Программа Развития Организации Объединенных Наций

Подготовлено Талайбеком Койчумановым

(Программа ПРООН по политическому и административному
управлению на центральном уровне)

Бишкек, 2002

В настоящей публикации рассматриваются методологические подходы проведения функционального анализа органов государственного управления. Автором обобщен опыт проведения функциональных анализов в странах с переходной экономикой. В исследовании обосновывается актуальность и принципиальная новизна подхода к административному реформированию министерств и административных ведомств на основе функционального анализа. Рассматриваются разные типы функциональных анализов, критерии и принципы, необходимые для определения “судьбы” функций, предлагаются новые подходы в исследовании, даются рекомендации на основе личного опыта проведения функционального анализа в “пилотных” министерствах.

Данная публикация предназначена для руководителей органов государственного управления, специалистов, интересующихся проблемами государственного управления, студентов ВУЗов, обучающихся по специальности “государственное управление”, всем, кто занимается управленческой деятельностью.

При воспроизведении полностью или частично текста данной публикации необходима ссылка на источник.

Предисловие

Предлагаемый материал подготовлен на основе опыта проведения функциональных анализов в Латвии, Казахстане, Словакии. При подготовке документа использованы также результаты проведенного Рабочей группой при Национальном совете по реформе государственного управления и государственной службы функционального анализа в Министерстве образования и культуры Кыргызской Республики. В работе рассматриваются общие методы и подходы к функциональному анализу государственных структур, при этом учитывается как специфика стран с переходной экономикой, так и особенности переходного процесса в Кыргызской Республике. Прежде всего это касается назначения анализа и постановки рамочных целей и задач.

Отдельные вопросы, которые вошли в документ, были обсуждены с ведущими международными экспертами г-жей Микал Бен-Гер (Тель-Авив, Израиль) и г-ном Питером Бруком (Баннок Консалтинг, Великобритания).

Основные подходы, изложенные в данном руководстве, несколько раз презентовались на семинарах как в Кыргызстане, так и на международном рабочем семинаре по функциональному анализу в Братиславе (2001 г.).

Данную работу можно предложить в качестве руководства для проведения функционального анализа министерствами и административными ведомствами, как один из возможных подходов, так как на сегодняшний день еще не выработано какого-то единого подхода среди ученых и практиков, работающих в этой области. Отдельные части работы основаны на личном опыте и это отражено на акцентах предлагаемого исследования.

Следует отметить, что Руководство было рассмотрено на заседании кафедры “Государственного управления” Академии Управления при Президенте Кыргызской Республики и рекомендовано к публикации в качестве методического руководства. Выражаю признательность всем членам кафедры, кто смог ознакомиться с материалом и дать свои замечания по его улучшению.

Особую благодарность хочется выразить главному техническому советнику Регионального офиса ПРООН г-ну Тони Верхайену, который дал ценные рекомендации по улучшению материала.

Данное руководство носит учебно-практический характер и предназначено для государственных служащих, осуществляющих меры по реорганизации министерств и административных ведомств. Руководство может быть использовано также в учебных целях для подготовки бакалавров и магистрантов по специальности “государственное управление”.

Национальный советник программы ПРООН “Политическое и
административное управление на центральном уровне”,
д.э.н. Талайбек Койчуманов

Содержание

Введение

1. Цели и задачи функционального анализа
2. Типы функционального анализа
3. Основные принципы проведения функционального анализа
4. Этапы функционального анализа
5. Методологические подходы
5.1. Общая схема вертикального функционального анализа 5.2. Технология проведения вертикального функционального анализа 5.3 Принципы разделения функций и критерии их децентрализации, консолидации, приватизации и ликвидации 5.4 Системный анализ функций 5.5. Интервьюирование 5.6 Анкетирование
6. Макрополитические критерии функционального анализа
7. Управление функциональным анализом
8. Подготовка к проведению анализа

Заключение

Список литературы

Приложение 1. Структура и деятельность министерства: типовое положение

Приложение 2. Вопросы для интервьюирования

Введение

В последние годы проблема снижения эффективности государственного управления стала наиболее сложной задачей дальнейшего продвижения экономических и социальных реформ в Кыргызстане. Особенно остро это сказывается на ухудшении качества предоставляемых государством услуг в социальной сфере, что отражается на общей ситуации с бедностью в стране, приводит, в конечном итоге, к снижению уровня жизни населения.

Для решения перечисленных выше проблем, повышения эффективности государственного управления необходимо комплексное реформирование административной системы в Кыргызской Республике. Такое реформирование предполагает начать процесс структурных преобразований органов государственной власти с уточнения новой роли государства и новых государственных задач для стран с переходной экономикой. Функциональный анализ органов государственного управления выполняет одну из важных ролей в этом процессе.

Функциональный анализ органов государственного управления даже своим названием уже подчеркивает, что речь будет вестись об анализе функций, которыми занимается то или иное ведомство.

Поясним - для чего это необходимо делать.

До настоящего времени при проведении реорганизации министерств и ведомств мы больше внимания уделяли анализу тех функций, которые были заявлены в их положениях. К чему это приводило? В целом, конечно, это приводило к эффекту - речь идет о выявлении дублирования, сокращении численности и сокращении расходов. К сожалению, этот эффект носил незначительный и временный характер. Зачастую через некоторое время численность восстанавливалась или даже вырастала в больших объемах, чем до реформирования, появлялись новые функции, обосновывались новые расходы. При всем при этом, качество предоставляемых государственными органами услуг падало, снижался и управленческий потенциал самих государственных структур.

Естественно, возникает вопрос - из-за чего это происходило?

На наш взгляд, во-первых, из-за отсутствия глубокого анализа целей, задач и функций государства в рассматриваемой сфере. Речь не только о функциях независимого государства, но и об особенностях переходного периода, которое диктует государству новые задачи. Помимо тех задач, которые должны выполняться государством при любой социально-экономической формации, возникли и возникают новые задачи, связанные с переходом к рынку и построению демократического общества.

Встает необходимость пересмотра существовавших задач и функций с учетом новых реалий. Однако, в отсутствии функционального анализа происходит простое арифметическое накапливание функций и ограниченный потенциал министерства (который к тому же время от времени сокращается) распыляется для выполнения всех этих функций. В результате, как показывает функциональный анализ, проведенный нами в “пилотных” министерствах, ведомство не имеет достаточного потенциала для занятия основными государственными задачами, а многие функции, которыми оно занимается значительную часть своего времени, уже устарели.

Во-вторых, не в достаточной мере происходило перераспределение функций между государством и другими структурами общества с учетом рыночных преобразований и демократизацией управления. В новых условиях за органами государственной власти должны остаться только те функции, выполнение которых гарантируется государством в соответствии с Конституцией страны, а также функции, которые государство может исполнять более качественно, чем другие структуры. Все остальные функции должны быть либо децентрализованы, т.е. переданы на более низкий уровень власти, либо делегированы подведомственным органам или переданы гражданскому обществу и частному сектору.

Перераспределение функций государственных органов позволит улучшить качество предоставляемых ими услуг, снизит бюрократические препоны на пути развития частного предпринимательства, высвободит инициативу местных сообществ и гражданского общества, ликвидирует дублирование и сэкономит государственные бюджетные средства.

На основе рекомендаций функционального анализа можно уточнить цели, задачи и функции ведомства, оптимизировать структуру, перераспределить потенциал и за счет этого сэкономить свои расходы. Тем самым, функциональный анализ государственных структур позволяет создать условия для действительно радикальных преобразований в государственном управлении.

Учитывая, что анализ функций может проводиться под различным углом зрения, например, с целью выяснения движения финансовых потоков внутри системы, или прозрачности в действиях структурных подразделений, или для других целей, уточним, что в настоящей публикации будет рассматриваться

функциональный анализ органов государственного управления, нацеленный на повышении эффективности деятельности в решении задач, стоящих перед этими структурами.