Теория управления, опыт и практика развитых стран показывают, что эффективная система государственного управления не может быть адекватной современным задачам и вызовам, если она не оснащена действенным инструментарием мониторинга и оценки. Не случайно поэтому еще «Стратегия развития страны 2007-2010» предусматривает отдельную главу, раскрывающую намерения государства в построении системы мониторинга и оценки.

Дискуссии в экспертной среде Кыргызстана определяют состояние данного вопроса в очень широком диапазоне: от утверждения, что все уже создано, до утверждения прямо противоположного. Такой разброс мнений показывает то, что «Мониторинг», «Оценка» еще не наполнено содержанием, отвечающим этим понятиям, и эта работа должна быть проделана в ближайшее время.

Попытке разобрать некоторые проблемы освоения МиО, связанные с понятийными проблемами современных управленцев посвящена эта работа.

Первую такую проблему не трудно обнаружить в весьма распространенной аббревиатуре «МиО», означающей мониторинг и оценка. Несмотря на то, что мониторинг и оценка являются разными инструментами и даже разными институтами в управленческой деятельности, «МиО» стало символом слипшегося, неразделенного понятия. Это можно увидеть практически в любом тексте по данному предмету.

Вторая проблема связана с первой. Если мы не различаем, что такое «МиО», а в СРС уже есть задача внедрения, то происходит простая и достаточно эффективная подмена. Под вывеску «МиО» мы помещаем хорошо известный и проверенный механизм «Контроля». Но контроль не может обеспечивать функции ни мониторинга ни, тем более оценки.

Итак, нужно разделить все это в сознании и практической деятельности. На рисунке №1 представлен графический способ такого разделения. В тексте ниже делается попытка различения всех этих типов деятельности.

Контроль.

В 1977 году была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля, в которой он определяется в качестве неотъемлемой части системы управления и регулирования. Цель контроля – выявление уже на ранней стадии отклонений от принятых стандартов, нарушений законности, эффективности, экономии для принятия мер по устранению, предупреждению или сокращению нарушений в будущем. Т.о., цель контроля – совершенствование госструктур, повышение результативности и эффективности их работы. К задачам контроля относится – привлечение к ответственности виновных лиц.

Алгоритм осуществления контроля включает следующие шаги:

1. Определение стандартов деятельности.
2. Оценка выполнения.
3. Сравнение выполнения со стандартом
4. Реакция на результат контроля.

Рис. 1. Пространство и субъекты «Мониторинга», «Контроля» и «Оценки» в демократической системе управления.

Контроль может осуществляться лишь в соподчиненных системах и должен быть обустроен соответствующими институтами и инструментами и процедурами. Например, в социалистической системе действовал институт народного контроля. В демократическом обществе, если взаимодействие между государством и обществом обусловлены институтом «public policy», то появляются реальные инструменты участия в принятии решений и оценки их реализации со стороны заинтересованных групп общества.

С «контролем» связаны две существенные проблемы. Во-первых, издержки на контроль не должны превышать получаемые выгоды.

И вторая - проблема обеспечения разумного баланса между развитием, инновациями (повышающими уровень неопределенности и риска, требующими определенной свободы деятельности) с одной стороны, а с другой, обеспечение стабильности деятельности госаппарата, отвечающего за расходование ресурсов и результаты работы на основе строгого контроля. Строгий контроль противостоит инновациям и развитию.

Мониторинг.

В процессе мониторинга государство отслеживает реальные изменения в обществе в процессе управленческих воздействий. Любая организация, заинтересованная в том, чтобы получать достоверную информацию о процессах, происходящих как во внешней среде, так и внутри нее, должна сформировать систему мониторинга. Ее основная задача состоит в том, чтобы фиксировать процессы и выявлять благоприятные возможности и сбои в работе или возникающие проблемы, для принятия своевременных мер.

Мониторинг – это процесс текущего измерения и учета важнейших показателей деятельности программы (политики, проекта) и ее результатов, причем данные собираются и систематизируются в форме, позволяющей руководителю принимать оперативные решения по управлению этой программой.

Мониторинг - это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации. Это - своеобразная политика и одновременно система безопасности в организации, которая включает следующие элементы:

• информационную систему;
• аналитическую систему;
• оперативную систему.

 

Рис. 2. Трехкомпонентная система мониторинга.

При формировании системы мониторинга определяются его цель, объект, периодичность, субъект, этапы и методы.

Для того чтобы мониторинг был эффективен, необходимо его включение в систему управления, так чтобы те рекомендации и решения, которые принимаются в его структурах, доходили до руководителей, и более того, чтобы они имели возможность и были готовы принимать решения по вопросам стратегии организации, политики, содержания мероприятий и т.д.

Некоторые принципы работы с Мониторингом.

• МОНИТОРИНГ принадлежит и является частью системы управления, одной из ее базовых функций.
• МОНИТОРИНГ следует отличать от ОЦЕНКИ и от КОНТРОЛЯ!
• К задачам МОНИТОРИНГА не относится –привлечение к ответственности.
• МОНИТОРИНГ – система специальных процедур, организационных структур и инструментов, необходимых для достижения поставленных целей.
• Список (задач) выполненных мероприятий по исполнению программы не служит мерой оценки результатов.

Надо отметить, что ни один из этих принципов в настоящее время не реализован!

 

Рис.3. Перспективы становления Мониторинга.

Анализ внедрения системы мониторинга в Кыргызстане показывает, что в настоящее время разрабатывается только информационный компонент системы (Рис. 2). Это большая и нужная работа, но она не принесет нужных результатов без других компонентов. К сожалению, вопросы становления аналитического и оперативного компонентов системы выпали из поля зрения. В этом смысле осваивается только часть технологического поля мониторинга (Рис. 3), а именно ее информационный компонент.

В тоже время и к этому компоненту есть претензии. Речь идет о качестве информации для целей мониторинга. Главным поставщиком информации является Национальный статистический комитет, который работает в своей технологической нише. Это значит, что он собирает, обрабатывает и выдает информацию для целей статистики (но не для целей мониторинга). При этом в силу объективных причин, обусловленных технологией работы, вся информация Национального статистического комитета выдается с большой задержкой во времени. Поэтому она не может быть использована как информация для принятия оперативных управленческих решений.

Вторая проблема качества информации заключается в том, что многие показатели являются расчетными и опираются на базисные исследования, такие как перепись населения, которые проводятся один раз в 10 лет. Объективность таких показателей и их полезность для целей мониторинга весьма низка.

Оценка.

Оценка это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов политики (программ, проектов) которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования. Главная цель оценки состоит в том, чтобы собрать данные и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, а затем использовать ее для:

• совершенствования политики или повышения качества принимаемых решений;
• определения результатов и последствий проводимой политики.

Выбор типа оценки и методов проведения оценочных исследований связан с такими факторами, как:

• цели оценки;
• интересы организации или отдельной группы лиц;
• политические условия;
• наличие необходимых ресурсов и времени.

Планирование и проведение работы по оценке результатов государственной политики в какой-либо общественной сфере требуют ответа на ряд сложных методологических проблем, среди которых можно назвать выбор показателей, применение количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований и др.

Оценочные исследования могут проводиться на всех этапах государственной политики, в том числе и до начала ее реализации. В оценке обязательно участие организаций гражданского общества. Результаты оценки крупных программ страны должны обсуждаться с участием прямых потребителей этих программ

После проведения оценки и представления ее результатов, возможно принятие различных решений. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе:

• продолжение программы;
• успешное завершение программы;
• модификации программы;
• прекращение программы при ее неудаче.

Некоторые принципы работы с Оценкой.

В современных условиях невозможно проводить политику и принимать решения без ее всесторонней ОЦЕНКИ, так как проблемы становятся все сложнее, и возрастает цена ошибки, не говоря уже о необходимости рационально расходовать государственные ресурсы.

ОЦЕНКА как деятельность, не принадлежит непосредственно системе управления. Организации государственного управления выступают инициаторами и заказчиками оценки

ОЦЕНКУ, как правило, осуществляют сторонние гражданские, профессиональные организации.

ОЦЕНКА не имеет задачи наказания виновных.

К сожалению, институт оценки в Кыргызстане пока еще не востребован в должной мере. Однако его строительство является настоятельным требованием времени.

Таким образом, мы изложили свою точку зрения на проблемы освоения новых для системы управления Кыргызстана инструментов – мониторинга и оценки. Внедрение нового всегда сталкивается со старым. Со старым мышлением, со старыми технологиями управления, которое если не может отказаться от новаций, то непременно стремится это новое упаковать в свое понимание, в свои рамки. Что мы и наблюдаем в отношении и мониторинга и оценки. Надеемся, что данная работа послужит для реального внедрения новых управленческих инструментов в Кыргызстане.

Статья написана для журнала АЦПГО «Третий сектор».