Начало внедрению в Кыргызстане анализа регулятивного воздействия (далее по тексту АРВ) управленческих решений было положено в 2004 г. В разработку этой методики, учитывающей особенности Кыргызстана, включился ряд донорских организаций. Наиболее значимые результаты были достигнуты усилиями проекта USAID по улучшению бизнес-среды (BEA), который приложил для этого значительные финансовые и организационные усилия и приблизил практическое использование этой методики.

В начале возник Указ Президента КР от 23 июля 2007 года УП N 344 «О некоторых мерах по оптимизации разрешительно-регулятивной системы в Кыргызской Республике, в котором правительству поручалось «устранение административных препятствий и ограничений в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности осуществлять посредством анализа регулятивного воздействия, как процесса пересмотра и оптимизации разрешительной нормативной правовой базы регулирования в данной области».

Уже к декабрю этого же года была принята Методика анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства» (Постановление ПКР от 20 декабря 2007 года N 603), которая установила порядок проведения анализа регулятивного воздействия (далее - АРВ) и мониторинга последствий регулятивного воздействия нормативных правовых актов на развитие предпринимательства и общества.

Затем был принят нормативный правовой акт, который был направлен на совершенствование законодательства и в котором АРВ закреплялся как основной инструмент. Это Закон КР от 5 апреля 2008 года N 55 «Об оптимизации нормативной правовой базы регулирования», который определил основные принципы регулирования предпринимательской деятельности, а также установил процедуру пересмотра нормативных правовых актов.

Для реализации процесса была создана межведомственная комиссия (Распоряжение ПКР от 13 июня 2008 года N 281-р), которая управляла этим процессом, являясь неким органом, оценивающим целесообразность сохранения или исключения тех или иных норм регулирования. Причем эта оценка проводилась после представления заинтересованными госорганами АРВ на существующий нормативный правовой акт.

Помимо этого, в соответствии с постановлением ПКР №603, министерство экономического регулирования обязывало представлять АРВ на вновь разрабатываемые нормативные правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность.

Наконец, следует отметить, что обязательность применять АРВ для НПА, направленных на регулирование предпринимательской деятельности, была закреплена Законом КР «О нормативных правовых актах» от 20 июля 2009 года N 241.

Таким образом, можно констатировать, что в Кыргызской Республике процесс разработки нормативных правовых актов при помощи методики АРВ был запущен и это требование сохраняется по настоящее время. К настоящему времени создана необходимая нормативно-правовая база, которая не только обязывает проводить анализ регулятивного воздействия, но дает саму методику АРВ. Сейчас накоплен определенный опыт, который позволяет судить о трудностях и особенностях применения этой методики в стране.

Первая группа проблем связана с тем, что госорганы, которые должны осуществлять политики в той или иной сфере экономики, пока не могут обеспечивать проведение АРВ на достаточно высоком уровне. Трудности здесь следующие.

Во-первых, предпочтительно, когда АРВ проводят специалисты, обладающие определенной степенью независимости. В настоящее время госслужащие министерств и ведомств являются основным резервом государства для проведения АРВ. Понятно, что уровень их зависимости не подвергается сомнению.

Во-вторых, АРВ требует участия подготовленных специалистов. Для решения этой проблемы во многих министерствах и ведомствах были проведены в большом количестве тренинги. Это позволяло надеяться на улучшение профессиональной подготовки госслужащих и, соответственно, качества АРВ. Однако этого не произошло. Препятствием стало отношение руководителей госорганов к АРВ. Нередки были случаи, когда на тренинги направлялись специалисты без опыта, без необходимых базовых знаний. Невозможность сопоставить личный опыт с требованиями методики в дальнейшем создавало для таких специалистов большие затруднения в применении АРВ.

В-третьих, многие руководители рассматривают АРВ как некий дополнительный вид анализа. Распоряжение на его проведение появляется, как правило, уже после подготовки проекта НПА. В этой ситуации разработчики АРВ просто следуют уже принятым решениям и их задача состоит только в оформлении в надлежащей форме отчета о проведении АРВ.

В-четвертых, сменяемость кадров в министерствах и ведомствах очень высокая и функции самих этих организаций часто меняются. Это затрудняет формирование устойчивой группы, которая проводит АРВ. Причина в не удовлетворяющей сотрудников заработной плате, которая не создает достаточной мотивации для работы молодых специалистов.

В-пятых, аппарат госорганов всегда завален решением текущих проблем, ему надо быстро выдавать решения. Поэтому многие процедуры АРВ, даже если госслужащим понятно как их выполнять, в действительности не выполняются. На выполнение определенного алгоритма действий при анализе никогда нет времени.

Наконец, последнее – у госчиновников нет отрицательных последствий в случае принятия неэффективного решения.

Все это изначально обусловливает невысокий потенциал госорганов для проведения АРВ.

Другая проблема при проведении АРВ госорганами – это формальное отношение к привлечению групп интересов и введению высокого режима прозрачности процесса выработки и принятия решений. К основным причинам относятся:

• нехватка времени для осуществления коммуникативных действий. Поэтому они часто проводятся формально.
• специалисты госорганов часто уже имеют план регулирования, заданный или руководителем, или выработанный ими исходя из собственного опыта. При этом госслужащие нередко полагают, что они лучше и всестороннее знают проблему и способ ее решения.
• отсутствие у госорганов соответствующих требований, занесенных во внутренние регламенты, отсутствие утвержденных стандартов и форматов, рекомендованных в АРВ.

Вторая группа проблем связана с тем, что активность групп интересов при проведении АРВ не достаточно высокая. Здесь есть фундаментальная проблема - кыргызскому обществу пока не удалось решить одну из основных задач перехода к демократии - структурированию общества в различные социальные страты с четко выраженными групповыми интересами, что могло стать основой для создания политической системы демократии: партий, выборов, как способа легитимной смены власти, оппозиции, баланса ветвей власти. Не смотря на большое число различных НПО, они не представляют определенные социальные слои и поэтому не достаточно полно и заинтересованно отражают их интересы.

Применительно к бизнес-сообществам предполагалось, что проблем будет меньше, учитывая высокую активность и заинтересованность бизнеса. Однако продуктивность их работы в рамках разработки НПА по процедурам АРВ оказалась ниже ожидаемой. Причин здесь также несколько:

• бизнес-сообщества сталкиваются с незаинтересованностью и низкой квалификацией средних госслужащих в министерствах и ведомствах. Между тем именно госслужащие должны быть носителями этой технологии и помогать бизнесу пользоваться ею.
• бизнес мало верит в возможность реального влияния на ситуацию через процедуры согласования в рамках АРВ, учитывая, что основные решения принимаются на уровне элит. Поэтому приоритетом является создание различных площадок «бизнес-власть», где участие первого лица государства является крайне важным. Этот орган становится основным для лоббирования интересов без всякого АРВ.
• между бизнес-сообществами возникают конкурирующие отношения, особенно в вопросе представительства в различных советах, создаваемых властями. Это позволяет власти приближать к себе угодных и, наоборот, отдалять неугодных. Также имеет место использование властями бизнес-сообществ для получения политической поддержки.

Таким образом, предположение, что являясь наиболее активным сегментом общества, бизнес сразу возьмет этот инструмент на вооружение, не оправдалось.

Третья группа проблем связана с недостатками методической основы для проведения АРВ. Как уже отмечалось, сама методика была утверждена Правительством в 2007 г. Это был первый документ, в котором правительство устанавливало порядок проведения анализа регулятивного воздействия. Поэтому при его подготовке необходимо было решить ряд проблем.

Во-первых, надо было найти баланс между простотой методики и ее полнотой. То есть, с одной стороны, методика должна быть понятна всем, кто был обязан проводить АРВ, включая госорганы и муниципальные органы, которые до этого могли об АРВ и не слышать. С другой стороны, методика должна была дать достаточно подробный и конкретный процесс проведения анализа и указать на ожидаемый результат.

Баланс был выбран в точке, смещенной в сторону простоты. На тот период времени этот выбор был обоснованным, но практика показала, что возникли определенные проблемы:

• методика содержит по существу общую схему проведения АРВ. При этом в ней нет деталей, нет определенных процедур и форматов, которые необходимы для начинающего или неопытного разработчика. Поэтому очень многие, даже скрупулезно стараясь применить методику, испытывают большие затруднения.
• из методики не ясно, зачем вообще проводится экономический анализ. Описанный алгоритм не объясняет как пользоваться его результатами. В тоже время в заключительной сводной таблице результаты экономического анализа рассматриваются как определяющие для обоснования выбора предпочтительного способа регулирования.
• методика разделяет базовый, частичный и полный АРВ, но понятные критерии различия этих стадий отсутствуют. Нет также понятных различий, когда следует проводить базовый, когда частичный АРВ нет. Поэтому все без исключения проводят базовый АРВ.
• методика допускает возможность не взаимодействовать с группами интересов. Поэтому консультации с группами интересов не рассматриваются как неотъемлемая часть процесса проведения АРВ.
• методика указывает, что сферой ее применения являются нормативные правовые акты, влияющие на развитие предпринимательства. То есть норма обязывает проводить АРВ ко всем нормативным правовым актам без исключения, даже если решение совершенно очевидное и не вызывает никаких споров.

Наконец, следует отметить, что методика была обязательной для госорганов и муниципальных органов власти, разрабатывающих НПА. При этом она не касалась процесса разработки НПА в рамках Жогорку Кенеша.

Во-вторых, надо было найти механизм, обязывающий выполнять АРВ с соблюдением определенных процедур и форматов. Это можно было сделать только посредством интегрирования их в регламенты госучреждений от муниципального и республиканского уровня до правительства страны.

Здесь результаты минимальные. Единственное, чего удалось достичь – это в рамках работы межведомственной комиссии принять некоторые стандарты процедур и форматы документов АРВ. Они стали обязательными для тех госорганов, которые были задействованы в оптимизации регулятивно-разрешительной системы согласно упомянутым выше постановлениям правительства. Но их действие закончилось с фактическим прекращением работы межведомственной комиссии.