(Бишкек - Москва - Астана)
Нормализация управления какой-либо системой должна основываться на объективных знаниях об этой системе. Динамизм такой сложно организованной иерархии, какой является образовательная сфера, требует введения совершенной в технологическом отношении и содержательной в своей основе системы мониторинга и оценки. Возможность планировать и реализовать реформы и стратегии в образовательной сфере невозможна без опоры на точную, своевременную и полезную информацию, которая служила бы основой для принятий решений. Образование, функционирующее без хорошо встроенных процессов и технологий мониторинга и оценки, не может обеспечивать качественный и измеряемый результат.
Появление в системе государственного документооборота такого важного документа как Стратегия развития страны – придало импульс продуктивным изменениям в сфере странового планирования, позволило отменить большое количество документов, носящих статус стратегических, но не обеспеченных финансированием, системой индикаторов и ожидаемых результатов. Единая Стратегия развития страны позволила определить по каждой отрасли несколько ключевых приоритетов, тем самым структурировав процесс реформ. Параллельно возникло понимание того, что без отслеживания процесса реализации СРС слишком высоким становится риск ее невыполнения.
Соответственно, в Министерстве образования и науки Кыргызской Республики в 2007 году было принято решение о создании отдела стратегической и аналитической работы, который в процессе административной реформы 2009 года был трансформирован в отдел мониторинга и стратегического планирования. Параллельно с трансформацией отдела при поддержке экспертов из неправительственных и международных организаций (ЮНИСЕФ, ЮНЕСКО, Еврокомиссия и др.) был проведен ситуационный анализ по мониторингу и оценке в системе образования.
- Было выявлено, что ключевой проблемной ситуацией для эффективного внедрения системы мониторинга и оценки является доминирующая административная функция государственных структур, включая Министерство образования и науки, задаваемая извне и поддерживаемая внутренними рутинным процессами. Данная «рутинность» устраивает каждый нижестоящий уровень управления. Вместо прообраза системы мониторинга и оценки существует система издания приказов и контроля их исполнения. И, как следствие – возникают трудности с определением, в чем заключается качество образования, и кто за него отвечает. Соответственно, трудно определить тех, кто заинтересован в получении результатов мониторинга и оценки.
- Ситуация усугубляется тем, что нарушены вертикальные потоки информации между министерством и региональными структурами образования, что связано с ликвидацией Областных органов управления образованием, с нехваткой управленческих кадров на местах – в райОО и горОО, с недостаточной управленческой компетентностью на местах и т.п. Экспертами была выдвинута гипотеза, что все попытки реформировать систему образования в 1990-х-2000-х годах (передача финансирования школ и их материально-технического обеспечения на уровень айыл-окмоту, ликвидация Облоно и т.д.), привели к размыванию предмета управления, и поэтому отчетливо сказать, чем же управляют и за что фактически отвечают, Центральный орган управления образованием, или органы местного самоуправления - очень затруднительно.
Был сделан вывод о том, что система управления в государственных органах базируется на контроле исполнения, а не на измерении результатов и воздействий.
Субъекты образовательного процесса не заинтересованы в мониторинге и оценке, так как нет функциональной ответственности за качество и результативность образования. Руководители образовательных организаций думают больше о материально-бытовых вопросах, чем о результатах – о достижениях своих учащихся. - Сложность также в том, что внутри министерства многие годы не было четкой функциональной закрепленности по мониторингу и оценке как на уровне каждого структурного подразделения, так и на уровне самостоятельного отдела.
- Не выстроена единая информационная система управления образованием – ИСУО (EMIS).
- Серьезную проблему представляет собой недостаток квалифицированных кадров. Потенциал для проведения мониторинга и оценки недостаточен, особенно на уровне образовательных учреждений, райОО, горОО. Соотношение количества учащихся в Кыргызской Республики и управленцев – не в пользу последних. Приблизительно на 1,5 млн. воспитанников детских садов, учеников школ, студентов среднего профессионального и высшего образования приходится около 80 сотрудников Министерства образования и науки КР и 59 руководителей райОО и горОО. К примеру, в Израиле эффективность государственного управления в сфере образования имеет индикатор соотношения количества учащихся на 1 государственного служащего в этой сфере. Таким образом, количество сотрудников Министерства образования на 6 млн. населения Израиля составляет почти 1000 человек. Есть также примечательный опыт СССР, когда 9 высшими учебными заведениями управляло Министерство высшего образования Киргизской ССР.
- Мониторинг и оценка слабо обеспечены материально-технически на всех уровнях управления образованием. На уровне райОО, горОО отсутствуют технические возможности оперативной передачи данных – Интернет, локальные сети, компьютеры, флэш-карты. Зачастую отсутствует даже факсимильная связь.
- Существует проблема взаимодействия органов управления образованием всех уровней с вышестоящими органами, согласно запросам которых требуется оперативный сбор информации по самым неожиданным критериям, зачастую отсутствующим в системе официальной статистики.
- Есть случаи, когда индикаторы, утвержденные вышестоящим уровнем и разработанные НПО либо экспертами, не специализирующимися на образовании, не учитывают реальную ситуацию с образованием и со статистикой, не позволяют оценить движение вперед. Так, в Матрице индикаторов СРС, рассчитанной на три года, был определен в качестве полугодового показатель «Грамотность населения», измеряемый только Нацстаткомом КР раз в десять лет в рамках всенародной переписи населения.
- Существует проблема сбора статистики на уровне исполнительного органа власти, так как формы государственной статотчетности образовательные учреждения обязаны предоставлять только в Нацстатком (3 НК, Ош-1 и др.). В любом случае – специфика работы Нацстаткома КР такова, что Министерство образования и науки КР сможет получить данные только через год после того, как они были нужны. Такие сроки недопустимы при оперативном управлении.
- Система мониторинга и оценки в существующей форме зачастую не затрагивает интересы сообщества, работодателей и не учитывает их. В госорганах нет системы систематического анкетирования местных сообществ и анализа мнений о том воздействии, которое оказывают те или иные реформы.
- И в госорганах и в среде неправительственных организаций отсутствует достаточный потенциал для проведения непосредственно оценки. Действующие НПО имеют большой опыт проведения мониторинга и различных исследований, которые не могут претендовать на полноценную оценку. Так, исследования в области достижений учащихся (PISA и НООДУ) – являются исследованиями, после проведения которых необходим, так называемый, вторичный анализ данных, который и является оценкой, позволяющей понять причины и следствия тех или иных проблем. Опыт Российской Федерации показывает, что вторичный анализ требует привлечения экспертов мирового уровня и его стоимость составляет практически 50% стоимости самого исследования. То есть срез действующих проблем в определенной сфере, причины их возникновения и рекомендации по дальнейшим действиям – должны быть общим пакетом исследования и неотъемлемой частью мониторинга и оценки. В настоящее время данная связь, как правило, отсутствует – Министерство, получая результаты исследования, надеется извлечь полный объем информации, а в результате получает от НПО исследовательский срез проблем, о которых и так все знает. Далее государственные органы самостоятельно пытаются определить причины и дальнейшие шаги.
- На уровне проведения оценки проблемой также является то, что для ее осуществления необходимо привлекать высококвалифицированных экспертов и, соответственно, ее стоимость достаточно велика. Поэтому, как правило, в документах стратегического характера не заложены отдельные средства или отдельные мероприятия по оценке. Упрощенно, не на уровне международных сопоставительных исследований, а на уровне реализации, например СРС, можно представить разницу между мониторингом (который отвечает на вопрос «Как идут дела?») и оценкой (которая отвечает на вопросы «Ну и что?» и «Почему?») следующим образом: Например, результаты мониторинга СРС по внедрению программ предшкольной подготовки показывают, что предшкольную подготовку в 2009 году прошли 70000 детей, для чего были задействованы ресурсы 503 детских садов, 244 общинных детских садов, 1289 школ. Далее - оценка должна определить, какими будут образовательные достижения этих детей в начальной школе – будут ли они более успешными, чем те дети, которые предшкольной подготовки не получили. Если с мониторингом государственные органы научились справляться, то для проведения оценки необходимы дополнительные как человеческие, так и финансовые ресурсы.
- Кроме того, одной из проблем в выстраивании эффективной системы мониторинга и оценки является возврат государственных органов к системе большого количества стратегических документов различного уровня – Программ, Планов мер, Концепций и т.п. Данные документы зачастую не только дублируют друг друга, но и нарушают принцип, согласно которому создавался единый стратегический документ – Стратегия развития страны.
Вместе с тем, необходимо отметить, что наличествует определенная политическая воля к изменениям в сторону результативности деятельности. Существует выстроенная вертикаль власти внутри образовательной системы, которая, при наличии политической стабильности, может служить инструментом внедрения необходимых реформ. Имеется определенное количество подготовленных людей внутри системы управления образованием, которые могут служить командой «Продумывания и внедрения изменений».
Положительным фактором является придание Министерству экономического регулирования КР функции мониторинга и оценки деятельности Правительства, таким образом, позволяя скоординировать данную работу с другими ведомствами.
То есть вертикаль передачи данных мониторинга в системе образования можно представить в виде следующей схемы:
Общая инфраструктура в стране становится благоприятнее для изменения системы мониторинга и оценки. Увеличивается количество общественных организаций, экспертов, занимающихся мониторингом и оценкой. Растет интерес к результатам государственных услуг (напр., программное бюджетирование, ориентированное на результат) как со стороны общественности, так и со стороны государства.
Важным фактором, влияющим на повышение значимости мониторинга и оценки, является реализация постановления Правительства Кыргызской Республики от 20 мая 2009 года № 312 «О проведении оценки результативности деятельности органов исполнительной власти Кыргызской Республики». Согласно Методике оценки - внутренняя оценка должна ежегодно проводиться самим государственным органом, а внешняя оценка должна проводиться вышестоящим органом раз в три года. Главное, что применение данной методики для конкретного министерства или ведомства эффективно только при реализации госорганом единой отраслевой стратегии.
Согласно критериям оценки, государственным органам необходимо обеспечивать персональную ответственность за ежегодный анализ определенных показателей. Так, на примере МОиН можно показать закрепление ответственности по некоторым разделам:
Организация и взаимодействие
Также необходимо отметить, что в рамках реализации пункта 300 Постановления Правительства КР от 19 марта 2010 года № 156 государственными органами начата разработка стандартов выполнения государственных услуг, которые также станут частью системы мониторинга и оценки по отраслям. Министерство образования и науки КР в части обеспечения эффективной работы системы принятия решений руководствуется Регламентом Правительства Кыргызской Республики и соответствующей нормативной правовой базой:
- Постановление Правительства КР № 195 от 10 апреля 2008 года «Об исполнительской дисциплине министерств, государственных комитетов, административных ведомств и иными органами исполнительской власти актов и поручений Президента Кыргызской Республики, постановлений и поручений Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, решений Правительства Кыргызской Республики»
- Поручение от 30 июля 2008 года № 13-1394 «О необоснованных обращениях руководителей исполнительной власти в вышестоящие органы»
- Постановление Правительства КР от 24 июня 2008 года №329 «Об исполнительской дисциплине министерств, госкомитетов, административных ведомств и иных органов исполнительской власти по выполнению решений и поручений вышестоящих органов Кыргызской Республики»
- Распоряжение от 7 августа 2008 года № 302 «Об утверждении Плана мероприятий по укреплению исполнительской дисциплины в государственных органах исполнительской власти».
Контроль на уровне Министерства обеспечивается следующим образом:
- Еженедельно: на аппаратном совещании Центрального аппарата рассматривается вопрос повышения качества работы с документами вышестоящих органов.
- Еженедельно: готовится напоминание об истечении сроков исполнения документов и раздается управлениям и отделам министерства.
- По итогам полугодия и года на заседании коллегии рассматривается вопрос «Об исполнительской дисциплине работников министерства».
- На заседаниях коллегии министерства также рассматриваются вопросы выполнения нормативных правовых актов КР, поручений вышестоящих органов, а также вопросы состояния исполнительской дисциплины по работе с письмами граждан, дается оценка деятельности работников МОиН и принимаются соответствующие меры административного воздействия в случае нарушения исполнительской дисциплины.
- Расширена информационная открытость - руководством ведется еженедельный прием посетителей, проводятся встречи с населением, которые освещаются пресс-службой в СМИ и на телевидении. Сотрудники центрального аппарата регулярно принимают участие в различных передачах на телевидении, освещающих проблемы образовательной сферы.
Важной частью системы мониторинга и оценки является внедренная Автоматизированная система контроля исполнения документов - АСКИД. Данное программное обеспечение предназначено для контроля исполнения входящих и исходящих документов в госорганизациях на основе использования современных информационных технологий. Кроме того, МОиН использует в работе - информационную систему поддержки принятия решений «Токтом», где можно оперативно найти утвержденные нормативные правовые акты Кыргызской Республики.