СОДЕРЖАНИЕ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Введение

1.2. Цель и задачи Концепции

1.3. Содержание Концепции и порядок ее реализации

2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗРАБОТКИ И ПРИМЕНЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Принципы правового регулирования

2.2. Механизмы регулирования

2.3. Текущее состояние российского законодательства в области разработки и применения ИКТ

2.4. Стратегия правового регулирования в области разработки и применения ИКТ

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ РАЗРАБОТКИ И ПРИМЕНЕНИЯ ИКТ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Законодательство, связанное с разработкой и применением ИКТ (вопросы информации, информационных ресурсов, интеллектуальной собственности, электронной цифровой подписи, методов регулирования)

3.2. Законодательство о связи

Приложение

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ВНЕСЕНИЮ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ РАЗРАБОТКИ И ПРИМЕНЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Раздел 1. АКТЫ, ПОДЛЕЖАЩИЕ РАЗРАБОТКЕ И ПРИНЯТИЮ

Раздел 2. ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ

Раздел 3. АКТЫ, ПОДЛЕЖАЩИЕ ОТМЕНЕ

Раздел 4. ПРОЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ВОПРОСЫ, РАССМАТРИВАЕМЫЕ КОНЦЕПЦИЕЙ

ПОРЯДОК ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ НОВЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Введение

1.1 (1) Совершенствование правового регулирования в области разработки и применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) является одним из приоритетных направлений реформирования законодательства Российской Федерации. Разработка и эффективное применение современных технологий создания, обработки, передачи, использования и хранения информации во всех областях деятельности граждан, общества и государства в Российской Федерации невозможна без своевременного принятия нормативно-правовых актов, адекватно регламентирующих такую деятельность, создающих благоприятную и предсказуемую правовую среду для такой деятельности. В свою очередь, принятие и совершенствование такой нормативно-правовой базы должно носить комплексный, последовательный и научно обоснованный характер, а также учитывать как логику и специфику сложившихся механизмов регулирования соответствующих отношений, так и перспективы развития ИКТ в нашей стране и за рубежом.

1.1 (2) Потребность в применении системного подхода к регулированию общественных отношений, в области разработки и применения ИКТ, и в координации законотворческой работы в этой области обусловливает целесообразность и необходимость принятия и реализации Концепции развития законодательства в области разработки и применения информационно-коммуникационных технологий в Российской Федерации (далее - Концепция).

1.2. Цель и задачи Концепции

1.2 (1) Целью настоящей Концепции является создание благоприятных условий для развития области разработки и применения ИКТ в социально-экономической сфере, государственном управлении и местном самоуправлении посредством совершенствования законодательства (установления принципов и механизмов правового регулирования в области разработки и применения ИКТ, определения приоритетных и перспективных направлений совершенствования законодательства в указанной области, внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, регулирующих области разработки и применения ИКТ, отмены неэффективных или противоречащих настоящей Концепции нормативных правовых актов, принятия недостающих нормативных правовых актов в соответствии с планом, предложенным настоящей Концепцией).

1.2 (2) Настоящая Концепция рассматривает вопросы нормативно-правового регулирования общественных отношений, связанных с разработкой и применением современных технологий создания, обработки, передачи, использования и хранения информации (область разработки и применения ИКТ). Указанная предметная область имеет различные обозначения в научной литературе и в нормативных документах, различны и точки зрения на её пределы (“границы”). Отмеченные терминологические различия не являются критичными для описания тех вполне очевидных (общепонятных) элементов нормативно-правового регулирования соответствующей сферы, которые содержательно раскрываются в Концепции.

1.2 (3) Настоящая Концепция:

• исходит из приоритетности развития в нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере ИКТ, прав и обязанностей, закреплённых в Конституции Российской Федерации;
• основана на анализе состояния нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере ИКТ, ее достоинств и недостатков, выявившихся в процессе правоприменения;
• направлена на стимулирование развития ИКТ и их применения во всех сферах социально-экономической жизни России с целью повышения качества и уровня жизни населения, обеспечение конституционных прав граждан в информационной сфере, повышения конкурентоспособности национальной экономики, недопущения “информационной изоляции” Российской Федерации в условиях перехода цивилизации к глобальному информационному обществу.

1.3. Содержание Концепции и порядок её реализации

1.3 (1) Настоящая Концепция состоит из вступительного раздела (“Общие положения”); раздела, посвящённого концептуальным вопросам развития правового регулирования отношений, связанных с разработкой и применением ИКТ (включая принципы и механизмы регулирования, краткий анализ действующего законодательства и предлагаемую стратегию развития законодательства в данной сфере); раздела, раскрывающего основные направления совершенствования законодательства по применению ИКТ. В Приложении к Концепции содержится перечень предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации по применению ИКТ.

1.3 (2) Обязательным условием эффективности государственной политики в сфере применения ИКТ является необходимость комплексной реализации предусмотренных настоящей Концепцией мероприятий. Практическая реализация Концепции заключается в разработке предусмотренных ею изменений в действующие законодательные акты и ряда новых нормативных правовых актов, а также введении их в действие в установленном законодательством порядке, при условии соблюдения зафиксированных в Концепции принципов регулирования и использовании описываемых в ней механизмов регулирования. Порядок осуществления указанной нормотворческой деятельности урегулирован действующим законодательством как на федеральном, так и региональном уровне. При должном внимании субъектов законодательной инициативы (для законодательных актов) и иных органов государственной власти (для подзаконных актов) реализация предложений, содержащихся в Концепции, вполне может быть обеспечена в предусмотренные ею сроки.

1.3 (3) Концепция исходит из необходимости скорейшего решения ряда первоочередных проблем законодательного регулирования сферы ИКТ и детального (требующего большего теоретического осмысления) изучения оставшихся проблем на последующем этапе ее реализации. Тем самым исключается торопливость в подготовке законотворческих инициатив, которая могла бы привести к некачественной проработке проектов нормативных правовых актов.

1.3 (4) Настоящая Концепция не может и не должна сводиться лишь к нормативному обеспечению реализации Федеральной целевой программы “Электронная Россия” (как одному из ее программных мероприятий), равно как и указанная ФЦП не охватывает всю совокупность вопросов развития ИКТ в стране. Совершенствование нормативно-правового регулирования информационных процессов, частью которого являются предусмотренные Концепцией мероприятия, должно осуществляться независимо от текущего состояния и перспектив реализации Программы.

2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ ПРИМЕНЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Принципы правового регулирования

2.1 (1) Правовое регулирование применения ИКТ должно осуществляться в соответствии с устанавливаемой настоящей Концепцией системой принципов. Содержание нормативных актов в сфере ИКТ должно соответствовать перечисленным ниже принципам, включающим как общие принципы, так и принципы, специфические для отдельных аспектов регулирования правоотношений в сфере ИКТ.

2.2 (2) Правовое регулирование применения ИКТ должно соответствовать как общим принципам построения системы правового регулирования (конституционности, законности, комплексности, гласности законотворческих процедур и т.п.), так и специальным, указанным в настоящей концепции:

• Принцип адекватности мер государственного регулирования: государство должно использовать лишь те меры регулятивного воздействия, которые действительно необходимы для разрешения сложившихся проблем в области разработки и применения ИКТ, и только если невозможно использование иных механизмов регулирования;
• Принцип устранения избыточных ограничительных мер: меры прямого государственного регулирования могут вводиться только в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, важнейших интересов общества и государства; приоритет должен отдаваться мерам текущего контроля за деятельностью участников рынка ИКТ перед мерами, ограничивающими доступ на рынок новых участников; в сфере ИКТ должны обеспечиваться равные условия для участников рынка и создаваться правовые условия для устранения монополизма;
• Принцип общего (недискриминационного) регулирования: применение специального регулирования в сфере ИКТ, отличного от общих (для других сфер экономики и социальной жизни) регулятивных правил, допустимо лишь в случаях, если отсутствие такого специального регулирования нарушает конституционные права граждан или содержит явную угрозу национальной безопасности;
• Принцип приоритетного использования диспозитивных методов государственного регулирования: императивные правовые нормы, могут применяться только для защиты важнейших прав и законных интересов личности, общества и государства. Приоритет должен отдаваться диспозитивным методам регулирования отношений в секторе ИКТ, допускающим свободный выбор участниками форм и способов реализации своих прав и обязанностей и осуществление таких прав и обязанностей собственными инициативными действиями участников ИКТ сектора;
• Принцип функциональной определённости: государственные органы, участвующие в регулировании в сфере ИКТ, не могут совмещать функции государственного управления, контроля, надзора и регулятивные функции, а также функции разрешения споров, управления хозяйствующими субъектами на тех же рынках;
• Принцип гармонизации : российское законодательство не должно содержать норм, создающих условия для изоляции России от глобального информационного обмена, систем международной электронной торговли и охраны объектов интеллектуальной собственности; нормы российского законодательства в сфере ИКТ должны соответствовать основным подходам, выработанным и успешно применяемым в международной (зарубежной) практике, а также обеспечивать совместимость российского законодательства с лучшими подходами к регулированию данной области в мировой практике.

2.2 (3) К принципам регулирования, специфическим для сферы ИКТ, относятся:

• Принцип фактически доступности информации (информационных ресурсов): основной гарантией соблюдения информационных прав граждан и организаций является законодательно установленная презумпция открытости информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах и обеспечение к ним доступа всех заинтересованных лиц; владельцы государственных информационных ресурсов обязаны в обязательном порядке поддерживать их в актуальном состоянии, расширять возможности бесплатного и беспрепятственного доступа к ним (в том числе по телекоммуникационным сетям);
• Принцип консолидации государственных информационных ресурсов: государственные информационные ресурсы, как предназначенные для публичного доступа, так и создаваемые для собственных нужд отдельных органов, должны быть, с учетом режимов хранения информации и категории доступа, непосредственно доступны для всех государственных органов; необоснованное дублирование информации в информационных ресурсах разных ведомств или территориальных подразделений должно последовательно устраняться;
• Принцип обеспечения достоверности и сохранности информации: нормативные акты в сфере ИКТ должны предусматривать процедуры обеспечения достоверности и своевременной актуализации государственных информационных ресурсов; восстановления информации в случае ее утраты в одной из государственных информационных систем, устранения коллизий между государственными информационными ресурсами;
• Принцип “технологического единства” информационно-коммуникационного пространства на территории России: информационно-коммуникационная инфраструктура должна развиваться на основе совместимости стандартов, интерфейсов и протоколов, единых правил представления информации; региональные и (или) ведомственные и (или) технологические барьеры на пути обмена информацией должны быть ликвидированы;
• Принцип дифференциации требований к средствам защиты информации в зависимости от уровня их надежности и сферы их использования: должно устанавливаться различное регулирование средств защиты информации, предназначенных для использования в сфере обороны и государственной безопасности, и предназначенных для гражданских целей; уровень надежности применяемых средств защиты информации должен быть соразмерен потребностями пользователей; средства защиты информации могут свободно разрабатываться организациями и гражданами для использования в своих личных целях либо в закрытых (корпоративных) сетях;
• Принцип технологической нейтральности: законодательство в сфере ИКТ не должно закреплять возможность использования отдельных технологических решений; законодательные акты должны быть стабильными относительно тех технологических решений, которые могут применяться в рамках регулируемых правоотношений, а также не должны создавать препятствий для применения новых технологий.

2.1. (4) Необходимость последовательного соблюдения принципов правового регулирования сферы ИКТ определяется также обстоятельством, что относящиеся к данной сфере законодательные нормы существенно влияют на подходы, методы и конкретные решения в иных областях нормативного регулирования социальных отношений, поскольку в известной степени любой вид общественных отношений так или иначе связан с информационным взаимодействием участвующих в них субъектов. Игнорирование объективных закономерностей развития ИКТ и принципов правового регулирования в соответствующей сфере не только снижает эффективность правового воздействия, но и дискредитирует саму идею обязательности участия государства в регулировании информационных правоотношений.

2.2. Механизмы регулирования

2.2 (1) Для достижения оптимального результата (максимально эффективного регулятивного воздействия) в регулировании правоотношений, связанных со сферой ИКТ, необходимо заранее установить наиболее целесообразные соотношения между различными элементами механизма правового регулирования:

• между методами собственно правового (нормативного) регулирования и иными методами регулятивного воздействия,
• между различными методами правового регулирования,

Целесообразно также заранее определить, какие вопросы в каких нормативных правовых актах будут решаться: что будет урегулировано в федеральном законе, подзаконном нормативном правовом акте.

2.2 (2) Правовые нормы объективно не являются единственным социальным регулятором общественных отношений в сфере ИКТ. Помимо системы собственно правовых норм, в сфере применения ИКТ сложились устойчивые и достаточно эффективно применяемые методы регулятивного воздействия, основанные на саморегулировании участников рынка; на применении норм, выработанных на корпоративном и отраслевом уровне, не относящимся к установленным государством нормам права; на использовании традиционных норм (обычаев делового оборота), включая нормы бизнес-этики. Кроме этого, специфика ИКТ обеспечила широкое распространение и чрезвычайно эффективное применение норм организационно-технологического характера (строго говоря, вообще не относящихся к социальному регулированию) и обязательность учёта зарубежной и международной практики в регулировании тех или иных социальных аспектов информационных отношений. Таким образом, политика государственного регулирования сферы ИКТ должна в обязательном порядке учитывать наличие имеющихся механизмов регулирования общественных отношений в данной сфере, помимо установленных государством норм права, и соотносить предлагаемые нормотворческие инициативы с реальной практикой применения таких механизмов. В частности, в ряде случаев (электронная торговля, использование сети Интернет и др.) существенная часть полномочий, обычно относимая к сфере государственного регулирования, успешно реализуется отраслевыми саморегулируемыми организациями.

2.2 (3) Многообразие и разнохарактерность видов правоотношений, возникающих при применении ИКТ, не позволяют однозначно определить оптимальное соотношение императивных и диспозитивных методов регулирования для всех без исключения случаев. В то же время специфика сферы ИКТ (в частности, относительная лёгкость создания и применения относимых к ИКТ объектов, возможность обхода правовых запретов и ограничений технологическими средствами и т.п.) позволяет сделать однозначный вывод о нецелесообразности преимущественно жёсткой (императивной) регламентации правил, подлежащих применению в данной сфере. Приоритет должен отдаваться диспозитивным методам регулирования, допускающим свободный выбор участниками правоотношений форм и способов реализации своих прав и обязанностей и осуществление таких прав и обязанностей собственными инициативными действиями.

2.2 (4) Важным аспектом реализации механизмов правового регулирования в сфере ИКТ является соответствие мер регулятивного воздействия конституционному распределению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также вопросов, относящихся к местному самоуправлению. В этой связи недопустимо как принятие нормативных актов регионального уровня, противоречащих федеральному законодательству, так и необоснованное расширение сферы действия нормативных актов федерального уровня (в соответствии с пунктом “и” статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится лишь “федеральные…информация и связь”).

2.2 (5) При выборе нормативных средств правового регулирования отношений в сфере ИКТ особое внимание должно быть уделено адекватности выбора уровня нормативного регулирования (формированию сбалансированной иерархии нормативных актов) при минимизации использования актов индивидуального действия. В частности, максимальный объём нормативных требований должен быть переведён на уровень законодательных актов прямого действия, при ограничении сферы применения подзаконных актов вопросами преимущественно организационно-технологического характера и исключении (по общему правилу) таких регламентирующих документов, как “условия осуществления деятельности” по индивидуальным лицензиям.

2.3. Текущее состояние российского законодательства в области разработки и применения ИКТ

2.3 (1) Российское законодательство по применению ИКТ, формировавшееся во время наиболее динамичного их развития, характеризуется, с одной стороны, большим количеством нормативно-правовых актов разного уровня, к тому же слабо согласованных между собой, а с другой – несоответствием содержащихся в них норм реальным потребностям участников информационных отношений. Изменения законодательной базы производились бессистемно, по инициативе различных ведомств, в отсутствие внятно выраженной государственной политики по применению ИКТ. Одним из наиболее нежелательных следствий отсутствия системного подхода к регулированию сферы ИКТ является снижение конкурентоспособности отечественного сектора экономики, связанного с разработкой и применением ИКТ, в сравнении с зарубежными странами. Эта проблема, носящая структурный характер, вызвана рядом других обстоятельств, таких как:

• наличие избыточного регулирования сферы ИКТ преимущественно мерами прямого административного воздействия (включая нормативные запреты) при недостаточном внимании к регулированию вопросов надлежащей охраны интеллектуальной собственности, обеспечения справедливой конкуренции и др.,
• отсутствие правовых гарантий прав граждан и коммерческих организаций в информационной сфере;
• коррупция среди сотрудников государственного аппарата, основанная, прежде всего, на возможности принятия решений с высокой степенью произвольности, которую они заинтересованы по-прежнему закреплять в инициируемых ими нормотворческих предложениях;
• отсутствие эффективных процедур ответственности государственных служащих и государственных органов за нарушение своих обязанностей (ненадлежащее исполнение установленных функций в сфере государственного управления), низкий уровень профилактики и наказания за такие нарушения, их высокая латентность.

2.3 (2) Для описания нормативной (в первую очередь законодательной) базы, относящейся к сфере применения ИКТ, выделяют следующие типы нормативных правовых актов:

• Конституция Российской Федерации,
• системообразующие (рамочные) законы, регулирующие базовые отношения в сфере применения ИКТ;
• видовые законы, относящиеся к правоотношениям в отдельных областях применения ИКТ или в отдельных составляющих деятельности по созданию и использованию ИКТ;
• отраслевые законы, регулирующие информационные правоотношения в отдельных (специфических) сферах социально-экономической жизни;
• законодательные акты общего характера (в том числе кодексы), содержащие нормативные правила по отдельным аспектам применения ИКТ.

• подзаконные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления и иные акты Правительства Российской Федерации, акты иных органов государственной власти), относящиеся к сфере применения ИКТ;
• законодательство субъектов Российской Федерации в информационной сфере;
• международные соглашения (включая двусторонние) в области разработки и применения ИКТ, участником которых является Российская Федерация.

2.3 (3) Конституция Российской Федерации является фундаментом для развития законодательства в области разработки и применения ИКТ. Она устанавливает основные права и обязанности участников информационных правоотношений, базирующиеся на свободе личности и свободе экономической деятельности, к которым, в частности, относятся:

• право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст.23 ч.1),
• право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст.23 ч.2.),
• недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ст.24),
• свобода мысли и слова (ст.29 ч.1),
• право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст.29 ч.4),
• свобода массовой информации и запрещение цензуры (ст.29 ч.5),
• свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества; охрана интеллектуальной собственности законом (ст.44)
• ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ст. 41, ч. 3)
• право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42)
• свобода совести, свобода вероисповедания (ст. 28)

2.3 (4) К системообразующим (базовым) законам в области разработки и применения ИКТ, в частности, относятся:

• Закон Российской Федерации “О государственной тайне” (1993 г.),
• Закон Российской Федерации “Об авторском праве и смежных правах” (1993 г.),
• Федеральный закон “Об обязательном экземпляре документов” (1994 г.),
• Федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации” (1995 г.),
• Федеральный закон “Об участии в международном информационном обмене” (1995 г.).

2.3 (5) К видовым законам в сфере ИКТ относятся, в частности (всего таких законов насчитывается несколько десятков):

• Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации (1991 г.)”,
• Закон Российской Федерации “О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных” (1992 г.),
• Закон Российской Федерации “О правовой охране топологий микросхем” (1992 г.),
• Патентный закон Российской Федерации (1992 г.),
• Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.),
• Федеральный закон “О рекламе” (1995 г.),
• Федеральный закон “О связи” (1995 г.),
• Федеральный закон “Об электронной цифровой подписи” (2002 г.).

2.3 (6) Отраслевое законодательство в сфере ИКТ, равно как и законодательство общего (кодифицирующего) характера включает на федеральном уровне также значительное число (до нескольких сотен) законодательных актов, принятых за последние годы и в которые периодически вносятся изменения. Региональное законодательство в сфере применения ИКТ представлено несколькими законами субъектов Российской Федерации, большей частью воспроизводящими положения федеральных законов.

2.3 (7) Существенная часть активности государственных органов как в законотворческой работе, так и в принятии собственных подзаконных актов направляется на реализацию различных форм предварительного и последующего контроля за деятельностью в сфере применения ИКТ. Зачастую необходимость государственного вмешательства в сферу информационных отношений абсолютизируется под предлогом “защиты национальных интересов” (за которыми на деле нередко скрываются лишь ведомственные интересы сторонников такого вмешательства), при полном игнорировании объективных процессов создания и применения ИКТ, практического опыта работы российских организаций на этом рынке и зарубежного опыта регулирования. В результате всё многообразие форм регулятивного воздействия безосновательно сводится к триаде “лицензирование – сертификация – надзор (контроль)”.

2.3 (8) Действующим законодательством устанавливается обязательное лицензирование в отношении значительного числа видов деятельности, связанной с применением ИКТ. Предусмотрено лицензирование всех видов деятельности в области связи; в области разработки, производства и эксплуатации средств защиты информации; деятельности удостоверяющих центров электронной цифровой подписи. Более того, часть лицензируемых видов деятельности выведена из общего правового режима, установленного Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности” (2001 г.). Столь широкое распространение лицензирования в сфере применения ИКТ не соответствует законодательно установленным критериям введения лицензирования для той или иной деятельности (к лицензируемым должны относиться лишь те виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием).

2.3 (9) Сертификация продукции и услуг в сфере применения ИКТ, как правило, носит избыточный характер, существенно обременяя участников рынка без серьезной к тому необходимости. В то же время, существующие в настоящий момент процедуры сертификации не обеспечивает действительного соответствия продукции и услуг тем стандартам, на соответствие требованиям которых производится проверка. Такая проверка носит формальный характер и не связана с контролем фактических качеств распространяемой продукции; проверяется по большей части лишь правильность оформления необходимых документов. Кроме того, неоднозначность и запутанность нормативной базы по сертификации конкретных видов продукции и услуг влечёт за собой удлинение сроков рассмотрения вопросов о сертификации (что особенно критично для такого высокотехнологичного рынка), а также обеспечивает лишь коммерческий успех деятельности сертификационных центров, как правило, аффилированных либо с органами государственной власти, отвечающих за сертификацию, либо с их отдельными сотрудниками.

2.3 (10) Неэффективными являются и меры текущего контроля (надзора) за деятельностью в сфере применения ИКТ. Надзорные органы оказались не в состоянии не только предупреждать возможные нарушения прав и законных интересов участников информационных правоотношений, но и эффективно выявлять виновных в случае совершения правонарушений, пресекать общественно опасные действия правонарушителей и организовывать возмещение правонарушителями причиненного ущерба. При этом как надзорные, так и правоохранительные органы наделены достаточными, а в некоторых случаях и неоправданно широкими полномочиями, которые используются ими для осуществления ими разовых, бессистемных мероприятий, не основанных на стратегических и тактических программных разработках. Значительный объём властных полномочий государственных органов, которые одновременно являются ответственными за лицензирование соответствующих видов деятельности, является фактором, способным существенно затруднить работу участников рынка.

2.3 (11) Отдельного внимания заслуживает ситуация, сложившаяся с таможенным регулированием трансграничного перемещения результатов интеллектуальной деятельности. В условиях широкого распространения сети Интернет теряется смысл в контроле за информационным наполнением материальных носителей информации, перемещаемых через государственные границы. В настоящее время Российская Федерация занимает уникальное положение на международном рынке информационной продукции, фактически препятствуя собственным производителям продукции, связанной с ИКТ, свободно экспортировать её за рубеж. Для этого применяются отсутствующие в других странах исключительно обременительные процедуры, связанные с осуществлением таможенного контроля результатов интеллектуальной деятельности и возвратом сумм экспортного НДС.

2.3 (12) Нормативная база, связанная с реализацией конституционных прав и свобод в информационной сфере, информационным взаимодействием граждан, общества и государства до сих пор в основном содержится в актах подзаконного характера, что обусловило её противоречивость и фрагментарность. Ни на теоретическом, ни на нормативном уровне не определен характер и степень взаимодействия законодательства в информационной сфере и других отраслей права, в первую очередь гражданского. Среди нерешенных вопросов в этой области необходимо особо отметить:

• Отсутствие единого нормативного акта, раскрывающего основные права граждан в области информации (включая порядок осуществления доступа к информации) и механизм их реализации; нет также и систематизированной регламентации прав и обязанностей государственных органов при формировании государственных информационных ресурсов и получения информации из таких ресурсов,

• Отсутствие предметного перечня открытой информации (включая, в первую очередь, содержащейся в государственных информационных ресурсах) – при том понимании, что исходя из общей презумпции открытости информации такой перечень должен содержать минимальный обязательный набор соответствующих сведений; принципы предоставления информации (полнота, своевременность, достоверность) не закреплены в едином нормативном акте
• Недопустимо медленное формирование единого порядка информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями, использования электронных сообщений (документов) и информационных сетей при таком взаимодействии,
• Отсутствие систематизации и должной детализации регулирования института конфиденциальной информации,
• Неоднозначность законодательного урегулирования соотношения вещных и исключительных прав на информационные объекты.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о крайне серьёзной ситуации: немногочисленные нормы, относящиеся к информационному взаимодействию, которые включены в действующее законодательство, совершенно не обеспечены системой необходимых гарантий их исполнения - правовых, организационных, материально-технических. В результате эффективность таких нормативных правил весьма низка, механизм реализации прав граждан и организаций на доступ к информации фактически не существует

2.3 (13) Применительно к использованию телекоммуникационных технологий, использованию услуг связи, положение с регулированием данной сферы можно охарактеризовать следующим:

• Деятельность по оказанию телекоммуникационных услуг в настоящее время сопряжена с необходимостью преодоления большого количества ограничительных процедур - лицензирование, регистрация, получение разрешений, сертификация; процедуры получения разрешений, введения в эксплуатацию объектов связи чрезмерно усложнены и неэффективны,
• Имеет место неопределенность полномочий надзорных и контрольных органов в области телекоммуникаций, расширительное толкование в ведомственных нормативных актах перечня полномочий, предоставленных им законом;
• Законодательством в области связи оставлен без внимания ряд важнейших вопросов, связанных с деятельностью в этой области, и в частности, присоединение сетей операторов связи, оказание универсальных услуг, ликвидация фактического монополизма “традиционных” операторов;
• В текущем законодательстве о связи не наблюдается характерной для западных стран тенденции к открытию рынка услуг связи для конкуренции, его либерализации.

Попытка частично преодолеть указанные недостатки была сделана в проекте Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О связи””, однако принятие данного законопроекта в существующем виде представляется нежелательным вследствие ряда концептуальных недостатков, связанных прежде всего с установлением неоправданно широких полномочий федерального органа исполнительной власти в области связи, а также расхождениями со сложившейся тенденцией упрощения и кодификации контрольных и разрешительных процедур.

2.3 (14) Основные проблемы в области охраны интеллектуальной собственности связаны с разрешением противоречий между возможностью свободного доступа к информации и защитой прав правообладателей. На текущий момент сформирована правовая база для регулирования правоотношений, связанных с использованием интеллектуальной собственности и информации как объекта гражданских прав. Однако на практике эти нормы не всегда правильно проецируются на вновь возникающие технологии, а судебная практика рассмотрения дел, связанных с компьютерными технологиями и формированием доказательственной базы, пока не сформировалась. Остаются нерешёнными, в частности, следующие проблемы:

• Отсутствие утверждённых процедур учёта объектов интеллектуальной собственности в качестве нематериальных активов,
• Нерешенность проблемы соотношения и содержания прав на информационные объекты, порождённые развитием сети Интернет (сайт, доменное имя, гиперссылка и т.п.), равно как и проблемы внешнеторгового регулирования сделок по трансграничной передаче объектов интеллектуальной собственности (например, экспорт программного обеспечения) через сеть Интернет.

2.3 (15) В области регулирования средств защиты информации наблюдается необоснованно жёсткий подход, выражающийся в обязательном лицензировании любых видов деятельности, связанных со средствами защиты информации и криптографии, а также в обязательной сертификации всех соответствующих программных и аппаратных средств.

• Примером предельной неэффективности такого подхода служит принятие Федерального закона “Об электронной цифровой подписи”, который признает в качестве единственной законной для применения технологию ассиметричных ключей, приравнивает её к криптографическому преобразованию информации (что на самом деле неверно), в результате чего заложенные в указанный закон организационно-нормативные механизмы оказываются полностью неработоспособны,
• Важным вопросом является определение роли и места государственных органов, контролирующих деятельность по обеспечению защиты информации. Ошибкой действующего законодательства является объединение функций по разработке информационных систем для государственных органов и по контролю за оборотом средств защиты информации (в том числе путем лицензирования соответствующей деятельности), дублирование контроля одного и того же вида деятельности разными ведомствами, а также отсутствие разграничения выдвигаемых требований к защите информации по отношению к государственным и негосударственным структурам,
• Требования российского законодательства, регулирующего оборот средств защиты информации зачастую игнорируют сложившиеся за рубежом стандарты; в большинстве не разделяются сферы возможного использования средств информационного обмена, и ограничения, необходимые в публично-правовых отношениях, механически распространяются на отношения частно-правовые. Такие требования представляются излишними применительно к отношениям между субъектами гражданского оборота, которые несут полную ответственность за результат собственных действий и учитывают риск использования тех или иных средств информационного обмена.

2.3 (16) Что касается регулирования вопросов электронной торговли, то законодательство в данной сфере (заключение сделок в форме обмена электронными сообщениями, исполнение денежных обязательств с применением сетевых технологий, обеспечение прав потребителей, эффективные способы разрешения разногласий и т.п.) находится на самом начальном этапе своего развития:

• Отсутствует единая нормативная база по регулированию вопросов ведения электронного бизнеса,
• В настоящее время отсутствуют достаточные юридические гарантии прав и интересов участников электронной торговли, а также недостаточно проработан юридический механизм использования таких средств, законодательство, регулирующее применение ЭЦП оказалось неработоспособным,
• Осуществление расчетов в сети Интернет затруднено из-за отсутствия необходимой нормативной базы в отношении соответствующих платёжных средств,
• Серьезным препятствием для развития электронной торговли является чрезвычайная сложность законного осуществления сделок с контрагентами, находящимися на территории другого государства, в том числе принудительного осуществления вытекающих из них прав и обязанностей; существующее внешнеторговое регулирование, законодательство о таможенном и валютном контроле не приспособлено к нуждам и возможностям электронной торговли,
• В действующем законодательстве не отражены в достаточной мере вопросы защиты прав потребителей сделках, заключаемых при помощи электронных средств. Более того, большинство доказательств в электронном виде не признаются допустимыми; при осуществлении платежей с использованием банковских карт обе стороны оказываются незащищёнными в случае мошеннических действий любого лица, не существует правовых средств защиты при использовании иных платежных инструментов.
• В действующей нормативной базе не создано механизма, обеспечивающего защиту прав и законных интересов участников электронной торговли при помощи механизмов саморегулирования; существующая система судебных и правоохранительных органов слабо приспособлена к защите при реализации отношений в области электронной торговли; слабо развитое и во многом противоречивое законодательство о третейских процедурах не позволяет развиваться механизмам разрешения споров, создаваемым непосредственно участниками электронной торговли,
• Особого внимания требуют нормативно не урегулированные вопросы совершения закупок для государственных нужд с использованием современных информационных технологий (в частности, с использованием сети Интернет).

2.3 (17) В целом действующие в Российской Федерации меры как предварительного, так и текущего контроля оказались неспособны создать эффективный механизм защиты прав участников правоотношений по применению ИКТ. При этом в большинстве случаев игнорируется российский (в части механизмов саморегулирования) и зарубежный опыт в решении указанных задач, гармонизация с зарубежным законодательством происходит относительно успешно только в вопросах охраны интеллектуальной собственности, что вытекает из уже принятых на себя Российской Федерации международно-правовых обязательств. Таким образом, законодательство в сфере применения ИКТ требует скорейшего обновления.

2.4. Стратегия правового регулирования в области разработки и применения ИКТ

2.4 (1) Развитие законодательства в сфере применения ИКТ должно обеспечивать как последовательность принятия и взаимную согласованность нормативных правовых актов, относящихся к такому законодательству, так и гармонизацию отечественного правового регулирования с международными правовыми актами, зарубежной практикой. При этом также необходимо определить целесообразность дальнейшей работы над нормотворческими инициативами, уже представленными для последующего утверждения, равно как и необходимость принятия новых нормативных правовых актов в данной сфере. Как уже отмечалось выше, принятие соответствующих решений должно соотноситься с установленными в настоящей Концепции принципами правового регулирования и описанными в ней механизмами регулирования.

2.4 (2) Совершенствование нормативной правовой базы в сфере применения ИКТ может быть результативным только при условии привлечения к правотворческой работе специалистов в области правового регулирования соответствующей предметной области, а также представителей хозяйствующих организаций и общественных (профессиональных) объединений, относящихся к данной сфере. Ограничение круга разработчиков сотрудниками органов государственной власти и подведомственных им учреждений неизбежно приведёт к воспроизводству всех отмеченных недостатков текущего состояния правового регулирования ИКТ, к узковедомственному, зачастую непрофессиональному подходу к решению возникающих юридических проблем.

2.4 (3) Стратегия развития законодательства в сфере ИКТ включает обязательность соблюдения следующих условий:

• Ориентация на решение задач правового регулирования, установленных настоящей Концепцией. Недопустимо принятие нормативных правовых актов, по своему содержанию или последствиям их принятия не соответствующих решению таких задач или препятствующих их решению.
• Приоритетность решения практических, реально существующих вопросов применения ИКТ. Последовательность разработки и принятия законодательных актов (изменений в действующие законодательные акты), предусмотренных настоящей Концепцией. Недопустимость нескоординированной, “конкурентной” работы отдельных ведомств и отдельных субъектов законодательной инициативы над проектами нормативных правовых актов, имеющих один и тот же или сходный предмет регулирования.
• Обязательность учёта в разработке и принятии нормативных правовых актов документов, устанавливающих государственную политику (в частности Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и иных документов, которые будут затрагивать развитие области разработки и применения ИКТ).
• Обязательность незамедлительной отмены нормативных правовых актов (их отдельных положений), вступивших или вступающих в противоречие с основными положениями государственной политики в области применения ИКТ, конституционными правами граждан и организаций в информационной сфере, принципами и задачами настоящей Концепции, а также с положениями законодательных актов, принимаемых в ходе реализации настоящей Концепции.

2.4 (4) Совершенствование правового регулирования в сфере ИКТ предусматривает следующую этапность в его реализации:

• Внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие область применения и разработки ИКТ, отмена неэффективных или противоречащих настоящей Концепции нормативных правовых актов (либо их отдельных положений);
• разработка и принятие новых актов, регулирующих область применения и разработки ИКТ;
• Принятие подзаконных актов, реализующих меры, предусмотренные новыми законодательными актами, регулирующими область применения и разработки ИКТ;
• Решение вопросов о целесообразности и форме корректировки законодательных актов общего характера (включая Гражданский кодекс Российской Федерации и иные акты).

2.5 (5) Важнейшим стратегическим направлением развития российского законодательства в сфере применения ИКТ является обеспечение интеграции России в мировое информационное пространство. Техническая совместимость применяемых средств, связанных с ИКТ (унификация интерфейсов, протоколов, стандартов передачи данных и адресации) является необходимым, но отнюдь не достаточным условием интеграции. Правовая совместимость связана, прежде всего, с необходимостью гармонизации национального законодательства с зарубежным, применением норм международного права и международных договоров наднациональных правил регулирования деятельности в сфере применения ИКТ. Многие акты подобного уровня уже приняты на уровне Всемирной торговой организации и Комиссии по международному торговому праву ООН, на уровне иных международных межправительственных и неправительственных организаций. Положения этих актов должны имплементироваться в российское национальное законодательство, что должно сочетаться с активным участием России в создании новых модельных актов, регулирующих вопросы, связанные с применением ИКТ. Это позволит на более ранних этапах согласовывать развитие национального законодательства с общей линией развития зарубежного нормотворчества, использовать практический опыт зарубежных стран и отстаивать российские национальные интересы при совместной работе над проектами международно-правовых документов.

2.5 (6) Разработка и принятие новых нормативных правовых актов, корректировка действующей нормативной базы должна сопровождаться проведением исследовательских работ, направленных на уточнение основных правовых проблем в сфере ИКТ и оптимальных путей их решения, систематическом мониторинге практики применения действующих нормативных правовых актов. Основные усилия должны быть сосредоточены на теоретическом осмыслении и практическом разрешении следующих приоритетных вопросов:

• Наиболее эффективные правовые механизмы реализации конституционных прав граждан и организаций в информационной сфере, оптимизации деятельности органов государственной власти и их информационного взаимодействия с гражданами и обществом,
• Возможность, целесообразность и эффективная практика применения зарубежного (международного) опыта правового регулирования информационных отношений и сферы телекоммуникаций,
• Пути решения новых правовых проблем, появившихся в связи с использованием сети Интернет (в частности, охрана объектов интеллектуальной собственности, доступных через Интернет; правовой режим новых информационных (“сетевых”) объектов регулирования; гражданско-правовые, в том числе трансграничные сделки, осуществляемые с использованием сети Интернет; идентификация участников “сетевых” правоотношений и др.),
• Соотношение правового регулирования, направленного на стимулирование развития и использования ИКТ в социально-экономической сфере, с одной стороны, и правового регулирования, направленного на обеспечение информационной безопасности государства, с другой стороны,
• Решение теоретических проблем гражданского законодательства, в том числе правового статуса информации как введенного Гражданским кодексом Российской Федерации отдельного объекта гражданских прав, режима информационных ресурсов и информационных систем как самостоятельных объектов правового регулирования, а также соотношения вещных и исключительных прав обладателей информации,
• Допустимость и границы применения неправовых методов социального регулирования (в том числе саморегулирования) в информационной сфере, а также внесудебных (третейских, примирительных, административных и иных) механизмов разрешения споров, связанных с применением ИКТ; целесообразность и своевременность внесения соответствующих изменений в процессуальное законодательство,
• Правовые аспекты введения системы обязательного страхования профессиональной ответственности лиц, осуществляющих деятельность в области применения ИКТ, как средства защиты прав участников соответствующих правоотношений, исключающего необходимость применения иных мер регулятивного воздействия.

Выводы и рекомендации, полученные в ходе проведения указанных исследовательских работ, должны быть положены в основу разработок перспективных законодательных предложений, предусмотренных настоящей Концепцией.

2.4 (7) Конкретные предложения по совершенствованию законодательства в области разработки и применения ИКТ, учитывающие как наиболее приоритетные (первостепенные), так и перспективные вопросы правового регулирования сферы ИКТ, изложены в приложении к настоящей Концепции.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ РАЗРАБОТКИ И ПРИМЕНЕНИЯ ИКТ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Законодательство, связанное с разработкой и применением ИКТ (вопросы информации, информационных ресурсов, интеллектуальной собственности, электронной цифровой подписи, методов регулирования)

3.1 (1) Основными направлениями совершенствования законодательства, связанного с применением информационных технологий, являются:

• Нормативная регламентация правового статуса информации как отдельного объекта гражданских прав, информационных ресурсов и информационных систем как самостоятельных объектов регулирования; отдельных видов информации, в том числе по критерию открытости (ограничения доступа) к ней; порядка формирования и использования государственных информационных ресурсов, обеспечения их открытости, порядка информационного взаимодействия в сфере государственного управления; механизмов обеспечения конституционных прав граждан и организаций в информационной сфере;
• Устранение неоправданных нормативных барьеров для деятельности граждан и организаций в сфере создания и использования информационных технологий, оказания информационных услуг; упрощение, (в необходимых случаях – отмена) неэффективных механизмов контроля, включая процедуры лицензирования, сертификации, регистрации, получения разрешений;
• Внесение изменений в действующие процедуры внешнеторгового (таможенного) регулирования, направленные на устранение неоправданных ограничений в деятельности российских организаций по сравнению с зарубежной практикой,
• Создание соответствующей международным обязательствам Российской Федерации нормативной базы по охране объектов интеллектуальной собственности, а также эффективных правоприменительных механизмов,
• Приведение отраслевого законодательства в соответствие с реалиями использования современных технологий информационного обмена, в том числе международного, развития сети Интернет как эффективного многофункционального инструмента в реализации разнообразных гражданско-правовых отношений; с потребностями развития электронной торговли, в том числе электронных закупок товаров (услуг) для государственных нужд,
• Уточнение нормативных правил, связанных с защитой информации; снятие неоправданных ограничений для деятельности российских организаций в этой области.

3.1 (2) Подлежат фундаментальному реформированию базовые и видовые законы, устанавливающие основные понятия и принципы регулирования в сфере информационных отношений. К ним относятся как законы общего характера об информации как таковой и особенностях ее правового статуса как отдельного объекта гражданских прав, о регулировании отдельных (специфических) видов информации (конфиденциальной информации, массовой информации и др.), так и законы, регламентирующим порядок формирования и использования государственных информационных ресурсов, информационного взаимодействия в сфере государственного управления. Приведение их в соответствие с гражданским законодательством, зарубежным опытом и реальной спецификой применения ИКТ позволит в полной мере реализовать и гарантировать закрепленные Конституцией права и свободы в информационной сфере. Требует особого внимания развитие законодательства об информационной открытости органов государственной власти, о порядке осуществления информационного обмена с ними, о защите данных персонального характера, об охране коммерческой и служебной тайны.

3.1 (3) Меры предварительного контроля (лицензирование, сертификация, регистрация, получение разрешений) требуют серьезного пересмотра с целью повышения их эффективности и предотвращения неоправданных обременений, возникающих в результате их использования. Меры предварительного контроля должны применяться только в тех случаях, когда невозможно защитить права и законные интересы участников рынка иными мерами. По мере совершенствования системы текущего контроля количество предварительных контрольных мер должно сокращаться.

3.1 (4) Радикального пересмотра требует сложившаяся и противоречащая объективным потребностям развития страны система лицензирования в информационной сфере. Из числа видов деятельности, подлежащих лицензированию, должны быть исключены все виды деятельности, связанные с оказанием информационных услуг, разработкой, производством, распространением и реализацией продукции ИКТ, если они не относятся к средствам защиты государственной тайны и не предназначены для использования в государственных учреждениях.

Аналогично требует отмены установленный в настоящий момент (но пока не реализованный) механизм лицензирования деятельности в области использования электронной цифровой подписи, поскольку мировая практика по использованию электронных цифровых подписей отказалась от легализации единственной возможной технологии ЭЦП, не требует от пользователей ЭЦП выполнения каких-либо формальностей для признания её юридической силы, а вопрос о требованиях, предъявляемых к удостоверяющим центрам ЭЦП не имеет прямого отношения к лицензированию соответствующей деятельности.

Процедура получения лицензий в тех случаях, в которых они останутся обязательными на основании федерального закона, должна основываться на принципах "единомоментности" и "единоместности": необходимые документы представляются соискателем в соответствующий государственный орган, который и выдает лицензию, все дополнительные согласования производит сам орган; перечень документов, представление которых требуется от соискателя лицензии, должен исчерпывающе устанавливаться в Положениях о лицензировании. Истребование дополнительной информации от соискателя лицензии не должно допускаться.

Должна быть установлена единая процедура приостановления действия и отзыва лицензии. Основанием отзыва лицензии могут быть только грубые нарушения лицензионных условий, не устраненные после надлежащим образом вынесенного предупреждения.

Нормы о лицензировании каких-либо видов деятельности в сфере применения ИКТ, не подпадающих под требования федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности, должны быть полностью исключены из нормативных правовых актов.

3.1 (5) Требование об обязательной сертификации продукции (услуг), относящихся к сфере применения ИКТ, должно устанавливаться только федеральным законом, причём перечень таких видов продукции (услуг) должен быть сужен в соответствии с Федеральным законом “О техническом регулировании”. В настоящее время единый нормативный акт, который содержал бы такой перечень, отсутствует.

Требования о сертификации должны соответствовать заявленным в законе целям введения сертификации.

Сертификация информационных систем, услуг (работ) по их использованию, средств защиты информации, прочих программных продуктов и компьютерных систем существенно затруднена из-за большого количества разработчиков информационных ресурсов и систем, легкости создания и распространения указанных объектов, быстроты их обновления. Следовательно, требование обязательной сертификации информационных систем, услуг (работы) по их использованию и средств их защиты, связанных с оказанием услуг потребителям, как бы ни было оно необходимо, в настоящее время установить невозможно. Однако это не означает невозможности их добровольной сертификации. Требование обязательной сертификации возможно было бы сохранить по отношению к информационным системам, разрабатываемым для государственных нужд, услугам (работам) по их использованию и средствам их защиты (в том числе средства электронной цифровой подписи, используемые в информационных системах органов государственной власти). Это позволило бы обеспечить единый порядок использования информационных систем государственных органов, повысить эффективность расходования бюджетных средств, а также повысить общий уровень устойчивости информационных систем государственных органов, необходимых для осуществления государственных функций.

Более рациональным, однако, может явиться подтверждение соответствия информационных систем, разрабатываемых для государственных нужд, услуг (работ) по их использованию и средств их защиты соответствующим стандартам в рамках системы закупок и поставок продукции для государственных нужд. В некоторых случаях такое подтверждение соответствия должно осуществляться путем сертификации.

Развитие системы добровольной сертификации возможно только путем облегчения процедуры ее прохождения и повышения авторитетности выдаваемых на ее основе сертификатов. Процедура обязательной сертификации также должна быть изменена с тем, чтобы не создавать дополнительных трудностей для соискателей. Для этого в федеральном законодательстве о сертификации необходимо установить принципы "единомоментности" и "единоместности", а также положение о том, что все согласования, необходимые для получения сертификата, и заключение соглашений с испытательными лабораториями должен осуществлять сам сертифицирующий орган. Хотя в ряде случаев существующие в настоящий требования об обязательной сертификации той или иной продукции (услуг, работ) в сфере применения ИКТ представляются обоснованными, процесс сертификации не должен создавать для заявителя необоснованных трудностей и препятствий для доступа на рынок. Документы, содержащие положения о необходимости обязательной сертификации продукции и услуг, должны быть доступны для ознакомления и понимания.

3.1 (6) К необходимости внесения изменений в действующую нормативную базу об обязательной регистрации и выдаче разрешений в сфере применения ИКТ следует подходить дифференцированно. Регистрация тех или иных объектов может быть добровольная либо обязательная. Система добровольной регистрации должна быть создана для учета результатов интеллектуальной деятельности (например, программных продуктов, топологий интегральных схем для ЭВМ и т.п.). Данная система должна позволять правообладателям ссылаться на данные реестра для подтверждения своих прав на указанные объекты, а заинтересованным лицам - получать сведения об интересующих их объектах и правах на них. Обязательная регистрация может применяться только в тех случаях, когда необходим учет объектов, имеющих важное значение для безопасности государства, а также объектов, используемых органами государственной власти и подведомственными им организациями. Исключения из этих правил (например, для удостоверяющих центров электронных цифровых подписей) должны быть зафиксированы в федеральном законе. Процедура регистрации в обоих случаях должна быть предельно простой: при приобретении объектов либо ввозе их на территорию России регистрацию осуществляет продавец либо таможенный орган, а при создании объекта на российской территории регистрация осуществляется на основании заявки с приложением документов, идентифицирующих указанный объект, направленных в единый регистрирующий орган. Какие-либо разрешения на приобретение и использование могут требоваться только в том случае, если нельзя регулировать оборот данных объектов методами сертификации, лицензирования либо регистрации.

Процедура выдачи разрешений не должна влечь необоснованных затруднений для соискателя. На соискателя не может быть возложено требование согласования в различных органах возможности выдачи разрешения. В случаях, не вызванных общественно значимой необходимостью, требования об обязательной регистрации или получении разрешений в отношении тех или иных объектов (например, что касается средств цветного копирования) должны быть незамедлительно отменены.

3.1 (7) К вопросу о регистрации объектов в сфере применения ИКТ примыкает проблема предоставления обязательного экземпляра документов, которая законодательно решена в настоящее время только для представления документов на материальных носителях. Электронные документы, представленные исключительно в сетевом виде, не равноправны с документами в бумажном виде. Преодоление этой проблемы возможно путем унификации регулирования вопросов регистрации информационных ресурсов с вопросами предоставления обязательных экземпляров электронных документов в соответствующем законодательном акте.

3.1 (8) Применительно к внешнеторговому (таможенному) регулированию сферы применения ИКТ, следует учитывать, что производство программного обеспечения является одним из немногих высокотехнологичных и конкурентоспособных на мировых рынках секторов российской экономики. В то же время должно быть найдено компромиссное решение между требованием исполнения обязательств Российской Федерации в области нераспространения технологий военного и двойного назначения и неэффективностью действующих механизмов контроля за перемещением информации в условиях развития глобальных информационных сетей. В этой связи целесообразно работу по обновлению действующей нормативной базы сосредоточить на следующих направлениях:

• регламентация правового статуса программного обеспечения как коммерческого продукта для целей таможенного оформления (что требует внесения корректирующих изменений также в отдельные акты налогового законодательства);
• контроль за нераспространением информации, доступ к которой законодательно ограничен, должен осуществляться на территории России, в том числе применением установленных мер ответственности к лицам, допускающим несанкционированное распространение такой информации;
• отмена дополнительных, по сравнению с общим порядком таможенного оформления, ограничений и процедур экспортного контроля (следует различать ситуации перемещения через таможенную границу партий носителей информации, имеющих товарный характер, и перемещение одиночных носителей, как правило, содержащих уникальную информацию);
• определение таможенной стоимости перемещаемых через границу объектов, связанных с применением ИКТ, должно основываться на документах, подтверждающих расходы на их приобретение и доставку;
• обеспечение своевременного возмещения налога на добавленную стоимость по экспортным контрактам.

3.1 (9) Законодательство в сфере интеллектуальной собственности в настоящее время сравнительно успешно реализует поставленные перед ним задачи. Однако число проблем, требующих скорейшего решения, довольно велико и в этой области; к их числу, в частности, относятся:

• нахождение оптимального баланса частного интереса, закрепленного институтами исключительных прав, и общественного интереса (общественной пользы), заключающегося в необходимости обеспечения доступа к информации субъектов информационных отношений; необходима четкая предметная дифференциация регулирования исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности нормами частного права и прав доступа к информации - нормами публичного права;
• необходимость пересмотра систем регулирования различных видов объектов исключительных прав для устранения конфликтов с обладателями прав на сходные по форме объекты (в первую очередь это касается новых объектов регулирования, возникших с появлением и развитием сети Интернет);
• совершенствование правового регулирования новых объектов исключительных прав, таких как программы для ЭВМ, базы данных, топологии интегральных микросхем; в частности, отнесение баз данных к объектам авторского права с самого начала не отвечало комплексному характеру данных объектов и принципы такого регулирования должны быть изменены;
• совершенствование механизмов передачи прав на объекты интеллектуальной собственности на исключительных и неисключительных условиях; подобные механизмы должны быть существенно упрощены за счет устранения государственного вмешательства при их осуществлении, с учетом необходимости дальнейшего совершенствования гарантий прав создателей объектов интеллектуальной собственности и законных правообладателей указанных объектов; в рамках данного направления регулирования необходимо осуществлять и дальнейшее развитие института служебных произведений; совершенствование механизмов учёта прав на объекты исключительной собственности в качестве нематериальных активов;
• в отношении объектов интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат государству и созданных за счет средств государственного бюджета, необходимо создать механизмы предоставления и передачи прав на их использование;
• устранение пробела, связанного с регулированием деятельности электронных библиотек; внесение изменений в действующее законодательство об авторском праве, библиотечном и архивном деле, позволяющие на установленных условиях оцифровывать (воспроизводить) произведения и размещать их в сети Интернет;
• обеспечение дальнейшей гармонизации российского законодательства об интеллектуальной собственности с общемировыми подходами к регулированию этой сферы общественных отношений;
• повышение эффективности правоприменительной практики в борьбе с нарушениями законодательства об охране объектов интеллектуальной собственности.

3.1 (10) Особого внимания требуют вопросы, связанные с адаптацией действующего законодательства к реалиям использования таких современных технологий информационного обмена, как сеть Интернет, в том числе применительно к развитию электронной торговли. Общим подходом должно быть не стремление в каждом конкретном случае инициировать принятие нового законодательного акта, а внесение “точечных” изменений в действующие нормативные акты. Российское законодательство должно быть в целом применимо к правоотношениям, связанным с использованием новейших ИКТ, вместо того, чтобы концентрироваться на принятии отдельных законодательных актов в отрыве от действующей нормативной базы. Среди первоочередных вопросов, требующих в этой связи скорейшего правового решения:

• создание эффективного правового механизма использования средств электронного документооборота и аналогов собственноручной подписи (не сводимых лишь к электронной цифровой подписи),
• создание правовых условий для заключения и исполнения гражданско-правовых сделок с использованием современных средств информационного обмена, электронных сообщений (документов), создание механизмов идентификации участников соответствующих правоотношений и защиты их прав (в том числе прав потребителей),
• совершенствование законодательства о безналичных расчетах, банковских картах и иных платёжных системах для развития системы расчётов с использованием информационных (компьютерных, телекоммуникационных) сетей,
• разрешение (в том числе на международно-правовом уровне) проблем юрисдикции и эффективного правоприменения в сети Интернет,
• содействие созданию и практическому использованию механизмов саморегулирования участников электронной торговли и иных правоотношений, связанных с использованием сети Интернет,
• нормативная регламентация проведения в электронной форме закупок (торгов) продукции, товаров и услуг для государственных нужд,
• уточнение правового статуса “сетевых” средств массовой информации (электронных периодических изданий); отграничение “сетевых” СМИ от иных информационных ресурсов, доступных через сеть Интернет.

3.1 (10) В отношении правового регулирования деятельности в области создания и применения средств защиты информации должны использоваться подходы, аналогичные для иных сфер правового регулирования, и основанные на разделении мер юридического воздействия на отношения, связанные с защитой информации в государственных информационных системах, и иные отношения, в которых выступают частные лица и негосударственные организации. В первом случае допустимы меры регулятивного воздействия, в том числе ограничительные, вызванные требованиями обеспечения государственной безопасности страны, во втором – все необоснованные ограничения должны быть незамедлительно устранены. Так, прежде всего целесообразно ввести разделение криптографии на гражданскую и предназначенную для нужд обороны и безопасности (предельно точно установив критерий разделения), что позволит облегчить систему сертификации, лицензирования и снять экспортно-импортные ограничения для гражданской криптографии. При этом существующие механизмы защиты информации не должны препятствовать информационному взаимодействию органов государственной власти с субъектами информационных отношений.

Требует пересмотра и система регулирующих органов в области защиты информации. Необходимо разграничить полномочия органов, осуществляющих сертификацию и лицензирование в области защиты информации, и органов, осуществляющих разработку и поддержание информационных систем государственных органов.

3.2. Законодательство о связи

3.2 (1) Регулирование сферы оказания телекоммуникационных услуг, создания инфраструктуры электросвязи, неразрывно связано с регулированием сферы применения ИКТ в целом. Установленные в действующих нормативных актах цели государственной политики в области телекоммуникаций (создание условий для предоставления услуг связи на всей территории Российской Федерации; защита интересов пользователей услуг связи и хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в области связи; обеспечение эффективной конкуренции на рынке услуг связи и информатизации; создание условий для развития национальной инфраструктуры связи и обеспечения ее интеграции в международные телекоммуникационные сети и рынок услуг связи и др.) отвечают определённым в настоящей Концепции целям правового регулирования в сфере применения ИКТ.

3.2 (2) С учётом целей государственной политики в области телекоммуникаций совершенствование законодательства о телекоммуникациях должно осуществляться по следующим основным направлениям:

• уточнение функциональных полномочий и порядка их реализации регулирующим органом в области телекоммуникаций,
• упрощение существующих процедур предварительного и текущего регулирования деятельности телекоммуникационных операторов,
• обеспечение недискриминационных процедур присоединения телекоммуникационных сетей,
• обеспечение справедливой конкуренции на телекоммуникационном рынке, включая вопросы тарифного регулирования.
• развитие универсального обслуживания при оказании телекоммуникационных услуг.

3.2 (3) Статус, структура и функции государственного органа, ответственного за регулирование телекоммуникаций (в настоящее время – Министерство Российской Федерации по связи и информатизации), должны быть приведены в соответствие с новой редакцией Федерального закона “О связи”, с учётом требований федеральных законов о естественных монополиях и конкуренции на товарных рынках. Должно быть проведено более чёткое разграничение полномочий между различными органами исполнительной власти, осуществляющими регулирующие функции в отрасли телекоммуникаций, а все указанные органы – должны быть полностью лишены возможности действовать как хозяйствующие субъекты. Подлежит безотлагательному изменению система финансирования деятельности органов по надзору за связью и информатизацией, которая в настоящий момент осуществляется в основном за счёт отчислений операторов связи. Необходимо в кратчайший срок распространить на финансирование указанной деятельности общий порядок, предусматривающий выделение соответствующих средств отдельной строкой из федерального бюджета. Аналогично должен быть решён и вопрос о перенесении расходов на внедрение системы оперативно-розыскных мероприятий (СОРМ), в соответствии с действующим законодательством, с операторов связи на средства, выделяемые из федерального бюджета на нужды соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

3.2 (4) Коренному пересмотру подлежит действующий порядок регулирования деятельности в области связи, не обеспечивающий сам по себе должного качества оказания услуг связи потребителям, характерной чертой которого является наличие условий для коррупции. На лицензирование деятельности в области связи должен быть распространён общий порядок, предусмотренный Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности” (с учётом специфики ограниченной территориальной сферы действия лицензий), а перечень выдаваемых видов деятельности должен быть сокращён до использования операторами связи ограниченных ресурсов (радиочастотный спектр, орбитально-частотный ресурс и номерная ёмкость) и оказания ими универсальных услуг (услуг универсального доступа). Кроме того, необходимо лицензирование организаций связи-монополистов (в том числе естественных) на той или иной территории. Лицензирование должно позволить контролировать доступ подобных операторов на рынок и соблюдение ими антимонопольного законодательства. Эти операторы связи выполняют и социальные функции, а следовательно, включаются в систему возмещения расходов на такие функции, что предопределяет необходимость дополнительного контроля за их действиями.

Роль лицензирования в реализации государственного регулирования деятельности в области связи должна быть перенесена на другие методы регулирования, обеспечивающие контроль за качеством предоставляемых услуг, защиту интересов потребителей и обеспечение эффективной конкуренции. Основную роль в области государственного контроля за деятельностью в области связи должны играть общеправовые методы контроля и надзора: осуществление надзорными органами наблюдения за соблюдением законодательства, выявление его нарушений и внесение предписаний об их устранении. В случаях, если сохранение лицензионного порядка регулирования будет признано целесообразным, лицензия должна служить единым документом, подтверждающим как право данного лица на осуществление определённого вида деятельности, так и право этого лица использовать ограниченный ресурс в предоставленных ему пределах. Существующий порядок, когда необходимо получение двух документов - одного на право деятельности, другого на право использования ресурса, - подлежит изменению. Также, в четком соответствии с требованием Гражданского кодекса Российской Федерации и в соответствии с подходом, содержащемся в Федеральном законе “О лицензировании отдельных видов деятельности” на уровне федерального закона должен быть установлен исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Получение лицензии, не должно влечь неоправданных затруднений для заявителей. Процедура подачи заявки на получение лицензии должна отвечать принципам "единомоментности" (документы на получение лицензии заявителем подаются один раз, затребование дополнительной информации невозможно) и "единоместности" (все необходимые дополнительные согласования проводятся самим лицензирующим органом).

3.2 (5) Очевидна целесообразность внесения изменений и в законодательство о сертификации средств связи, в настоящей момент осуществляемой в рамках системы сертификации "Связь", которую составляют Министерство связи и информатизации ("орган по сертификации") и испытательные центры (лаборатории), аккредитованные в установленном порядке. Однако в настоящий момент сертификация как инструмент государственного регулирования используется крайне нерационально (наличие двухэтапной системы сертификации, множественность процедур сертификации при импорте средств связи, значительные сроки рассмотрения заявок и т.д.). Затруднения при сертификации создаёт и несистематизированность ее нормативно-правовой базы. В частности, отсутствует единый предметный перечень средств связи, подлежащих обязательной сертификации. Принятие Федерального закона "О техническом регулировании" требует пересмотра процедур сертификации в области связи с целью гармонизации их с процедурами, вводимыми указанным законом. Также применительно к отрасли связи должен быть вопроизведен подход Федерального закона “О техническом регулировании”, в соответствии с которым не допустимо совмещений полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации, а также совмещение одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию. Данное положение должно быть закреплено на уровне федерального закона.

3.2 (6) Действующее законодательство о связи содержит ряд положений об обязательной

регистрации средств связи и получения разрешений на их приобретение и/или использование, в первую очередь в отношении технических средств, являющихся источниками электромагнитного излучения. Отдельного нормативного акта, устанавливающего основания, порядок и правила регистрации средств связи, в то же время не существует. Изменения действующего законодательства в этой сфере должны рассматриваться с учётом лицензирования деятельности в области связи и сертификации средств связи. Указанные методы не должны дублировать друг друга: регистрация и выдача разрешений должны применяться там, где проблема не решена сертификацией, а применение лицензирования невозможно либо нецелесообразно. Вопрос о соотношении регистрации средств связи с сертификацией следует разрешить следующим образом: сертификация должна быть направлена на определение соответствия данного оборудования установленным стандартам, регистрация же - на фиксацию принадлежности средств связи конкретному лицу. Поэтому объединить процедуры регистрации и сертификации нельзя, а следовательно, регистрация должна применяться как исключительная мера государственного регулирования. Выдача разрешений на приобретение и использование средств связи необходима только в тех случаях, когда эти средства связи могут явиться источником помех для работы других средств связи и иного оборудования либо источником опасного для здоровья человека или окружающей среды воздействия. Причем разрешения на приобретение и на использование должны выдаваться в виде одного документа. Вопрос о соотношении разрешений на приобретение и использование средств связи с сертификацией средств связи разумно решить следующим образом: разрешения на приобретение и использование сертифицированных средств связи необходимо получать в том случае, когда возможность создания ими помех или осуществления вредного воздействия зависит от условий эксплуатации. Кроме того, разрешения в некоторых случаях необходимо получать на приобретение и использование средств связи, в отношении которых не требуется обязательная сертификация. Перечень оборудования, на приобретение и эксплуатацию которого требуется разрешение, при этом, невозможно сделать закрытым. Но необходимо (а) четко установить параметры (мощность и т.д.), превышение которых влечет необходимость получения разрешения и (б) установить перечень оборудования (как это сделано сейчас), получение разрешения на которое не требуется. В такой перечень должны быть включены все широко распространенные гражданские средства связи.

3.2 (6) Режим присоединения сетей связи является ключевым фактором развития конкуренции в секторе электросвязи. Условия присоединения могут создавать для новых участников рынка наиболее значимые барьеры входа. Именно с вопросами присоединения связаны как самые важные ограничения конкуренции, так и возможность недобросовестной конкуренции. Существует категория операторов (занимающих существенное положение на рынке), обладающих не только правами, связанными с оказанием услуг присоединения, но и обязанностями оказывать такие услуги другим операторам по запросу. Для эффективного функционирования системы присоединения необходимо выполнение следующих условий -

(процедурные):

• наличие нормативной базы для заключения договоров о присоединении;
• доступность стандартных условий присоединения к оператору, занимающему существенное положение на рынке;
• независимое и своевременно разрешение споров (в том числе путём применения недорогих и оперативных административных процедур);
• недискриминационные условия доступа к мощностям и техническим средствам, необходимым для присоединения;
• доступ к спецификации сети общего пользования (включая информацию о предполагаемых изменениях схемы организации связи и топологии сети);

(коммерческие):

• уровень и структура платы за присоединение, способ определения затрат при калькуляции платы за присоединение, тип оплаты присоединения должны быть заранее доведены до сведения заинтересованных лиц;
• раздельный расчет тарифов на использование различных компонентов сети при присоединении;
• конфиденциальность информации о конкурентах и пользователях присоединяемого оператора;

(технические):

• открытость стандартов сети и техническая совместимость;
• доступное размещение пунктов (точек) присоединения;
• доступ к системе передачи сигналов, системе биллинга, системе операционной поддержки, базе данных о звонках и другому программному обеспечению;
• несвязанный доступ к компонентам сети;
• равные условия доступа пользователей к конкурирующим сетям;
• доступ к номерной ёмкости и обеспечение совместимости номерных планов;
• совместное размещение и использование объектов инфраструктуры (в том числе зданий, кабельных каналов, мачт и антенн);
• обеспечение надлежащего качества услуг присоединения.

3.2 (7) Помимо разрешения вопросов о присоединении сетей, в сфере оказания телекоммуникационных услуг должны быть нормативно закреплены меры, направленные на исключение действий, связанных с ограничением конкуренции. Среди них, в частности, особое место занимают меры тарифного регулирования, постепенный отказ от перекрёстного субсидирования. Подход к государственному регулированию, основанный на наличии естественных монополий в отрасли связи и подразумевающий вследствие этого регулирование тарифов (то есть установление эффективных с точки зрения общества их величин), должен быть дополнен косвенным государственным регулированием, нацеленным на формирование конкурентной среды. Эффективной мерой, направленной на обеспечение справедливой конкуренции, является установление стандартов и правил в области оказания услуг связи, что исключает возможность принятия в будущем актов индивидуального действия, известных как “приложение к лицензии – условия осуществления лицензируемой деятельности”.

3.2 (8) В отношении универсального обслуживания необходимо законодательное закрепление минимального перечня универсальных услуг, а также минимальных качественных характеристик универсального обслуживания. Источниками компенсации затрат на предоставление универсальных услуг должны стать обязательные взносы всех операторов связи, действующих на российском рынке телекоммуникационных услуг, в создаваемый для этих целей резерв. Финансирование резерва должно осуществляться за счёт взносов всех операторов связи с годовым оборотом более определённой в законе величины, пропорционально выручке от оказания услуг связи в объеме фактических расходов резерва и фактических административных издержек. Размер финансирования (субсидирования) должен соответствовать разнице между коммерчески выгодными и реальными условиями универсального предоставления услуг, исходить из расчета на основе максимально формализованной модели оценки будущих добавочных издержек. Распределение субсидий должно быть организовано строго в соответствии с утверждаемыми программами по направлениям, специфицирующим правила и порядок предоставления субсидий.