Прошло чуть больше года с момента принятия Программы развития конкуренции, и за этот короткий период времени была проделана большая работа на основе тесного взаимодействия между различными органами власти.
Вместе с тем, говорить о кардинальных изменениях состояния конкуренции еще рано. Конкуренция в экономике усилится только при условии кардинального улучшения предпринимательского климата. Улучшение климата приведет на товарные рынки новых участников. Именно эта задача - улучшение климата для ведения бизнеса в стране по нашему мнению является главнейшей целью конкурентной политики.
Оценивая качество конкурентного климата в целом, мы вынуждены сделать вывод, что за последние три года он не улучшился, а напротив, ухудшился по целому ряду показателей. Безусловно, есть отрасли, которые демонстрируют положительную динамику. Например, динамичное развитие конкуренции на рынке сотовой связи в последние 10 лет предоставило россиянам новые возможности для коммуникации. При этом услуги сотовой связи оказываются по более чем приемлемым ценам и довольно высокого качества. Достаточно сказать, что с 2000 по 2009 стоимость минуты разговора по мобильному телефону снизилась в 8 раз. При этом цены в России на эту услугу остаются одними из самых низких в мире.
Развитие розничной торговли за последние годы предоставило совершенно новое качество услуг торговли: удобство, кардинальное увеличение ассортимента товаров. Именно конкуренция в этом сегменте экономики, составляющем сейчас 10% ВВП, позволила за десятилетие удвоить производительность труда. Положительные тенденции очевидны и в производстве мяса и мясной продукции – благодаря поддержке со стороны государства в этот сегмент продовольственного рынка устремилось значительное количество инвесторов. Как результат – заметное сокращение импорта и стабилизация цен. Так, несмотря на колебания цен на мировых рынках мяса, цены на свинину, курицу и говядину последние 2 года в России оставались стабильными.
Приведенные примеры наглядно демонстрируют преимущества конкуренции для потребителей – это выбор, качество и цены.
При этом все же большинство товарных рынков в нашей стране пока что сложно назвать конкурентными.
Это касается в первую очередь добычи полезных ископаемых, особенно - топливно-энергетических, нефтепереработки, химического производства и металлургии. Рентабельность в этих отраслях в разы превышает средний показатель по экономике. При этом различие это устойчивое и стабильно в последние годы и не зависит от колебаний цен на мировых рынках. При среднем уровне рентабельности в российской экономике (данные Росстата) от 14% (2007 г) до 11% (2010г.), рентабельность добычи полезных ископаемых колеблется в диапазоне 30-40%. Производство нефтепродуктов - 22-28%, химическое производство - 18-19%, металлургия – 19-33%. Учитывая, что компании в таких отраслях – участники конкуренции, необходимо на территории Российской Федерации обеспечить соответствующие условия конкуренции. Это можно обеспечить за счет снижения имеющихся административных барьеров, а также, при необходимости, пересмотрев меры внешнеторгового регулирования, либо возложить на таких участников рынка определенные поведенческие условия.
По данным ФАС России основные рынки полезных ископаемых характеризуются высоким уровнем концентрации капитала (в частности, в 2008 г. коэффициент рыночной концентрации по нефти – 35%, по газу – 69%, по железной руде – 58%). При этом доля малых нефтедобывающих компаний в отрасли за последние 10 лет сократилась в 2 раза с 10% до 5%. Для сравнения: в США доля малых нефтедобывающих компаний доходит до 50%. А ведь это фактор не только развития конкуренции, но и роста производительности труда: в секторе добычи полезных ископаемых она в несколько раз ниже, чем в среднем по экономике (по данным Росстата: в 2006-2008 гг. – 2,5, 2,3 и 0,7% при средней по экономике 7,7 и 5% соответственно). Проблема заключается в том, что в России их ниша, по сути, пустует, в отличие от ситуации в других странах. Во всем мире они, как правило, работают в выработанных месторождениях, на низкобюджетных скважинах. В нашей стране этому препятствуют высокие административные барьеры (в том числе, строительство и обустройство месторождений), проблемы с подключением к нефтетранспортной инфраструктуре.
Среди проблемных рынков обращает на себя внимание и строительный сектор. Рынки строительства – региональные, но учитывая чрезвычайно длительные и сложные процедуры согласования объектов строительства, конкуренция ведется в кабинетах чиновников – за получение эксклюзивных условий, укороченных сроков согласований, различных преимуществ, а не на стройплощадке – лучшее качество и более низкие цены. Работа по снижению барьеров в строительстве является одной из наших приоритетных задач, однако этого недостаточно. Необходимо более плотное включение в этот процесс регионов и снижение барьеров на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.
Важнейшие причины низкого уровня конкуренции в этих отраслях – высокие барьеры входа на рынки, нередко формально или неформально поддерживаемые государственными органами или их сотрудниками. Проблемы такого рода есть не только в строительстве, но и в отраслях топливно-энергетического комплекса: от получения разрешения на добычу до заключения договора на транспортировку нефти.
Поэтому в принятой Программе развития конкуренции акцентируется внимание именно на отраслевой специфике. По каждой из выделенных отраслей готовятся программы мер по развитию конкуренции – и здесь важная роль отводится отраслевым министерствам. Пока эта работа ведется, на наш взгляд, недостаточно активно и глубоко. По большей части мы обсуждаем не систему мер, а скорее фрагментарные решения. Надеюсь, что в ближайшем будущем в процессе тесной работы межведомственного взаимодействия эта ситуация изменится в лучшую сторону.
В целом международные и российские рейтинги и исследования, о которых подробно говорится в ежегодных докладах ФАС России и Минэкономразвития России, фиксируют такие проблемы, как высокие барьеры входа на товарные рынки, наличие необоснованных государственных преференций отдельным участникам рынка, высокую степень участия государства в экономике.
Что является ключевой проблемой в каждом конкретном случае? В какой степени это монополизация рынка, а в какой – установленные местными властями барьеры или отсутствие хорошей дороги? Три игрока на рынке – это хорошо или плохо для конкуренции? Безусловно, жесткая конкуренция на рынке сотовой связи свидетельствует о том, что весьма осторожно следует делать выводы, основанные на данных о количестве конкурирующих хозяйствующих субъектов. Международный опыт показывает, что ключевым в оценке состояния конкуренции является мнение участников рынка и экспертов, сама по себе структура рынка – показатель скорее вспомогательный.
Учитывая сказанное, одной из приоритетных задач, поставленных Программой развития конкуренции, является комплексная оценка состояния конкурентного климата на территории всей страны и рейтингование регионов. Во исполнение этой задачи уже разработана методика оценки и ведется ее пилотирование на территории Приморского края. Особенностью данной методики является как раз то, что она смещает фокус с федерального аспекта на региональный. Ведь «проблемные» рынки с точки зрения конкуренции, как правило, имеют региональный аспект. Это рынки транспортного обслуживания, жилищно-коммунальных услуг, строительства и строительных материалов, социальных услуг, образования, производства и реализации продуктов питания.
Для оценки конкурентного климата будут учитываться такие факторы, как качество государственного управления, инфраструктуры, коррупциогенности. Базироваться методика будет на опросе экспертов и предпринимателей, в том числе на оценке доступности рынков со стороны предпринимателей из соседних регионов.
Следует также сказать, что региональный аспект в конкурентной политике является ключевым. Как таковой инвестиционный климат, конкуренция и барьеры во многом формируются как результат регионального управления. Например, значительные недостатки конкурентной среды (прежде всего, инфраструктурного характера) на продовольственных рынках выявлены как раз в тех регионах, в которых по оперативным данным Росстата в настоящий момент фиксируется наибольший рост цен на продовольствие.
Показательным являются данные об уровне конкуренции на одном из ключевых социально значимом рынке – хлебопечение. Мы по количеству пекарен на душу населения довольно сильно отстаем от европейских стран, по регионам же эти отличия еще более очевидны. А чем меньше участников рынка, тем выше вероятность различного рода манипуляций, ценового сговора. Это лишний раз подтверждает, что для обеспечения стабильной ценовой ситуации необходимо создавать условия для развития конкуренции, увеличения количества игроков на рынках.
В связи с этим Минэкономразвития России большое значение придает разработке и реализации региональных программ развития конкуренции. 1 сентября будет окончен первый этап – утверждение программ. К нему мы подошли со смешанными чувствами. С одной стороны, многие регионы приняли активное участие в разработке мероприятий, которые могут стать действенным инструментом развития конкуренции, организовали активное участие бизнеса и экспертного сообщества в разработке программы. С другой стороны, в ряде регионов, к сожалению, программе отводится роль очередного формального документа. В частности, на тех же продовольственных рынках на указанные недостатки конкурентной среды авторы одной из программ собираются воздействовать исключительно «мерами по повышению квалификации и переподготовки кадров сельхоз- и пищевой промышленности».
Безусловно, требуется более решительная региональная конкурентная политика, прежде всего в разрезе приоритетных рынков и отраслей. В связи с этим Минэкономразвития продолжает координировать деятельность региональных властей в данном направлении, оказывать методическую помощь и выстраивает систему контроля реализации утвержденных региональными программами развития конкуренции мероприятий.
В рамках этой работы ключевым вопросом является снятие региональных административных барьеров и контроль за предоставлением государственных преференций. Например, по данным аналитического отчета «Состояние делового климата в России», проведенного в 2009 году ВЦИОМ, стабильно в течение 3 лет ухудшаются оценка открытости региональных рынков (возможность компании из другого региона обосноваться на рынке).
Начать новый бизнес считают легкой задачей только 9% предпринимателей, а появление на рынке сложившейся компании из другого региона – 16 %. И наоборот, сложной задачей открыть новый бизнес считают 70 %, а войти на рынок крепкому «чужаку» - 56 %.
Также данное исследование отмечает, что опыт противоправного вмешательства властей в экономическую деятельность распространен очень широко: 41 % опрошенных сталкивался с нарушением законных прав компаний со стороны властей и 62 % отметили нарушение режима честной конкуренции за счет преференций отдельным игрокам.
Одной из возможных мер, призванных исправить ситуацию, может стать на первом этапе введение «ручного» управления по рассмотрению Минэкономразвития России жалоб российских компаний о недопуске или препятствиях на региональные рынки с вынесением наиболее системных вопросов на рассмотрение одной из правительственных комиссий. Критерием для принятия такой жалобы к рассмотрению может быть, например, системность затрагиваемого в ней вопроса, а также межрегиональный характер барьера.
Но с точки зрения системной работы основная роль в этом вопросе должна быть отведена региональным управлениям ФАС России. Напомню, что одной из первоочередных мер по защите конкуренции, предусмотренных Программой, является смещение акцента с контроля за действиями хозяйствующих субъектов в сторону более тщательного контроля за действиями органов власти. ФАС России предприняты значительные шаги в данном направлении, одним из наиболее важных является включение во «второй антимонопольный пакет» норм об ответственности в виде дисквалификации чиновников за такие нарушения.
Однако не следует останавливаться на достигнутом, поскольку работа антимонопольных органов в 2009 г. показывает, что антиконкурентные действия органов власти не сокращаются и представляют собой наибольшую угрозу.
Касаясь деятельности ФАС России, следует подчеркнуть его исключительно важную роль с точки зрения защиты конкуренции. Служба проводит достаточно активную политику по пресечению антиконкурентных действий субъектов рынка. Например, в 2009 году ФАС России возбудила 488 дел в отношении согласованных действий хозяйствующих субъектов. Для сравнения: Еврокомиссия за аналогичный период возбудила только 43 дела. В то же время, применение карательных санкций, вмешательство в экономические процессы – вещь достаточно тонкая, поскольку цена ошибки в данном случае крайне велика.
В связи с этим важно понимать, что большое количество дел не всегда означает лучший результат. Следуя лучшему международному опыту, необходимо предоставить антимонопольному органу возможность проводить более длительные и тщательные расследования, глубокие исследования рынков с использованием опросов. Отметим, что зачастую менее важные дела, затрагивающие конкуренцию, решаются в США в рамках частного судебного процесса (например, дела о недобросовестной конкуренции). Данный опыт было бы полезно заимствовать, что, конечно, потребует большей судебной специализации, но, безусловно, позволит антимонопольному органу сосредоточиться на ключевых, наиболее важных нарушениях.
На решение этой задачи во многом направлен «третий антимонопольный пакет» – поправки в антимонопольное законодательство, подготовленный в настоящий момент службой. Эти поправки касаются многих аспектов государственного вмешательства в экономику, и малейшая погрешность в этой сфере может крайне негативно отразиться на состоянии среды.
Улучшение состояния конкуренции есть наша основная задача, но, как известно, лучшее лечение – это профилактика. Поэтому отдельно я бы хотел затронуть вопросы превентивных мер, к которым относится оценка регулирующего воздействия, а также информационная политика по продвижению ценностей конкуренции. В этом году Министерство вплотную занялось внедрением механизма оценки регулирующего воздействия нормативно-правовых актов на состояние экономики. Утверждена методика и уже выданы первые заключения .
В части информационной политики в области конкуренции мы поставили перед собой достаточно нетривиальную задачу - формированию общественной культуры конкуренции. Для этого нужно найти такие формы подачи информации, такие формы взаимодействия, которые могут «зацепить», вовлечь общественность и предпринимательское сообщество в процесс. Суть конкурентной культуры – формирование нетерпимости к антиконкурентному поведению и активное участию в выработке наиболее эффективных механизмов регулирования.
Тема конкуренции в экономике может стать актуальной темой для широкой общественной дискуссии – ведь именно благодаря ей россияне получают прямые выгоды как потребители. Конкуренция – это важнейшая основа для модернизации экономики. В этом ключе необходимо вернуться к таким важным вопросам, как образ предпринимателя, роль государства в регулировании экономики, административные барьеры и стимулы для занятия бизнесом.
В рамках решения этой задачи в настоящее время ведутся активные работы по разработке и созданию специализированного интернет-портала «Выбор.Качество.Возможности». Издается бюллетень Минэкономразвития России «Конкурентная политика».
Учитывая сказанное, необходимо обозначить 5 основных задач, которые стоят на следующем этапе реализации программы развития конкуренции.
Во-первых, это создание «конкурентной карты» Российской Федерации – карты состояния конкурентного климата на территории всей страны, в каждом регионе.
Во-вторых – разработка и реализация отраслевых мер по развитию конкуренции, разрабатываемых отраслевыми министерствами.
В-третьих – региональный блок, устранение препятствий для ведения бизнеса на региональном уровне.
В-четвертых – доработка «3-го антимонопольного пакета» с привлечением бизнес-сообщества.
И, наконец, это формирование новой конкурентной культуры на основе широкой общественной дискуссии.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что конкуренция должна стать основой для диалога государство – потребитель. Это основа для модернизации. Поэтому для улучшения конкурентного климата необходимо широкое межведомственное взаимодействие, активное участие в нашем общем деле федеральных отраслевых министерств, ФАС России, региональных властей.
В связи с экономическим кризисом правительству приходилось решать экономические проблемы в «ручном режиме», что не всегда положительно влияет на конкурентный климат. Острота ситуации снижается, поэтому на первый план сейчас должна выходить системная работа по улучшению делового климата, а главный принцип «не навреди» должен вернуться в текущую повестку дня.