Материал предоставлен Фондом эконочических исследований "Новая экономика"

Поддержка данного проекта была осуществлена Московским общественным научным фондом за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию Соединенных Штатов Америки (USAID). Точка зрения, отраженная в данном документе и самим автором, может не совпадать с точкой зрения Агентства по Международному Развитию или Московского Общественного Научного Фонда

1. Введение

2. Управление и контроль в сфере информации и информатизации

2.1. Управление информатизацией органов государственной власти

2.2. Организация информационного взаимодействия

3. Право граждан на информацию

4. Защита личной информации (персональных данных) и коммерческая тайна

5. Разрешение споров, вытекающих из информационного взаимодействия

1. Введение

Основные гарантии информационных прав содержатся в Конституции РФ. Несмотря на то, что Конституция является законом прямого действия, применить ее положения к отдельным видам отношений без последующей конкретизации было бы затруднительно.

Отдельные виды отношений регулируются специальными законами, которые, как правило, так же не содержат норм, непосредственно устанавливающих правила информационного взаимодействия.

Правила информационного взаимодействия, возникающего в ходе осуществления конкретных отношений, регулируются на уровне постановлений Правительства, либо ведомственных нормативных актов. При этом, на данном уровне, как правило, создается нормативный акт, обязательный для участников этих отношений, а его устанавливаемые в нем правила доводятся до сотрудников или структурных подразделений соответствующего государственного органа путем издания инструкции или рассылки письма.

Использование данного подхода имеет следствия:

1. подзаконные нормативные акты зачастую противоречат законам и Конституции;
2. существуют значительные различия в региональном законодательстве, что препятствует развитию деловой активности в масштабах государства;
3. реализация прав граждан и организаций обуславливается предоставлением информации в государственный орган;
4. обязанность по предоставлению той или иной информации для реализации прав в один орган влечет обязанность сбора и подтверждения информации в других органах, такое положение крайне затрудняет централизацию информационного взаимодействия, необходимую для реализации механизмов “одного окна”;
5. правила информационного взаимодействия устанавливаются каждым государственным органом самостоятельно, что в свою очередь, приводит к неоправданному различию этих правил по срокам, стоимости, обязанностям участников, непреодолимым трудностям в информационном обмене между государственными органами;
6. правила предоставления государственными органами открытой информации, касающейся деятельности государства, предпринимательской деятельности граждан и организаций гражданам и организациям определяются этими государственными органами;
7. механизмы реализации ответственности за нарушение правил информационного взаимодействия крайне затрудняют привлечение к ответственности государства, как участника правоотношений.

2. Управление и контроль в сфере информации и информатизации

2.1. Управление информатизацией органов государственной власти

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 ноября 1999 г. N 1487 "О Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации" реализация государственной политики в области связи и информатизации; регулирование деятельности в области использования радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутников связи гражданского назначения, за исключением вопросов, касающихся присвоения и эксплуатации полос радиочастот и орбитальных позиций спутников связи гражданского назначения для целей телерадиовещания, развития средств массовых коммуникаций и распространения средств массовой информации; государственный надзор за деятельностью в области связи и информатизации; обеспечение работы государственных комиссий по электросвязи, радиочастотам и информатизации возложены на Министерство РФ по связи и информатизации.

Министерство РФ по связи и информатизации осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 марта 2000 г. N 265

Вызывает сомнения обоснованность возложения на Министерство РФ по связи и информатизации функций управления процессами информатизации. В соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" информатизация – организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, организаций на основе формирования и использования информационных ресурсов. При этом информационные ресурсы согласно тому же закону – отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

Таким образом, в сферу компетенции Министерства по связи и информатизации попали вопросы формирования и использования библиотек, архивов, фондов, банков данных и других информационных систем в соответствии с расширительным перечнем, приведенным в вышеуказанным законом. При этом принадлежность этих информационных ресурсов не имеет значения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 6 июля 1999 г. N 885 "О совершенствовании государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций" образовано Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.

В число задач Министерства входят разработка и реализация государственной политики в области средств массовых коммуникаций, информационного обмена, развития компьютерных сетей общего пользования, включая регистрацию и лицензирование в указанных областях деятельности, а также разработка и осуществление в пределах своей компетенции мероприятий в сфере развития, реконструкции, эксплуатации, стандартизации и сертификации технической базы в указанных областях деятельности.

Очевидно, что задачи Министерств по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций и по связи и информатизации частично совпадают и дублируются.

Гостехкомиссия при Президенте РФ в соответствии с Положением о Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 19 февраля 1999 г. N 212) осуществляет межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности по обеспечению защиты (некриптографическими методами) информации, содержащей сведения, составляющие государственную или служебную тайну.

В этих целях Гостехкомиссия, в частности,:

осуществляет лицензирование деятельности, связанной с оказанием услуг в области технической защиты информации, созданием средств технической защиты информации, а также средств технического контроля эффективности защиты информации;

осуществляет работы по сертификации средств технической защиты информации.

Федеральные органы правительственной связи и информации обеспечивают высшие органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, центральные органы федеральной исполнительной властей, Совет безопасности Российской Федерации (далее - государственные органы), организации, предприятия, учреждения специальными видами связи и информации, а также организуют деятельность центральных органов федеральной исполнительной властей, организаций, предприятий, учреждений по обеспечению криптографической и инженерно-технической безопасности шифрованной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом, осуществляют государственный контроль за этой деятельностью.

Федеральное агентство находится в непосредственном ведении Президента Российской Федерации и является центральным органом федеральной исполнительной властей, ведающим вопросами организации и обеспечения правительственной связи, иных видов специальной связи для государственных органов, организации и обеспечения криптографической и инженерно-технической безопасности шифрованной связи, организации и ведения разведывательной деятельности в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи, специального информационного обеспечения высших органов государственной власти Российской Федерации, центральных органов федеральной исполнительной властей.

Контроль за органами правительственной связи и информации осуществляются в форме президентского (контроль за ходом выполнения основных задач, утверждение программ развития и т.д.), парламентского (получения информации по запросам), прокурорского (контроль за соблюдением законодательства) надзора.

ГУИР ФАПСИ действует в соответствии с Положением о Главном управлении информационных ресурсов органов государственной власти Российской Федерации Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (утв. распоряжением Правительства РФ от 1 июня 1994 г. N 798-р).

В компетенцию ГИР ФАПСИ входит решение следующих задач:

информационно-технологическое обеспечение, техническое обслуживание и программное сопровождение информационно-телекоммуникационных систем Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации, а также аппаратов иных органов государственной власти Российской Федерации (далее именуются - пользователи), оснащение их необходимыми техническими средствами;

обеспечение оперативного доступа пользователей к внутренним и внешним информационным ресурсам (источникам), включая зарубежные, а также их взаимодействия с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представителями Президента Российской Федерации на местах.

Таким образом, система действующих нормативных актов не дает четкого представления о том, какое ведомство конкретно ответственно за реализацию практических мероприятий по информатизации государственного управления. На уровне определения политики таких изменений это могут быть Министерство по делам печати, Министерство по связи и информатизации, ФАПСИ, Гостехкомиссия, а на уровне практической реализации – ФАПСИ, ГУИР ФАПСИ (выступающее при этом как самостоятельный субъект) и другие органы.

Эти и другие ведомства имеют или вправе иметь собственные программы информатизации, создавать собственные информационные ресурсы, определять формат представления информации на этих ресурсах, а также порядок ее обработки и т.д. сказанное справедливо и в отношении органов местного самоуправления. Несомненно, такое положение не способствует повышению доступности информации, созданию и использованию единых стандартов представления информации и информационного взаимодействия.

В то же время, в соответствии с Указом Президента РФ от 20 января 1994 г. N 170 "Об основах государственной политики в сфере информатизации" (с изменениями от 26 июля 1995 г., 17 января, 9 июля 1997 г.) установлено, что основным направлением государственной политики в сфере информатизации является обеспечение единства государственных стандартов в сфере информатизации, их соответствие международным рекомендациям и требованиям.

2.2. Организация информационного взаимодействия

Система организации информационного взаимодействия органов государственного управления с предприятиями, организациями и гражданами выглядит еще более разобщенной, нежели система управления информатизацией органов государственной власти.

Наиболее критичными направлениями организации информационного взаимодействия являются взаимодействие граждан и организаций с органами исполнительной и судебной власти.

Информационное взаимодействие граждан и организаций с органами законодательной власти не имеет жестких требований к форме запроса или предоставления информации. Соблюдение сроков и качества предоставляемой информации, как правило, не влечет и не может повлечь немедленные последствия для заявителя.

В процессы организации информационного взаимодействия вовлечен целый ряд органов государственной власти.

Право на обращение граждан в органы государственной власти предусмотрено Конституцией Российской Федерации (Статья 33): граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Заслуживает внимания тот факт, что законодательство, регулирующее правила рассмотрения обращений граждан фактически распространяется только на органы законодательной и исполнительной власти. Процесс подачи, регистрации и рассмотрения процессуальных документов регулируется соответствующими процессуальными кодексами. При этом процессы реализации или восстановления прав путем обращения в органы исполнительной власти и обращения в суд существенно различаются.

В соответствии с действующим законодательством об обращениях граждан, установлены сроки рассмотрения таких обращений:

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Статья 26. Обращения граждан в органы местного самоуправления: Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции Указа Президиума ВС СССР от 4 марта 1980 г. N 1662-X, с изменениями от 2 февраля 1988 г.): заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.

Закон Московской области от 27 июня 1996 г. N 27/96-ОЗ "О местном самоуправлении в Московской области" (Статья 19. Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования): органы и должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответы по существу обращений членов местного сообщества в течение одного месяца.

Приказ Государственной технической комиссии при Президенте РФ от 14 июня 2001 г. N 241 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации": обращения разрешаются в срок до одного месяца со дня их поступления в орган Гостехкомиссии России. Обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня их поступления в орган Гостехкомиссии России.

Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. N 613 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности": обращения рассматриваются в срок до одного месяца со дня поступления в ФСБ России (орган безопасности). Обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, рассматриваются безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня поступления в орган безопасности.

Приказ Госстроя РФ от 16 февраля 2000 г. N 29 "Об утверждении Порядка работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан в центральном аппарате Госстроя России": заявления и жалобы граждан должны рассматриваться в срок до одного месяца со дня поступления в Госкомитет, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня их поступления в Госкомитет.

Приказ Минюста РСФСР от 23 ноября 1988 г. N 46/16-01 "Об утверждении Типовой инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, ведения делопроизводства по ним и организации приема граждан в министерстве юстиции автономной республики и отделе юстиции крайоблисполкома": в соответствии со ст.ст.9 и 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" жалобы и заявления рассматриваются в срок до 1 месяца, а не требующие дополнительного изучения - безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня их поступления.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 декабря 1998 г. N 90 "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации": остальные обращения граждан и должностных лиц разрешать в срок не позднее месяца со дня поступления в прокуратуру, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней, если иной срок не установлен федеральным законодательством или законодательством субъекта Российской Федерации.

Таким образом, срок рассмотрения обращения граждан (и организаций, хотя это прямо не указано) органами государственной власти не должен превышать 30 дней.

Вместе с тем, только органы Прокуратуры обязаны пересылать неподведомственные им обращения в те органы, которые могут рассмотреть обращение по существу, а неподведомственные обращения в другие органы повлекут отказ в рассмотрении.

Анонимные обращения не рассматриваются, за исключением обращений, поданных в органы Прокуратуры и содержащих информацию о готовящихся преступлениях.

Относительно конфиденциальности обращений и информации и заявителе государственные органы не имеют четко определенной позиции. Так, сотрудникам Гостехкомиссии России, принимающим участие в работе с обращениями, запрещается разглашать ставшие им известными сведения об обстоятельствах личной жизни (службы, работы, учебы и т.п.) авторов обращений и связанных с ними лиц.

В соответствии с Законом г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан" сведения, ставшие известными органам власти города или должностным лицам при рассмотрении обращений граждан, не могут быть использованы во вред им. Запрещается использование и распространение информации о частной жизни граждан без их согласия. По просьбе гражданина не подлежат разглашению сведения о его фамилии, имени, отчестве, месте жительства, работы или учебы.

Некоторые акты предусматривают в качестве основания для возможного сохранения конфиденциальности информации о заявителе мотивированную просьбу заявителя.

Получается, что конфиденциальность поставлена в зависимость от таких субъективных и не способных быть четко определенными факторов, как “убедительность” мотивированной просьбы, “использование во вред” и т.п. Кроме того, как видно, конфиденциальными могут являться сведения о личной жизни, учебе или работе, но не о самом заявителе или факте обращения.

Ответственность за неадекватные действия или бездействие госслужащих наступает в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающим наложение ответственности на госслужащего органом или руководителем государственного органа, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы. Помимо этого, в зависимости от последствий действий госслужащего, может последовать наступление административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Правила регистрации письменных обращений предусматривают регистрацию обращений, выполненных на бумаге, однако, как правило, предусматривается регистрация обращений с использованием вычислительной техники. Разумеется, это не является основанием для рассмотрения обращений, поданных собственно в электронном виде.

В некоторых органах, например в Гостехкомиссии, является обязательной регистрация устных обращений граждан, при этом по требованию заявителя, ему может быть выслан письменный ответ.

Исходя из вышесказанного, проблема перевода работы с обращениями граждан на новые информационные технологии, состоит преимущественно в невозможности идентифицировать личность, от которой исходит обращение. Устные обращения рассматриваются при предъявлении документов, удостоверяющих личность, а письменные обращения, должны быть подписаны заявителем. Несмотря на то, что документы, регулирующие рассмотрение обращение граждан, не говорят о том, что под обращением должна стоять собственноручная подпись, в будущем этот вопрос обязательно должен быть урегулирован. Очевидно, что неопределенность может быть разрешена однозначно также с использованием электронной подписи.

Обладает особенностями информационное взаимодействие с органами судебной власти. Для подачи исковых заявлений и других процессуальных документов предусматривается исключительно письменная форма документов. Наиболее четкое определение документа приводится в Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов":

документ - материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования.

Несмотря на то, что законодатель включил в определение документа цели его использования (хранение, общественное использование), эти признаки являются вторичными. Основным признаком документа в соответствии с приведенным определением является не информация, представленная на определенном носителе, а носитель (материальный объект), с зафиксированной на нем информацией. Кроме того, из определения следует, что информация должна быть зафиксирована в виде текста, звукозаписи или изображения непосредственно, а не в пригодном формате для перевода в текст, звукозапись или изображение.

Несколько иное определение документа приводится в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", согласно которому документированная информация (документ) – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Данное определение представляется ущербным, поскольку из определения не ясно, в качестве чего реквизиты документа должны позволять его идентифицировать и какие это должны быть реквизиты. Однако, главное в определении, что и здесь документом признается информация, зафиксированная на материальном носителе.

Заявление, неподсудное или неподведомственное данному суду оставляется без рассмотрения, причем в процессе подачи заявления эти обстоятельства не оцениваются. Последствием такого положения является потеря определенного количества времени, от 2 недель до 2 месяцев, в случае обращения в несоответствующий суд. Существующие технологии обработки, хранения и передачи процессуальных документов являются относительно дорогостоящими, что не допускает возложение на суды обязанности по пересылки неподсудных или неподведомственных дел.

Однако, принимая во внимание необходимость повышения производительность судебной системы в целом, проблему сокращения сроков, необходимых на подготовку дела к рассмотрению, следует считать одной из наиболее важных. Использование новых информационных технологий способно снизить порог стоимости рассматриваемых дел. Система арбитражного судопроизводства, например, организована таким образом, что лицу, участвующему в процессе приходится совершать физические перемещения на значительные расстояния (от места пребывания до административного центра субъекта федерации) даже в случае рассмотрения дела в первой инстанции. Рассмотрение дела в кассационной инстанции влечет необходимость перемещения в место расположения арбитражного суда соответствующего округа.

Такие правила не способствуют повышению доступности правосудия и гласности процесса, а также необоснованно ставят в более выигрышное положение лиц, находящихся в крупных административных центрах.

Используемые судами информационные технологии, основанные на бумажном документообороте существенно ограничивают доступность судебных актов, что противоречит принципам публичности и открытости судебного процесса, а также, как следствие, снижает уровень ответственности судей.

Информационное взаимодействие государственных органов с гражданами и организациями является преобладающим видом взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями и возникает каждый раз при обращении гражданина или организации в государственный орган, а также при осуществлении органом возложенных на него полномочий.

Вопрос, в какой степени возможно использование новых информационных технологий в информационном взаимодействии государственных органов с гражданами и организациями представляет отдельный интерес.

Одной из наиболее распространенных форм информационного взаимодействия являются государственная регистрация и предоставление отчетности.

В настоящее время законодательством установлена регистрация:

юридических лиц,
недвижимости,
сделок с недвижимостью,
эмиссии ценных бумаг,
имущества, являющегося предметом договора лизинга,
лотерей,
медицинских изделий и техники,
опасных производственных объектов,
средств массовой информации,
товарных знаков,
лицензий в субъектах федерации,
а также регистрация других видов деятельности или имущества.

Помимо этого, используется государственная регистрация актов гражданского состояния, предпринимателей без образования юридического лица и др.

Соответствующий государственный орган осуществляет регистрацию на основании заявления, а также документов, представленных заявителем в соответствии с установленным перечнем. При этом, такие документы могут быть подготовлены как самим заявителем, так и другими государственными органами.

Например, для регистрации граждан по месту жительства в Москве и Московской области осуществляется при предъявлении:

заявления о регистрации по месту жительства;

документа, удостоверяющего личность;

военного билета (временного удостоверения взамен военного билета) или удостоверения гражданина, подлежащего призыву на военную службу, для лиц, обязанных состоять на воинском учете;

документов, представленных жилищными органами и являющихся основанием для вселения граждан в жилые помещения любых форм собственности.

Обязанность предоставления документов, являющихся основанием для вселения лежит на заявителе.

При регистрации прав на недвижимость обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав, являются план земельного участка, участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера. Обязанность по сбору и предоставлению указанных документов лежит на заявителе.

При регистрации договора об уступке товарного знака или лицензионного договора, помимо заявления владельца товарного знака, предоставляются договор или выписка из него, заверенная в установленном порядке (в трех экземплярах); документ, подтверждающий уплату пошлины за регистрацию договора.

К заявлению может быть приложено свидетельство (свидетельства) на товарный знак для внесения в него (в них) записи об уступке товарного знака или предоставлении лицензии.

При регистрации выданных лицензий на территории субъекта федерации заявителем помимо заявления должны быть предоставлены следующие документы:

копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица или свидетельства о регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

копия учредительных документов юридического лица;

копия свидетельства о государственной регистрации на территории этого субъекта федерации обособленного подразделения, осуществляющего лицензируемый вид деятельности на этой территории;

справка о постановке на учет в налоговых органах этого субъекта федерации обособленного подразделения;

документы, подтверждающие готовность объекта (объектов) и персонала для осуществления заявляемого вида деятельности, иные документы в соответствии с положением о лицензировании данного вида деятельности;

оригинал лицензии, подлежащей Регистрации, с обязательными приложениями, отметки о выдаче которых имеются в лицензии (предъявляется при сдаче документов);

документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления.

Указанные документы предоставляет заявитель. Как видно из списка, все указанные документы доступны в соответствующих государственных органах, однако обязанность по их сбору возложена на заявителя.

Указанные документы предоставляет заявитель. Как видно из списка, все указанные документы доступны в соответствующих государственных органах, однако обязанность по их сбору возложена на заявителя.

Примерно такой же перечень документов предоставляется и для прочих видов регистрации. При регистрации нигде не предусмотрена подача документов в электронном виде, заменяющая предоставление документов на бумаге. Характерной особенностью процесса регистрации является сбор требуемых документов. Наиболее нагляден этот процесс применительно к учредительным документам юридического лица, которые требуются при каждом акте регистрации. Вместе с тем, учредительные документы доступны в регистрационной палате, зарегистрировавшей юридическое лицо. Учредительные документы не могут быть объектом коммерческой тайны или быть конфиденциальными по каким-то иным причинам. Более того, смысл хранения экземпляров учредительных документов регистрационными палатами состоит в предоставлении информации, содержащейся в них заинтересованным лицам и органам государственной власти по их запросам. Практически предоставление такой информации является осложненным и влечет неоправданные временные издержки.

Регистрационные палаты хранят учредительные документы в бумажном виде, что приводит к практической невозможности использования этого информационного ресурса (хранилища регистрационной палаты) другими органами государственной власти и тем более другими лицами.

Идентичная ситуация складывается с использованием информационных ресурсов других государственных органов.

Использование документов на бумаге в процессе информационного взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности с органами государственной власти приводит к многократному увеличению объема хранящихся документов и практической невозможности организации общего доступа органов государственной власти к единому информационному ресурсу.

Хорошо иллюстрирует эту проблему пример с организацией регистрации наименований юридических лиц.

В соответствии с Гражданским Кодексом РФ, юридическое лицо имеет уникальное фирменное наименование, в отношении которого имеет исключительные права и обладает правом на их защиту. Практически наладить единую систему регистрации фирменных наименований не удалось, поскольку не удалось объединить базы фирменных наименований регистрационных палат субъектов федерации. Вследствие этого, уникальность фирменного наименования сейчас в какой-то степени может быть гарантировано только в пределах одного субъекта федерации.

Еще одним характерным примером является перечень уникальных номеров, присваиваемых физическому лицу, по которым оно может быть идентифицировано – номер свидетельства о рождении, номер паспорта, номер заграничного паспорта, ИНН, номер пенсионного свидетельства, номер водительского удостоверения и др. Несмотря на то, что многие документы выдаются одним и тем же ведомством (паспорта, водительские удостоверения – МВД РФ), разобщенность информационных ресурсов внутри ведомства приводит к необходимости выдачи отдельных документов вместо проставления соответствующих отметок в существующих.

Та же особенность организации информационного взаимодействия характерна и для отношений, связанных с предоставлением той или иной отчетности хозяйствующими субъектами в органы государственной власти.

Постановка на учет в органах государственных внебюджетных фондов производится в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ (ст.84). При этом форма заявления о постановке на учет разрабатывается органами государственных внебюджетных фондов по согласованию с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам.

Регистрация граждан в качестве плательщиков взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляется по представлении паспорта, заявления о регистрации и заверенных копий ряда документов.

Заявление плательщика взносов регистрируется в журнале, полученные от плательщика взносов документы подшиваются в дело, на котором проставляется регистрационный номер, определяемый в порядке, установленном Правлением ПФР.

В случае непредставления налогоплательщиком в органы ПФР документов для регистрации, регистрация должна носить уведомительный характер, при которой ему направляется уведомление о необходимости регистрации его учредительных документов в ПФР. Уведомление, направленное страхователю, регистрируется в журнале. Квитанция об отправлении заказного письма, а также документ, подтверждающий вручение почтового отправления, хранятся в специальном деле.

Описанный порядок не предусматривает предоставления и обработки требуемых документов в электронном виде.

Таким же образом организовано информационное взаимодействие в налоговых и других органах государственной власти.

В таможенных (и налоговых) органах предусматривается предоставление определенных видов документов в электронном виде вместе с предоставлением идентичных бумажных документов.

Подача декларантом ГТД, заполненной в соответствии с заявленным таможенным режимом, сопровождается представлением в таможенный орган следующих документов, необходимых для ее приема и регистрации:

документов, удостоверяющих полномочия декларанта на подачу ГТД от собственного имени;

транспортных документов, подтверждающих факт перемещения товаров (в случаях, предусмотренных нормативными актами ГТК России, декларации таможенной стоимости, документа по контролю за доставкой товаров, ксерокопии паспорта сделки, заверенной уполномоченным банком в установленном порядке);

документов, сведения о которых заявлены в графе 44 ГТД;

документов, подтверждающих уплату таможенных платежей, либо обеспечение уплаты таможенных платежей;

электронной копии ГТД на магнитном носителе;

описи передаваемых документов.

Должностные лица таможенных органов Российской Федерации не вправе по собственной инициативе, поручению или просьбе лица заполнять письменную таможенную декларацию, изменять или дополнять сведения, указанные в таможенной декларации, за исключением внесения в нее тех сведений, которые отнесены к компетенции таможенных органов Российской Федерации, а также изменения или дополнения кодированных сведений, используемых для машинной обработки, если такие сведения в некодированном виде имеются в таможенной декларации.

Предоставление в таможенные органы декларации в электронном виде преследует цель упрощения процедуры обработки информации самим органом. Электронная копия декларации не заменяет ее и не является юридическим документом.

Отдельную важность представляет вопрос о дистанционной идентификации личности. Говоря об организации информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями важно предусмотреть возможности такой идентификации. На законодательном уровне уже предпринят первый шаг в этом направлении – принят Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи". В указанном законе, к сожалению, рассматривается только один механизм дистанционной идентификации личности – электронная цифровая подпись. Другие виды удаленной идентификации пока не регламентированы законодательно. Закон “Об электронной цифровой подписи” имеет помимо избыточной технологической специализации еще ряд недостатков: процедура организации коммерческого сертифицирующего центра предопределяет нарушение антимонопольного законодательства, не решен вопрос о признании зарубежных сертификатов цифровой подписи.

Для процедур регистрации и предоставления отчетности, установленных действующим законодательством, необходимо предусмотреть возможность предоставления документов в электронном виде вместо бумажных, при этом электронные документы должны обладать юридической силой бумажных аналогов.

Для этого необходимо не только предусмотреть доступные и эффективные процедуры подтверждения подлинности документа с использованием аналогов собственноручной подписи, но определить перечень и условия действительности остальных реквизитов документа.

Кроме того, требуется начать перевод собственно информационных ресурсов органов государственной власти в электронный вид, включая в них прежде всего информацию о новых актах регистрации. Этот процесс должен осуществляться одновременно с консолидацией ведомственных информационных ресурсов. Так, представляется целесообразным, на первом этапе объединить информационные ресурсы ведомств, разобщенные в данный момент по территориальному признаку, а также предоставить доступ к ним для других государственных органов, в компетенции которых состоит запрашивать соответствующую информацию.

Важно также рассмотреть концептуальный вопрос о способе хранения информации о лице и организации доступа к ней. При этом следует иметь в виду, что существует два принципиально различных способа.

Первый способ предполагает, что информация о лице может храниться в государственном информационном ресурсе (или ресурсах), а лицо будет осуществлять доступ к ней, используя уникальный идентификатор. Очевидно, что данный способ может быть успешно применен для хранения, обработки и организации доступа к информации, доступ к которой не зависит от воли лица, к которому она относится. Это, например, открытая информация, либо информация, предоставляемая по запросам определенных категорий лиц.

Второй способ предполагает хранение информации на носителе лица, при этом доступ к ней возможен только при включении носителя в соответствующую информационную систему. При этом технически возможно использовать единый носитель для всех информационных систем (случаев информационного взаимодействия). Таким способом возможно организовать доступ к информации, раскрытие которой зависит от воли лица, владеющего ею.

3. Право граждан на информацию

Право граждан на информацию установлено Конституцией РФ, в соответствии с которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Более широко право на доступ к информации определено в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации". Указанный Закон определяет информацию, как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Граждане наряду с другими пользователями обладают равным правом на доступ к государственным информационным ресурсам (в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах). Исключение составляет информация с ограниченным доступом (ст. 12). Граждане и организации имеют право на доступ к документальной информации и о них самих (ст. 14). Отказ в доступе к открытой информации, как и к информации о самом себе, может быть согласно ст. 13, 14, 24 Закона обжалован в суд.

Закон "О государственной тайне" определяет перечень сведений в военной области, в сфере экономики, науки и техники, внешней политики и внешнеэкономической деятельности, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, которые могут быть отнесены к государственной тайне (ст. 5). На основе этих положений и в соответствии со ст. 4 данного Закона Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, а также перечень государственных органов, наделенных полномочиями по распоряжению этими сведениями (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4775). За разглашение государственной тайны установлена ответственность вплоть до уголовной (ст. 75, 76 УК).

Конституционный Суд в постановлении от 20 декабря 1995 г. по жалобе С. указал, что в силу нормы ч. 4 ст. 29 Конституции уголовная ответственность за выдачу государственной тайны правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции (ВКС, 1995, N 6, с. 51).

Законодательство запрещает также распространять конфиденциальную информацию, прежде всего о частной жизни, нарушающую личную или семейную тайну, сведения, составляющие коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Это налагает особые обязанности на журналистов, других носителей информации (см., например, ст. 40, 41, 49 Закона "О средствах массовой информации", ст. 10, 11, 21 Закона "Об информации, информатизации и защите информации").

Доступ к информации регламентируется статьей 12 Закона “Об информации, информатизации и защите информации”, в соответствии с которой пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Однако, законом не устанавливается порядок запроса такой информации, а также форма запроса.

Из смысла данной нормы вытекает, что запрос может быть предоставлен гражданином или организацией в любой форме, поскольку не указано иного, однако, в соответствии с порядком обработки таких запросов, рассмотренным выше, запрос будет рассматриваться в порядке, установленном соответствующим ведомством.

Остается также открытым вопрос о платном предоставлении информации государственными органами.

В соответствии с Законом об Информации, информатизации и защите информации владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению.

Данное положение распространяется на всех владельцев информационных ресурсов, включая органы государственной власти. Соответственно, государственные органы самостоятельно устанавливают правила использования информационных ресурсов.

Общая тенденция такова, что за предоставление информации по запросам государственными органами взимается плата, соразмерная расходам, связанным с предоставлением такой информации. С одной стороны, такой порядок оправдан, поскольку это позволяет регулировать количество обращений.

Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (Статья 8. Открытость сведений государственного земельного кадастра), органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, обязаны предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованному лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие государственную регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).

Эта норма конкретизируется в правилах предоставления сведений государственного земельного кадастра (утв. постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. N 918) в соответствии с которыми лицо, заинтересованное в получении сведений государственного земельного кадастра, подает в соответствующий орган письменное заявление с указанием своих реквизитов, объемов и характера запрашиваемых сведений, формы предоставления и способа доставки. К заявлению прикладывается квитанция об оплате услуг за предоставление сведений.

В соответствии с этими же правилами, выписки могут быть предоставлены заявителю на бумажном или электронном носителе, однако порядок подачи заявки предусматривает только письменный запрос, оформляемый в виде бумажного документа.

В соответствии с Законом РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-I "О стандартизации" (с изменениями от 27 декабря 1995 г.) (Статья 10. Информация о нормативных документах по стандартизации, их издание и реализация) официальная информация о разрабатываемых и принятых государственных стандартах и другая информация по стандартизации должны быть доступны для пользователей.

Порядок предоставления информации о стандартах регулируется Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 100 "Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг" (с изменениями от 12 января 1996 г., 2 октября 1999 г.).

В соответствии с указанным постановлением финансирование деятельности федерального фонда стандартов осуществляется за счет средств федерального бюджета и органов исполнительной власти, а также субъектов хозяйственной деятельности, заинтересованных в получении информации и копий документов федерального фонда стандартов. Главный информационный центр стандартов и информационные центры стандартов министерств и ведомств обеспечивают предоставление пользователям информации и копий документов на договорной основе.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" информация об объектах учета предоставляется органами, осуществляющими ведение государственных баз данных федерального имущества, по письменному заявлению при предъявлении физическим лицом документа, удостоверяющего личность, а уполномоченным представителем юридического лица - документов, подтверждающих его регистрацию. Кроме того, орган, осуществляющий ведение государственной базы данных федерального имущества, предоставляет юридическому лицу, имеющему свидетельство, по его запросу информацию о лицах, получивших сведения о его объекте учета. Информация предоставляется за плату, размер которой устанавливается органом, осуществляющим ведение государственной базы данных федерального имущества, и не должен превышать половины установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (за информацию об одном объекте учета). Плата за предоставление информации подлежит перечислению в федеральный бюджет.

При этом приказом Мингосимущества РФ от 28 декабря 1999 г. N 257 "Об утверждении Порядка работы с системой учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" содержащуюся в Системе информацию запрещается передавать третьим лицам, а также озвучивать и публиковать в средствах массовой информации без согласия Департамента реестра федерального имущества и разрешения курирующего названный Департамент заместителя Министра или Министра.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация прав носит открытый характер. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). В соответствии со ст.8 того же закона информация о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества предоставляется за плату, если иное не установлено законом.

Право гражданина на получение информации от государственных органов, предоставляемое Конституцией, является одновременно обязанностью государственных органов предоставлять такую информацию. Органы государственной власти осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством, определяющим их обязанности перед обществом и финансируются за счет соответствующих бюджетов. Соответственно, обязанность по предоставлению информации о своей деятельности уже профинансирована из средств бюджета.

Эта мысль находит прямое отражение в Положении об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды (утв. постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425): “Информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды общего назначения, указанная в приложении к настоящему Положению, предоставляется пользователям (потребителям) бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на эти услуги. Расходы на указанные услуги компенсируются из средств федерального бюджета.” Однако, из приведенной выдержки не следует однозначной обязанности данного государственного органа предоставлять бесплатную информацию, а также перечень такой информации.

Прямой запрет на взимание платы за предоставление информации государственными органами, а также сокращение сроков предоставления такой информации поставил бы их перед необходимостью существенного снижения издержек на обработку запросов и предоставление информации и, следовательно, внедрения новых информационных технологий.

В этой связи представляется также целесообразным введение запрета для государственных органов – собственников информационных ресурсов передачу этих ресурсов во владение другим организациям.

Очевидно, что бесплатное предоставление всей информации, составляющей государственные информационные ресурсы, не отвечает интересам государства и общества в случаях, например, включения в государственные информационные ресурсы информации, полученной в ходе исследований, финансируемых государством и т.п. случаях. Однако, информация, полученная государственными органами вследствие обязательного ее предоставления им гражданами и организациями и являющаяся открытой, должна предоставляться бесплатно. Дальнейшая работа в направлении определения правил правового регулирования сбора, накопления, обработки, хранения и раскрытия не конфиденциальной в соответствии с законом информации должна обязательно включать исследование категорий информации, которая не может предоставляться за плату. Помимо этого, требуется оценить возможность введения единого тарифа на доступ к государственным информационным ресурсам, который включал бы бесплатный доступ к информации, являющейся открытой в соответствии с законом.

4. Защита личной информации (персональных данных) и коммерческая тайна

Личная информация (персональные данные) и коммерческая тайна отнесены действующим законодательством к конфиденциальной информации. Основным нормативным актом, регулирующим вопросы использования информации является Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".

Именно этим законом вводятся важнейшие понятия информации (сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления), документированная информация, документа (зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать и информации о гражданах, персональных данных (сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность).

Указанный закон устанавливает, что перечни персональных данных, включаемых в состав федеральных информационных ресурсов, информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов Российской Федерации, информационных ресурсов органов местного самоуправления, а также получаемых и собираемых негосударственными организациями, должны быть закреплены на уровне федерального закона. Персональные данные относятся к категории конфиденциальной информации.

Практика формирования таких перечней часто входит в противоречие с указанным законом.

В частности, федеральный закон от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" предусматривает, что сведения, содержащиеся в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, относятся к категории конфиденциальной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако, собственно перечень этих сведений хотя и признан конфиденциальным, утвержден постановлением Правления ПФР от 30 августа 1996 г. N 123.

Закон города Москвы от 28 апреля 1999 г. N 18 "О проведении лотерей и регулировании лотерейной деятельности в Москве" устанавливает, что владелец выигрышного лотерейного билета вправе требовать от учредителя лотереи сохранения конфиденциальности информации о факте его выигрыша в данной лотерее и стоимости выигрыша. Информация о выигрыше отнесена к конфиденциальной законом города Москвы. Возвращаясь к Закону “Об информации, информатизации и защите информации”, данное противоречие может являться основанием отказа в сохранении конфиденциальности.

Также, перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188. Данный Указ относит к конфиденциальным сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях. Другими словами, в соответствии с данным указом и соответствующим законом допускается использование конфиденциальной информации. Это противоречит статье 24 Конституции РФ, которая прямо запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, никак не ограничивая право на конфиденциальность персональных данных.

Однако, закон “Об информации, информатизации и защите информации” допускает на основании судебного решения доступ к персональным данным, в чем также входит в противоречие с Конституцией РФ, которая обуславливает осуществление указанных действий исключительно согласием лица.

То же относится к федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" (и принятому в его исполнение Постановлению Правительства РФ от 26 сентября 2000 г. N 725 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи"), который допускает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, на основании судебного решения.

Служебная и коммерческая тайна рассматриваются в российском законодательстве как особые виды более широкого объекта гражданских прав - информации, под которой понимают сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления (ст.2 Федерального закона от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации").

Остается открытым вопрос о правомерности признания конфиденциальной исключительно документированной информации. В соответствии с Законом "Об информации, информатизации и защите информации" документированной является только информация, зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Это означает автоматическое исключение из категории конфиденциальной любой информации, находящейся в процессе передачи от одного лица к другому, например устно либо с использованием телекоммуникационных каналов, поскольку в процессе передачи таким способом информация не является документированной, т.е. не содержится на материальном носителе. В момент передачи информация не является документированной, но не предоставлять ей охрану только на этом основании было бы несправедливо. Если бы это было так, то содержание любых коммерческих переговоров не могло бы быть конфиденциальным и на него не могли бы накладываться ограничения, связанные с его разглашением.

Очевидно, этот вопрос не был учтен при разработке указанного Закона, даже несмотря на то, что, например, Принципы международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА) предусматривают сохранения конфиденциальности информации, которая стала известна одной стороне переговоров от другой. Указанный документ разработан Международным институтом унификации частного права (УНИДРУА), имеющим статус межправительственной организации, членом которой является также и Российская Федерация.

Критерии отнесения информации, которая может быть отнесена к коммерческой тайне, определяются Гражданским Кодексом РФ (ст. 139). Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

В соответствии с перечнем сведений конфиденциального характера (утв. Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188) к конфиденциальной информации отнесены:

Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях. При этом в соответствии с законом сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными.

Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства.

Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна). Такое определение конфиденциальной служебной информации практически бесполезно. Гражданский Кодекс предусматривает определение перечня конфиденциальной информации другими законами и нормативными актами, а данный перечень, вместо определения конфиденциальной информации снова отсылает к ст.139 ГК РФ. Кроме того, вызывает сомнение правомерность распространения условий охраны коммерческой тайны на служебную. Это разноплановые понятия. Сохранение в тайне служебной информации, как правило, не обусловлено ее коммерческой ценностью (хотя такая информация и может содержать сведения коммерческого характера). Запрет ее разглашения основывается на законодательстве, регламентирующем отдельные сферы деятельности (см., например, Законы РФ "О федеральных органах налоговой полиции" - Ведомости РФ, 1993, N 29, ст.1117; "О страховании" - Ведомости РФ, 1993, N 2, ст.56; "О связи" - СЗ РФ, 1995, N 8, ст.600). Определенные категории работников такой сферы деятельности обязаны сохранять в тайне сведения, к которым они имеют доступ в связи с выполняемой работой (банковские служащие, работники связи, налоговые инспекторы, страховые агенты, врачи и др.).

Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее). Статьей 23 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а так же право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения.

Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна). Здесь также устанавливается отсылка к Гражданскому Кодексу, который не содержит прямого указания на перечень сведений конфиденциального характера.

Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

Поэтому для уяснения понятия конфиденциальной информации больший интерес представляют другие нормативные акты.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ

"О рынке ценных бумаг" эмитент публично размещаемых эмиссионных ценных бумаг обязан осуществлять раскрытие информации о своих ценных бумагах и своей финансово-хозяйственной деятельности.

Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392 установлено, что не могут быть отнесены к коммерческой тайне требования по продаже холдинговой компанией акций, переданных в портфель компании (размеры и предельные сроки продажи конкретных пакетов акций).

Более четко понятие коммерческой тайны устанавливается Постановлением Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну". В соответствии с данным постановлением не могут быть отнесены к коммерческой тайне:

учредительные документы (решение о создании предприятия или договор учредителей) и Устав;

документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью (регистрационные удостоверения, лицензии, патенты);

сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;

документы о платежеспособности. При этом согласно Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ не допускается опубликование или разглашение иным образом сведений о банкротстве должника до момента публикации решения арбитражного суда о признании должника банкротом;

сведения о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест;

документы об уплате налогов и обязательных платежах;

сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства и размерах причиненного при этом ущерба. В то же время, в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" составляющие коммерческую тайну сведения, полученные федеральным антимонопольным органом, не подлежат разглашению.

сведения об участии должностных лиц предприятия в кооперативах, малых предприятиях, товариществах, акционерных обществах, объединениях и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 266 "О порядке ведения единого государственного реестра налогоплательщиков" установлено, что налоговые органы осуществляют прием документированной информации для ведения реестра и передачу ее другим налоговым органам в порядке, установленном для конфиденциальной информации.

В соответствии с Приказом Минфина РФ от 29 июля 1998 г. N 34н "Об утверждении Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации" годовая бухгалтерская отчетность организации является открытой для заинтересованных пользователей: банков, инвесторов, кредиторов, покупателей, поставщиков и др., которые могут знакомиться с годовой бухгалтерской отчетностью и получать ее копии с возмещением затрат на копирование. Организация должна обеспечить возможность для заинтересованных пользователей ознакомиться с бухгалтерской отчетностью.

При наличии общедоступных государственных информационных ресурсов, это положение могло бы быть реализовано более эффективно.

Некоторые виды информации прямо отнесены к коммерческой тайне различными законами РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" содержание регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности является коммерческой тайной.

Лица, получившие доступ к информации, содержащейся в регистрах бухгалтерского учета и во внутренней бухгалтерской отчетности, обязаны хранить коммерческую тайну. За ее разглашение они несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" установлено, что аудиторский союз обязан принимать меры к охране конфиденциальности информации, которая составляет служебную или коммерческую тайну кооператива и которая стала ему известна при проведении аудиторской проверки данного кооператива. При нарушении данного положения работники аудиторского союза, участвовавшие в аудиторской проверке и разгласившие указанную информацию, обязаны возместить причиненные кооперативу убытки. Аудиторский союз не имеет права разглашать информацию, содержащуюся в заключении по результатам аудиторской проверки, за исключением случаев, предусмотренных законом. Работники аудиторского союза обязаны обеспечить сохранение конфиденциальности указанной информации в течение трех лет с момента поступления заключения по результатам аудиторской проверки в кооператив.

Таким образом, указанным законом срок сохранения конфиденциальности информации, составляющей коммерческую тайну сельскохозяйственного кооператива ограничен сроком 3 года, как для иных организаций такого срока вовсе не предусмотрено.

Закон “О рекламе” устанавливает, что сотрудники федерального антимонопольного органа (его территориальных органов) в целях контроля за соблюдением законодательства о рекламе имеют право беспрепятственного доступа ко всем необходимым документам и другим материалам рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. Беспрепятственный доступ ко всем документам и другим материалам рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, кроме сотрудников антимонопольных органов имеют и другие органы государства, в частности прокурор на основании статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Несмотря на то, что сведения, составляющие коммерческую тайну и полученные лицами, указанными в пункте 1 настоящей статьи, разглашению не подлежат, такая норма существенно снижает гарантии сохранения коммерческой тайны.

Законом от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" предусмотрено, что Устав редакции средства массовой информации или заменяющий его договор, может содержать сведения, составляющие коммерческую тайну. При передаче этих документов в регистрирующий СМИ орган редакцией, допускается оговорить эти сведения как конфиденциальные.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1156 "Об утверждении Порядка образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок" информация о движении средств внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций не может быть отнесена к информации, составляющей коммерческую тайну. Вызывает сомнения правомерность такого утверждения в отношении коммерческих организаций, поскольку такие сведения могут иметь действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, т.е. может быть расценена конфиденциальной в соответствии с ГК РФ. Было бы справедливо отнести решение о раскрытии такой информации к ведению правообладателей, т.е. организаций, осуществляющих разработки. Представляет так же интерес тот факт, что формально раскрывать такую информацию некоммерческие организации не обязаны.

В отношении сотрудников государственных органов, имеющих доступ к информации, представляющей коммерческую тайну, как правило, вводится ответственность за ее разглашение. Некоторые документы запрещают не только разглашение, но и использование такой информации в корыстных или вообще личных целях. Важно определить отношение государственных служащих к такой информации законодательно, чтобы избежать возможных разночтений в будущем.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" относит информацию о членах политической партии, представляемую для сведения в регистрирующие органы, к информации с ограниченным доступом. Разглашение информации, указанной в настоящем пункте, без согласия соответствующих членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Проблема в том, что категории “информация с ограниченным доступом” законодательством, в т.ч. и указанным Законом не предусмотрено.

Еще одним частным случаем противоречивости законодательства об охране личной и коммерческой тайны является Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах". Статьей 15 указанного закона установлено, что фонд не вправе передавать третьим лицам сведения, составляющие коммерческую тайну (информация о состоянии пенсионных счетов и производимых фондом выплатах негосударственных пенсий). В соответствии с указанным законом эта информация может быть передана третьим лицам только по требованию следственных, судебных, налоговых органов и государственного уполномоченного органа в установленных законодательством Российской Федерации случаях. Информация о выплатах негосударственных пенсий составляет личную тайну, которая в соответствии с Конституцией РФ может быть раскрыта только на основании судебного решения, а не “по требованию следственных, налоговых органов или государственного уполномоченного органа”.

Защита сведений, составляющих коммерческую тайну осуществляется способами, предусмотренными ГК РФ, а также другими законами.

Лица, незаконными методами получившие информацию, которая составляет служебную или коммерческую тайну, обязаны возместить причиненные убытки. Такая же обязанность возлагается на работников, разгласивших служебную или коммерческую тайну вопреки трудовому договору, в том числе контракту, и на контрагентов, сделавших это вопреки гражданско-правовому договору. В качестве основного гражданско-правового способа защиты ГК РФ указывает возмещение причиненных правообладателю убытков. При определении их размера может быть учтен как реальный ущерб, так и упущенная выгода (ст.15 ГК). Наряду с этим возможно применение и других способов защиты, из указанных в ст.12 ГК. УК РФ установил уголовную ответственность за собирание сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну путем похищения документов, подкупа или угроз, а равно иным незаконным способом в целях разглашения либо незаконного использования этих сведений, а также за их разглашение или незаконное использование, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и причинившие крупный ущерб правообладателю (ст.183, гл.22 "Преступления в сфере экономической деятельности").

Для сохранения коммерческой тайне предусматривается слушание дело арбитражным судом в закрытом заседании (ст.9 АПК РФ).

Вопросы защиты конфиденциальной информации, в т.ч. защиты персональных данных рассматриваются также в ряде законопроектов.

Одним из них был проект федерального закона "О коммерческой тайне", внесенный депутатами ГД Финько О.А., Нестеровым Ю.М., Волковым Г.К., Габидулиным Р.Г., Цоем В.Е., Астафьевым Н.П. и отклоненный Президентом РФ. В указанном законопроекте была сделана попытка регулирования отношений, связанных с коммерческой тайной.

В законопроекте была сделана важная попытка введения нового определения носителей коммерческой тайны, под которыми понимались материальные объекты, в том числе физические поля, в которых информация, составляющая коммерческую тайну, находит свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов. Подобный подход позволил бы осуществлять охрану не только документированной информации, составляющую коммерческую тайну, но и любой конфиденциальной информации, находящейся в недокументированном виде, а также вообще отойти от понятия документированной информации в контексте конфиденциальности информации.

Проект федерального закона "Об информации персонального характера" 12.05.98 был внесен на рассмотрение ГД депутатами ГД Финько О.А., Нестеровым Ю.М., Волковым Г.К., Габидуллиным Р.Г., Цоем В.Е.

Другой законопроект с тем же названием был внесен депутатами ГД Ветровым К.В., Шубиным А.В., Финько О.А., Коваленко П.И., Лебедевым И.В., Мартыновым Б.А., Клинцевичем Ф.А., Кравцом А.А. 24.10.2000.

Данный законопроект содержит принципы сбора, хранения, обработки, передачи третьим лицам, обезличивания и уничтожения персональных данных, а также конкретизирует само понятие персональных данных. В законопроекте сделана попытка дальнейшего развития Конституционного положения о недопустимости сбора персональных данных без воли лица, к которому они относятся, однако, фактически нормы, содержащиеся в законопроекте позволяют дальнейшее регулирование сбора и обработки персональных данных другими нормативными актами. Зачастую это неоправданно. Законопроектом также предусматривается назначение уполномоченного органа по персональным данным из числа действующих органов исполнительной власти. Орган по персональным данным контролирует соблюдение законодательства о персональных данных. Учитывая, что практически каждое ведомство имеет информационные ресурсы, содержащие персональные данные, то такой порядок образования надзорного органа представляется неоправданным. Данный законопроект находится в стадии подготовки к первому чтению, что позволяет внести в него необходимые изменения.

Проведенное исследование законодательства, позволяет заключить, что необходимо четкое разграничение и определение понятий конфиденциальной информации, коммерческой тайны, персональных данных, информации с ограниченным доступом. В отношении коммерческой тайны и персональных данных требуется законодательное определение перечня сведений, составляющих персональные данные, коммерческую тайну, а если такой исчерпывающий перечень не представляется возможным установить, то принципов отнесения той или иной информации к коммерческой тайне или персональным данным, сроков действия режима секретности, условия его отмены или изменения, ответственности за разглашение коммерческой тайны и персональных данных, статуса и полномочий органа, контролирующего соблюдение коммерческой тайны и соблюдения правового режима персональных данных. Дополнительного исследования, инвентаризации законодательства и выработки законодательных предложений требует соотношение государственной и коммерческой тайны, государственной тайны и персональных данных, а также возможного использования этих сведений собственниками и владельцами информационных ресурсов и ответственность за неправомерное их использование.

5. Разрешение споров, вытекающих из информационного взаимодействия

Под спорами, вытекающими из информационного взаимодействия следует понимать, прежде всего, предоставление искаженной информации или предоставление информации вне установленных сроков. В настоящее время какой-либо специальной процедуры рассмотрения споров, которые могут вытекать из информационного взаимодействия законодательством не предусмотрено.

Для рассмотрения таких споров могут быть использованы стандартные гражданские процессуальные или арбитражные процессуальные процедуры. В частности, в судебном порядке может быть обжалован отказ владельца ресурса предоставить информацию о заявителе.

Использование стандартных судебных процедур в информационных спорах вызывает определенные трудности, поскольку нередко встречается нарушение права на получение информации о себе в форме “молчаливого отказа” в предоставлении информации. “Молчаливый отказ”, состоящий в непредоставлении информации без отправления отказа, достаточно трудно чем-либо подтвердить в суде. Необходимость предоставления доказательств в соответствии с действующим законодательством лежит на истце. Таким образом, истец, оспаривая неправомерное непредоставление информации вынужден предоставить доказательства того, что затребованная информация не была ему предоставлена. Очевидно, что такие доказательства представить крайне затруднительно, поскольку информационное взаимодействие происходит в данном случае без посредника, который располагал бы данными о его результатах.

Другая разновидность нарушения права на информацию о себе состоит в предоставлении заявителю искаженной или неполной информации. Разумеется, в случаях, предусмотренных законом, это не является нарушением, однако в остальных случаях, такое нарушение также практически неразрешимо через суд. Как правило, повторный запрос информации оказывается более эффективен (как по срокам, так и по стоимости), чем требование правильной информации через суд.

Такое положение не способствует накоплению судебной практики о рассмотрениях дел, имеющих предметом отношения сугубо информационного характера. Отсутствие судебной практики влечет ложное толкование ситуации, как благополучной, тогда как нарушение информационных прав граждан (организаций) происходит повсеместно и, тем не менее, остается латентным.

Кроме сроков и правил, связанных с предоставлением доказательств, использование стандартных судебных процедур для разрешения информационных споров, является не самым практичным решением по причине высокой специфики отношений, рассматриваемых доказательств, особенно в связи с использованием новых информационных технологий. Представляется целесообразным рассмотреть возможность специальных (в т.ч. и административных) процедур разрешения информационных споров в соответствующем независимом органе. Такой орган должен обеспечивать быстрое и, возможно, дистанционное рассмотрение возникающих споров и иметь средства исполнения собственных решений.

Альтернативой такому органу может стать рассмотрение информационных споров в судебном порядке, но по специальным процедурам, обеспечивающим должную эффективность рассмотрения с учетом специфики. Создание таких процедур следует учесть при реформировании судебной системы.

Связь такого органа или системы таких органов с системой судебной власти подлежит дополнительному исследованию.