитель (изготовитель) может воспользоваться преимуществами в информированности относительно свойств товаров и перераспределить в свою пользу часть благосостояния потребителя. Побочным результатом такого рода действий являются и чистые потери благосостояния.
В-четвертых, потребитель, осознавая уязвимость своего положения, будет либо отказываться от приобретения тех или иных товаров, либо предлагать за них более низкую цену, чем это необходимо для производства и поставки на рынок более качественной продукции.
Таким образом, перечисленные обстоятельства создают препятствия для функционирования и расширения рынков товаров, особенно высококачественных, что в свою очередь оказывает негативное влияние на возможности развития специализации, повышения факторной производительности и в конечном счете - экономического развития. Вот почему техническое регулирование - это вид экономической политики, который направлен прежде всего на устранение изъянов рынка, связанных с неравномерным распределением информации между его участниками. Именно посредством технического регулирования, дополняемого где это необходимо экономическим регулированием и мерами антимонопольной политики, могут быть не только восполнены несовершенства рыночного механизма, но и созданы благоприятные условия для его формирования (в части создания недостающих товарных рынков и рынков услуг). Последнее обстоятельство не менее важно, чем устранение изъянов рынка, так цель дерегулирования вряд ли может быть достигнута без создания (или формирования условия создания) тех рынков, которые необходимы для поддержания стимулов хозяйствующих субъектов, направленных главным образом на производство ценности, а не на ее перераспределение. Вместе с тем техническое регулирование как форма государственного вмешательства в экономические процессы сопряжено с определенными рисками, учесть которые необходимо при разработке дизайна системы, настройки механизма ее функционирования, а также переходе от одной системы технического регулирования к другой. В их числе рентоориентированное поведение хозяйствующих субъектов; "захват регулятора", создание избыточных барьеров входа; а также риски, связанные вымогательством ренты со стороны регуляторов, "захват регулируемых".
Одним из важнейших шагов в реализации политики, направленной на дебюрократизацию экономики, было принятие 15 декабря 2002 года Федерального закона № 184-ФЗ "О техническом регулировании". Этот закон закладывает основы радикальной реформы всей системы установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг, а также оценки и подтверждения соответствия. С момента вступления закона в силу (с 1 июля 2003 г.) в течение 7 лет должен произойти полный переход от ныне действующей системы к принципиально новой.
Такой переход сопряжен с рядом трудностей и рисков, которые, хотя и являются вполне преодолимыми, должны быть учтены при проведении политики в этой сфере.
В первом разделе мы кратко опишем основные проблемы и недостатки прежней системы установления обязательных требований к продукции и видам деятельности, которые обусловили необходимость реформирования этой сферы.
Во втором разделе мы проанализируем основные изменения, вводимые законом "О техническом регулировании", включая терминологические, изменение порядка и процедур установления обязательных требований, изменения в системе стандартизации, подтверждения соответствия, контроля за соблюдением обязательных требованиям.
В третьем разделе мы остановимся на перспективах развития новой системы и потенциальных рисках, которые могут снизить ее эффективность с учетом опыта принятия и реализации других нормативных актов, направленных на "дебюрократизацию" российской экономики.
В четвертом разделе сформулированы основные выводы и рекомендации по проблемам реформы технического регулирования.