Поддержка развития малого предпринимательства

СМЕРУС 9803

Проект программного документа

Ноябрь 2001 г.

Краткое содержание >>>

1. Значение сектора малого бизнеса >>>

2. Цель исследования >>>

3. Роль Правительства на сегодняшней стадии развития сектора МСП >>>

4. Определение понятия “гарантия по кредиту” >>>

5. Кто кредитует МСП и выдает гарантии по кредитам >>>

6. Текущая ситуация с гарантиями по кредитам в Российской Федерации >>>

7. Международный опыт и извлеченные уроки >>>

8. Проблемы нормативно-правового характера, на которые необходимо обратить внимание >>>

9. Рекомендации >>>

1. Значение сектора малого бизнеса

Малые и средние предприятия (МСП) сегодня играют важную роль в решении экономических и социальных задач, а также в создании новых рабочих мест. Создание крепкой культуры предпринимательства жизненно необходимо для общего экономического роста и для того, чтобы российская экономика могла быть конкурентоспособной в будущем. За короткий срок сектор МСП может создать большое количество рабочих мест, увеличить налоговые поступления в бюджет, внести вклад в увеличение национального дохода, а также произвести ряд товаров, заменяющих импортируемые. В современной экономике малые и средние предприятия являются наиболее важным “двигателем” экономического роста. Таким образом, создание благоприятной среды для развития предпринимательства является необходимостью как для сектора МСП, так и для экономики в целом.

Основная цель проекта Тасис СМЕРУС 9803 (“Поддержка развития малого предпринимательства”) заключается в укреплении позиций и повышении эффективности Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ (МАП России) по вопросам государственной политики в соответствующей области. В рамках данного проекта проводилось изучение механизмов гарантирования кредитов для малого бизнеса в России. Целью данного исследования является сделать обзор накопленного опыта и сегодняшней ситуации по кредитным гарантиям в России, обзор соответствующего опыта в зарубежных странах, определение возможных направлений развития механизмов гарантирования кредитов в России, а также выработка рекомендаций относительно того, куда Правительству РФ направить усилия, чтобы создать для этого более благоприятные условия.

3. Роль Правительства на сегодняшней стадии развития сектора МСП

Нехватка обеспечения по кредитам остается одним из наиболее серьезных препятствий на пути развития малого предпринимательства в Российской Федерации. В то время как банки имеют средства, которые могли бы быть направлены в сектор МСП, малые и средние предприятия не могут предоставить им гарантию или залог. Это является основной причиной того, что банки воздерживаются от инвестиций в сектор МСП или делают это в очень ограниченных объемах. Сегодня основными источниками банковского финансирования МСП являются международные финансовые институты и доноры. Задача, стоящая перед российским Правительством, заключается в увеличении притока капитала коммерческих банков в сектор МСП.

Согласно Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000-2001 гг., одним из приоритетных направлений считается создание системы финансирования малого предпринимательства на основе предоставления гарантий по кредитам и займам. В соответствии с этой программой считается необходимым создание государственной системы предоставления гарантий частным инвесторам, работающим в секторе МСП, и защита их экономических интересов.

Это указывает на тот факт, что в России необходимо продолжать развивать механизмы гарантирования кредитов, и российское Правительство уже осознало это. В некоторых регионах этот процесс уже идет, хотя и в достаточно скромном объеме. По результатам опроса, проведенного недавно Ресурсным Центром малого предпринимательства среди региональных фондов поддержки малого предпринимательства, девять респондентов сообщили, что они предоставляли гарантии по кредитам предприятиям малого и среднего бизнеса. Кроме того, известно, что местные администрации некоторых регионов также предоставляют такие гарантии, хотя и в незначительном количестве. На государственном уровне были выделены небольшие средства из федерального бюджета, и Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства провел тендер на право разработки нормативно-методических рекомендаций для организаций, обладающих правом предоставления гарантий по кредитам и займам, с целью применения форм финансирования малых предприятий с применением гарантий.

Как показывает зарубежный опыт, именно Правительство должно создавать и поддерживать механизмы гарантирования кредитов, предоставляемых субъектам малого предпринимательства. Однако, нормативно-правовая база РФ, касающаяся схем гарантирования кредитов, имеет ряд недостатков, которые необходимо исправить, чтобы внести ясность и сделать возможным дальнейшее развитие данного финансового инструмента.

Чтобы преодолеть существующее несоответствие между требованиями по предоставлению обеспечения и возможностями малых предприятий, во всем мире были разработаны схемы, которые гарантируют компенсацию банкам в случае невыполнения малыми предприятиями своих обязательств по выданным кредитам. Фактически эти так называемые “схемы гарантирования кредитов” уменьшают часть риска инвесторов, которую сами малые предприятия покрыть не могут. Без таких гарантий кредиты не выдавались бы вообще, или выдавались бы далеко не в том объеме, который необходим для малого предприятия.

В процесс кредитования МСП в России вовлечены четыре типа учреждений, некоторые из них также предоставляют гарантии по кредитам:

• Коммерческие банки. В России эти учреждения все более вовлечены в процесс кредитования МСП. Первоначально это происходило за счет средств из кредитных линий, выделяемых донорами, теперь они все больше и больше используют собственные и привлеченные средства;
• Международные финансовые институты (МФИ) и двухсторонние программы, финансируемые донорами. Некоторые МФИ и доноры вовлечены в процесс кредитования МСП либо напрямую, либо опосредованно, через коммерческие банки. Кроме того, некоторые из них также предоставляют гарантии по кредитам для МСП;
• Государственные фонды. Региональные фонды поддержки малого предпринимательства, пользующиеся как федеральными (полученными через Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства), так и региональными бюджетными средствами для кредитования МСП, а также иногда для участия в схемах гарантирования кредитов;

• Местные администрации, которые иногда предоставляют гарантии по кредитам.

Отрицательный опыт работы в прошлом со схемами гарантирования кредитов мог бы создать негативное мнение об этом инструменте у политиков и государственных служащих. Однако, с того времени уже появились некоторые новые инициативы, которые в настоящее время успешно реализуются, и федеральное Правительство вновь выразило интерес к “оживлению” данного инструмента.

В России наиболее успешно работающие инициативы - это инициативы региональных администраций, которые предоставляют гарантии субъектам малого и среднего бизнеса, проект Американского агентства международного развития (USAID) под названием Гарантия по Кредитному Портфелю (ГКП), гарантии в рамках которого предоставляются Правительством США, а также проект Швейцарского фонда технического содействия Swisscontact в Нижнем Новгороде. Однако не стоит преувеличивать объем данных инициатив, так как он далеко не достаточен для того, чтобы удовлетворить имеющийся спрос.

Федеральное Правительство начало обращать внимание на этот инструмент в рамках Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства. В свою очередь, Федеральный фонд получил экспертную поддержку финской организации Финвера (Finnvera) и австрийского Бюргес банка (Burges bank).

Международный опыт показывает, что схемы гарантирования кредитов были разработаны для увеличения притока капитала в реальный сектор экономики, и в особенности, в развитие МСП. Для Правительств тех стран, которые внедрили такие схемы, имелись два основных преимущества. Во-первых, это уменьшило необходимость прямого выделения бюджетных средств на кредитование МСП. Во-вторых, навыки оценки рисков и знания потенциального заемщика о существующем финансовом секторе сделали необязательным участие в процессе государственных учреждений.

Схемы гарантирования кредитов оказались полезным инструментом для улучшения финансирования малого бизнеса. Однако, и этот инструмент не считается идеальным. С одной стороны, банки и другие финансовые институты считают такие схемы потенциальной причиной задержек и дополнительной работы по предоставлению кредитов, и они опасаются, что это повлечет за собой задержки в урегулировании претензий к фонду, гарантировавшему кредит. С другой стороны, считается, что гарантирование может сделать банки и заемщиков менее внимательными при изучении условий их совместного кредитного договора и заставить слишком легко обращаться за выплатой по гарантии. В большинстве случаев хорошо продуманная схема гарантирования кредитов должна предотвратить появление большинства проблем такого рода.

Для структуризации процесса внедрения и правильного функционирования схем гарантирования кредитов было разработано несколько руководств. Схема гарантирования кредитов может быть полезна при предоставлении малым предприятиям доступа к источникам финансирования при условии, что она была правильно разработана. Должна существовать процедура “отсева” для того, чтобы гарантии не выдавались автоматически. Руководства включают в себя положение о том, что максимальная гарантия может составлять не более 50 % от суммы каждого отдельного кредита, что позволит не допустить выработку неправильной заемной практики. Полная правительственная гарантия (или совокупный риск по гарантиям) не должна превышать сумму, внесенную на счет гарантийного фонда, более чем в 5 раз, чтобы инвесторы были уверены в том, что в случае отказа малого предприятия от выполнения своих финансовых обязательств, убытки будут покрыты фондом. Необходимо взимать плату за гарантию на покрытие административных расходов функционирования данной схемы. Плата может принимать форму либо единовременного авансового платежа в размере 1-3 % от общей суммы, на которую предоставляется гарантия, либо ежемесячного платежа, рассчитываемого в зависимости от оставшейся суммы, на которую предоставлена гарантия. Гарантийный фонд должен строго придерживаться принципа диверсификации по отраслям и максимальному объему отдельно взятой гарантии (максимум Х % от общей суммы гарантий).

Помимо активного участия Правительства в процессе внедрения и развития данного инструмента с ощутимым масштабом, а также изучения отечественного и зарубежного опыта, необходимо внести корректировки в нормативно-правовую базу, регулирующую операции по гарантированию кредитов. Последние исследования и практический опыт указывают на то, что правовые вопросы, которые могут вызвать наибольшие трудности в процессе внедрения этого инструмента, следующие:

• Банковская гарантия остается наилучшим типом гарантии, которую может получить малое предприятие, с точки зрения ее качества для бенефициара (получателя). Однако статьи Гражданского Кодекса, касающиеся банковских гарантий, являются несколько противоречивыми, что может привести к злоупотреблениям
• Количество организаций, имеющих право выдавать банковские гарантии, ограничено (это могут делать банки или страховые компании), что является несколько неестественным
• Поручительство является менее привлекательным видом гарантии с точки зрения кредиторов, но парадокс состоит в том, что законодательство, касающееся поручительств, более четкое
• Имеется некоторая неопределенность касательно статуса государственных гарантий, которые одновременно регулируются как гражданским, так и бюджетным законодательством
• Новый Бюджетный Кодекс имеет превалирующий статус над ранее принятыми нормами относительно государственных гарантий, но остается неясным, до какой степени такие нормы пока остаются в силе
• Недостаточно упорядоченным можно считать правовой режим касательно государственных гарантий, предоставляемых на федеральном уровне не из Бюджета развития, а из других источников.
• На практике количество организаций, уполномоченных предоставлять гарантии и поручительства от лица государства, не ограничено, и это позволяет поставить под сомнение юридическую силу некоторых типов таких гарантий.

Для расширения возможностей доступа субъектов малого предпринимательства к получению кредитов от коммерческих банков, во всем мире успешно используется инструмент гарантирования кредитов. Для дальнейшего развития механизмов гарантирования кредитов в Российской Федерации необходимо принять во внимание следующие рекомендации.

Современная нормативно-правовая база, касающаяся схем гарантирования кредитов, имеет много неясностей, которые необходимо прояснить. Это касается положений Гражданского Кодекса относительно банковских гарантий; несколько искусственного ограничения количества организаций, уполномоченных выдавать банковские гарантии; государственных гарантий, являющихся одновременно предметом регулирования как гражданского, так и бюджетного законодательства; действенности норм, касающихся государственных гарантий, которые были приняты раньше нового Бюджетного кодекса.

Кроме того, существуют неясности по вопросам правового регулирования, касающегося государственных гарантий, предоставляемых на федеральном уровне не из Бюджета развития, а из других источников, и круга организаций, на практике уполномоченных предоставлять государственные гарантии и поручительства.

Банковское кредитование МСП стимулируется не только за счет предоставления гарантий по кредитам. Для этого необходимо изменить само восприятие и методы работы банков. Правительство должно начать диалог с коммерческими банками, чтобы разъяснить им важность развития МСП и обсудить возможные трудности на этом пути.

Федеральное Правительство должно демонстрировать постоянную приверженность идеи развития инструмента гарантирования кредитов и выделить достаточно ощутимые средства для создания Фонда Гарантирования Кредитов или же продумать альтернативный способ предоставления государственных гарантий непосредственно из средств Бюджета развития.

Необходимо четко определить целевую группу предприятий, для которой создается механизм гарантирования кредитов. Это нужно для того, чтобы внести ясность и максимально содействовать процессу выработки государственной политики. Необходимо решить следующие вопросы: максимальный размер компании, которая может получать гарантию, отрасль деятельности и т.д.

Должно быть принято решение относительно степени участия Правительства в инициативах по гарантированию кредитов. Механизм гарантирования кредитов можно передать в непосредственное ведение соответствующего Министерства, а его функционирование и управление могло бы осуществляться через общественную организацию или через независимый фонд. На данной стадии развития рекомендуется создать независимый фонд гарантирования кредитов, который не должен испытывать никакого политического давления. Этот фонд будет располагать собственными денежными средствами и будет принимать активное участие в принятии решений отдельными банками касательно предоставления гарантий по кредитам (т.е. рассматривать заявки от предприятий) до тех пор, пока банки не покажут себя надежными партнерами.

Рекомендуется сконцентрировать внимание на группе уже работающих малых предприятий и исключить новообразованные предприятия из схемы гарантирования кредитов. Таким образом, можно усилить группу работающих малых предприятий при помощи имеющихся бюджетных средств и помочь им вырасти в размерах. Только после того, как благодаря этому инструменту будут получены хорошие результаты, будут удовлетворены нужды этой группы и продемонстрирована готовность банками предоставлять кредиты сектору МСП, рекомендуется начать предоставлять гарантии кредитов для более рисковых проектов на начальных стадиях развития предприятий. Таким образом, решение о необходимости дифференциации условий для новых и уже существующих предприятий и какой группе отдать предпочтение можно будет принять позже.