П.В. Крючкова,
д.э.н., лаборатория анализа отраслевых рынков Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ
Реформа технического регулирования на сегодняшний день относится к числу «замороженных» или «почти замороженных» преобразований в области экономической политики. Старт реформе был дан в 2003 году вступлением в силу Федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании». Однако до сегодняшнего дня лишь незначительная часть закрепленных в этом законе принципов и подходов реализована на практике. Вопрос сохраняет свою актуальность, поскольку используемая модель технического регулирования оказывает существенное воздействие и на стратегии развития предприятий, и на конкурентоспособность продукции, и на состояние конкуренции на товарных рынках, как будет показано в данном докладе. В то же время, по нашему мнению, ему уделяется недостаточное внимание как в рамках исследований, так и в современных дебатах об актуальных направлениях экономических преобразований.
1. Техническое регулирование: цель и основные компоненты
Основная цель технического регулирования – обеспечение безопасности продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, реализации и других. Но, решая задачу обеспечения безопасности, техническое регулирование оказывает существенное воздействие на структуру рынка, сравнительную конкурентоспособность отдельных предприятий и отраслей, международную торговлю. Более того, техническое регулирование может сознательно использоваться для создания технических барьеров в торговле, то есть как инструмент, ограничивающий доступ на рынок и, следовательно, конкуренцию.
С точки зрения экономической теории, техническое регулирование является реакцией на классические провалы рынка, связанные с информационной асимметрией и наличием внешних эффектов. В экономической литературе давно ведутся активные дискуссии о том, является ли законодательное обеспечение безопасности продукции (safety regulation) эффективным способом предотвращения случаев нанесения вреда. В качестве альтернативы может рассматриваться механизм ответственности за непредумышленное причинение вреда (tort law). И техническое регулирование, и ответственность за непредумышленное причинение вреда служат одной и той же цели: снижению ущерба. Существует множество работ, посвященных оценке эффективности каждого из этих механизмов. Есть исследования, которые показывают результативность использования ответственности за непредумышленное причинение вреда. Другие не менее авторитетные исследования показывают, что введение подобной ответственности не решает проблему предотвращения причинения вреда, а настраивает стимулы участников рыночного взаимодействия таким образом, что вероятность причинения вреда возрастает1. Точно также есть эмпирические и теоретические подтверждения как эффективности использования инструментов технического регулирования2, так и их неэффективности3. Ряд авторов говорит о том, что для достижения желаемого эффекта необходимо использование обоих инструментов4. Кроме того, в качестве альтернативы использования обязательных требований по безопасности иногда рассматривают информационные требования. На первый взгляд, информационное регулирование позволяет снизить информационную асимметрию, не сужая возможности потребительского выбора. Однако и этот метод не лишен недостатков. Ограниченность способности индивидов воспринимать и обрабатывать информацию приводит к снижению действенности информационного регулирования5, и повышает сравнительные преимущества технического регулирования.
Как бы то ни было, техническое регулирование остается инструментом, используемым практически во всех странах, хотя и под разными названиями. Поэтому оценка его потенциального и фактического воздействия на разные аспекты экономического развития продолжает оставаться актуальной.
В рамках данной работы мы рассмотрим проблему потенциального и фактического воздействия технического регулирования на конкуренцию в российской экономике.
Для целей анализа мы будем понимать под техническим регулированием установление технических требований к продукции и процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и др.6, а также оценку соответствия установленным техническим требованиям. К основным инструментам технического регулирования можно отнести:
- обязательные технические требования к продукции и процессам. В соответствии с Соглашением о технических барьерах в торговле (ТБТ ВТО) обязательные требования содержатся в технических регламентах. Федеральный закон «О техническом регулировании» соответствует положениям ТБТ ВТО и определяет технический регламент как «документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования» (абз.26 ст.2);
- добровольные требования, которые устанавливаются стандартами (международными, региональными, национальными, стандартами организаций). В отличие от технических регламентов соблюдение стандартов не является обязательным. Стандарт как документ для добровольного использования определен в ТБТ ВТО и законе «О техническом регулировании». Однако на переходный период (до принятия необходимых технических регламентов) национальные стандарты, равно как иные нормативные документы, принятые федеральными органами исполнительной власти, в России являются обязательными для исполнения в части, касающейся требований по безопасности;
- оценку соответствия, под которой понимают прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Оценка соответствия включает в себя такие инструменты как подтверждение соответствия (которое, в свою очередь, может осуществляться в формах сертификации и декларирования соответствия), регистрация, аккредитация, приемка и ввод в эксплуатацию, государственный контроль (надзор).
Каждый из этих инструментов и их совокупность может оказывать существенное воздействие на уровень конкуренции на отдельных рынках. При этом техническое регулирование может иметь как про- так и антиконкурентный эффект.
Отметим, что само понятие конкуренции может трактоваться по-разному. «Статическое» понимание присутствует, например, в Федеральном законе №135 «О защите конкуренции», в котором конкуренция определена как «соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке» (п.7 ст.4). Среди экономистов возможно также «динамическое» понимание конкуренции как процедуры открытия новых возможностей использования доступных ресурсов, а также создания новых ресурсов7. То есть конкуренция проявляется в открытии новых рынков и источников сырья, совершенствовании продуктов и технологий. Таким образом, конкуренция может рассматриваться как в терминах «результата» (некого фактического или желаемого состояния рынка) и в терминах «процесса» (постоянный поиск и реализация новых возможностей)8. Заметим, что два понимания конкуренции друг другу не противоречат, поскольку и в антимонопольном законодательстве одной из ключевых характеристик рынка является высота барьеров (или издержек) входа. В данном докладе конкуренция будет рассматриваться в первую очередь как условия входа на рынок: чем свободнее (при прочих равных условиях) доступ, тем выше конкуренция.
Техническое регулирование может оказывать серьезное воздействие на структуру рынка, прежде всего, на барьеры входа на рынок. Такие ограничения обеспечиваются как содержанием технических требований, так и инструментами оценки соответствия, прежде всего, связанными с допуском на рынок. Отметим, что в соответствии с ТБТ ВТО технические требования не должны вводится ни с какими иными целями, кроме обеспечения безопасности. Однако на практике в качестве оградительной меры технические барьеры могут быть не менее эффективными, чем таможенно-тарифные ограничения9. Кроме того, меры технического регулирования могут препятствовать или, наоборот, способствовать получению отдельными компаниями неоправданных конкурентных преимуществ. Помимо чисто технической стороны, в обязательных требованиях содержатся принципы идентификации продукции (что считать соком, а что нектаром; что является молоком, а что молочными напитком и т.п.). Отсутствие четкой идентификации обеспечивает, например, возможность перевода продукции в более высокую ценовую группу (производители товара с малым содержанием натурального сока могут называть свою продукцию «соком», а не «нектаром»; стоимость сока, в среднем, выше, чем стоимость нектара). Наоборот, чрезмерно жесткие правила идентификации могут неоправданно «отсечь» от рынка часть производителей.
Техническое регулирование влияет и на конкуренцию, понимаемую как динамический процесс не только отрицательно, но и положительно. Ужесточение технических требований может быть стимулом к совершенствованию продукции и используемых технологий.
Важно оговориться, что влияние на конкуренцию в статике и в динамике может не совпадать. Установление жестких технических требований может в моменте закрыть рынок для ряда производителей, которые не в состоянии обеспечить соответствие этим требованиям в рамках имеющихся у них производственных и организационных ограничений, но в среднесрочной перспективе обеспечить выход на этот рынок производителей с более совершенными продуктами и технологией. Соответственно возникает сложная задача оценки кратко-, средне- и долгосрочных эффектов введения тех или иных мер технического регулирования.
Цель данного доклада состоит в оценке ожидаемого воздействия системы технического регулирования в России на конкуренцию, на основе анализа механизма формирования и применения норм. Основным методом анализа выступает экономический анализ права и политико-экономический анализ процесса принятия норм.
1 Обзор соответствующих работ дан в: Hans-Bernd Schafer, Tort Law: General. In Bouckaert B., De Geest G. (eds). Encyclopedia of Law and Economics, Cheltenham, Edward Elgar, 2000.
2 Например, Crandal R., Graham J. (1984). Automobile Safety Regulation and Offsetting Behaviour: Some New Empirical Estimates. 74 American Economic Review. Paper and Proceedings, 328-331.
3 Например, Pelzman S. (1975)/ The Effects of Automobile Safety Regulation The Journal of Political Economy, Vol. 83, No. 4, pp. 677-726
4 Shavell, S. (1984), Liability for Harm versus Regulation of Safety, 13 Journal of Legal Studies, 357-374; Rose-Ackerman, S. (1991), Tort Law as a Regulatory System: Regulation and the Law of Torts, 81 American Economic Review. Paper and Proceedings, 54-58.
5 Bardach, E. and Kagan, R. (1982), Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonableness, New York, Bergin & Garvey
6 В действующей в настоящее время редакции Федерального закона №184-ФЗ «О техническом регулировании» предмет технического регулирования определен более узко: как продукция и связанные с ней процессы производства и др. То есть по новой редакции закона за сферу технического регулирования выводятся вопросы установления технических требований к производству как таковому, вне связи с требованиями, установленными к производимой продукции.
7 Хайек Ф. Конкуренция как процедура открытия. МЭиМО, №12, 1989.
8 Авдашева С., Шаститко А. Соотношение промышленной и конкурентной политики. // Бюро экономического анализа, Информационно-аналитический бюллетень №39, 2003 г.
9 Исследования АТЭС показали, что эффективное применение технического нетарифного регулирования позволяет увеличить долю прибыли в среднем на 0,26% от ВВП, тогда как прибыль от мер тарифного регулирования не превышает 0,14%. Подробнее см.: Разработка подходов по использованию технического регулирования как инструмента реализации торговой политики РФ и активизации инновационных процессов // Отчет по научно-исследовательской работе, Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, 2006.