Современная реформа государственного управления в Кыргызстане требует использования технологий государственного управления, которые основываются на выработке политики – public policy и соответствующих стратегий управления, содержащих мониторинг и оценку, как неотъемлемый элемент.

Мониторинг и оценка (МиО) должны быть включены в полный цикл управления и начинаться во время постановки целей политики (стратегии, программы), проходить сбор достоверных данных, в соответствии с выработанными индикаторами, анализироваться, использоваться при подготовке документов для лиц принимающих решение и включаться в процессы принятия решения.

Для того чтобы система существовала и действовала, в ней должны принимать участие, как государственные органы, так и организации гражданского общества и, кроме этого, должны быть выработаны правила взаимодействия между ними. Государственные органы должны преимущественно заниматься мониторингом, организации Гражданского общества – оценкой.

Для этого в государственных органах должны быть созданы специальные функциональные места, и подготовлены специалисты. В свою очередь, организации гражданского общества должны быть готовы и иметь специалистов для проведения высококвалифицированных работ по оценке. Они должны обладать знаниями методологии и техникой проведения этих работ. Но помимо всего этого, должны быть созданы информационно – коммуникативные техники обеспечения этой деятельности.

Мониторинг и оценка должны предоставлять информацию по эффективности государственной политики, программ и проектов, именно с их помощью можно определить, какие изменения произошли в результате реализации политики/ стратегии/ программы, а также обозначить причины, почему это происходит. Аналитические данные, полученные с помощью мониторинга и оценки должны предоставлять информацию об эффективности работы правительства, отдельных министерств и ведомств, руководителей и их подчиненных.

Специальное направление - мониторинг и оценка должны предоставлять информацию об эффективности усилий доноров, которые предоставляют поддержку работе Правительства – в соответствии с Парижской Декларацией.

Предыстория

Разработка и принятие ряда стратегий Кыргызстаном: ННСБ, Стратегии Развития Страны (СРС) 2008 2010, СРС 2009 -2011 году, сделало актуальной создание системы мониторинга и оценки. Это принципиальная задача как для государственных органов, так и для гражданского общества.

К настоящему моменту времени различными учреждениями проделаны ряд работ по формированию М и О.

• Правительство при поддержке АБР – создало матрицу индикаторов в министерствах, ведомствах и регионах страны и электронную информационную систему доступа к данным мониторинга.
• Организациями ГО году был проведен ряд мероприятий, где были проведены анализ и обсуждение вопросов каким образом должен быть построены эффективные мониторинг и оценка в Кыргызстане. Мероприятия прошли при поддержке Фонда Сорос Кыргызстан и международной сети оценки IPEN, в которых приняли участие, как представители государственных органов, так и представители аналитических организаций и организаций гражданского общества.
• Представителями организаций гражданского общества - учреждена Национальная сеть мониторинга и оценки и сформированы планы работы.
• В 2008 году проведен совместный круглый стол представителями государственной власти и гражданского общества, где были обсуждены проблемы и потребности в области мониторинга и оценки в Кыргызстане.
• Проведена конференция «Мониторинг и оценка в Кыргызстане: задачи создания системы отслеживания реализации Стратегии Развития Страны.» при поддержке ЮНИСЭФ, на которой государственными органами с участием Администрации Президента, Правительства, ведущих министерств и ведомств и организациями гражданского общества были обсуждены вопросы создания системы мониторинга и оценки. Резюме конференции расположено на сайте министерства экономического регулирования.
• Кыргызстаном выигран конкурс на проведение международной конференции по мониторингу и оценке «Разработка и внедрение систем мониторинга и оценки», совместно с международной сетью оценки программ IPEN, 23-26 сентября 2010 года, которая должна стать существенным шагом в обсуждении практических шагов внедрения системы мониторинга и оценки.

Проблемная ситуация

Все проделанные ранее действия, направлены на создание лишь элементов мониторинга и оценки, то есть малой части того, что необходимо сделать, чтобы система стала действующей. Для создания системы нужен комплексный подход, который бы учитывал развитие всех ее блоков.

Рис.1

В настоящий момент времени множество действий, касающихся оценивания результатов действия политик, стратегий и программ исполняются как имитация деятельности. Как показал экспертный анализ, построение системы отслеживания показателей выполнения программ развития в отраслевых ведомствах в настоящий момент времени построен фактически без учета стратегических целей развития отрасли. В результате чего мониторинг осуществляется как дополнительная нагрузка к деятельности ведомства, которая никаким образом не связана с эффективностью выполнения программы развития.

При этом в органах, ответственных за разработку и внедрение мониторинга и оценки нет представления о полной, работающей системе. Создаваемую информационную часть они полагают уже и законченной часть, и в этом смысле не ставятся задачи на продолжение работ.

Национальный статистический комитет КР по разным причинам сегодня не в состоянии обеспечить потребности отраслевых и территориальных систем мониторинга и оценки.

Пока не определено точное место оценки в СРС. И нет понимания места гражданского общества в проведении оценки СРС, хотя есть готовность государственных органов осуществлять оценку при помощи организаций гражданского общества.

Не сформировано ни информационных ни коммуникативных площадок, обсуждающих этапы реализации СРС. Информация о реализации СРС – случайна.

Поэтому в настоящее время сформулированы ряд задач, как для государственных органов власти, так и для гражданского общества, которые должны быть выполнены для создания системы мониторинга и оценки, как институциональной структуры, в Кыргызстане.

Задачи для государственной власти: Необходимо выстроить систему употребления результатов мониторинга и оценки, включая прописывание функций мониторинга и оценки в управлении. Сюда должен входить как данные мониторинга, так и данные независимой оценки, которые покажут не только отклонения от процесса выполнения стратегии, но и качество достигнутых изменений и влияния на социальную среду. Эти данные должны быть получены, обработаны и представлены в удобном для принятия решений виде в органы, принимающие решения по реализации стратегии.

Рис.2

Т.е. должны быть созданы институциональные условия для эффективного отслеживания результатов управления. Должна быть создана концепция и механизмы участия в оценке.

Для государственных органов нужны два различных типа работ связанных с МиО:

- Фиксация состояния и параметров объектов управления, с которыми работает государственный орган.

- Собственно структура, которая осуществляет мониторинг и оценку в министерстве (ведомстве), прописанные функциональные обязанности и регламент работ, определенные форматы и процедуры предоставления и обработки информации для принятия решения, включая набор ведомственной статистики,

Это должно быть сделано для всех органов государственного управления (министерств и территориальных органов управления). И если для министерств в результате работ прошлого года уже есть перечень задач, которые необходимо решить (Приложение 1), то для территориальных органов управления, пока нет.

Безусловно, этот процесс должен управляться из Правительства Республики. Соответственно в этих органах должны быть квалифицированные сотрудники, которые понимают, что и как проходит в министерствах и регионах. И понимают схему и последовательность имплементации системы.

Должны быть определены вопросы (методы) формирования стратегий и программ с одновременным «встраиванием» мониторинга и оценки. Должны быть определены индикаторы, которые должны отражать реальные результаты процесса управления и его достижения (не достижения). Должно быть определено каким образом для этих индикаторов собираются показатели (информация).

Задачи для участия ГО.

Одним из результатов работы прошлого года начали складываться отношения взаимного доверия с организациями гражданского общества и властей.

Сейчас уже создана Национальная сеть мониторинга и оценки Кыргызстана. Важнейшими задачами сети являются формирование профессионализма экспертов и поддержание открытости в сфере. Усилиями учредителей была создана информационная рассылка и проведен круглый стол о задачах по формированию сферы на текущий период. В настоящий момент времени формируется база данных экспертов в стране, база данных о проведенных оценках и библиотеки оценки.

Очень важным является высокий уровень доверия к профессионализму гражданских организаций МиО. Это можно достичь развитием профессиональной сети оценки. Национальная сеть, в лице своих партнеров будет заниматься разработкой норм и правил в профессиональной сфере, создавать и поддерживать условия для информирования граждан, власти и донорского сообщества о реализации СРС и других программ развития, успехах и уроках и т.д. Одновременно создавать возможность доступа к базе данных о специалистах в стране в области оценки.

Формирование устойчиво функционирующих способов информирования и обсуждения результатов мониторинга и оценки периодов СРС (Например, промежуточные результаты публикуются на сайте, а раз в год проводится совместное обсуждение итогов, с последующей информацией и резюмированием на сайтах, по телевидению, в прессе).

- Существует потребность в обучении, различных по квалификации групп. Например, первичными знаниями о мониторинге и оценке. Кроме этого передача опыта по оценке опытными организациями, с извлеченными уроками.

- Необходимо обучение квалифицированных экспертов различным типам методологии проведения и нормам, принятым в профессиональных сообществах.

- Необходимо обучение вторичному анализу данных мониторинга.

Ожидания от доноров: Содействовать комплексному подходу в создании системы мониторинга и оценки.

1. Поддержка проектирования и внедрения процедур и форматов мониторинга и оценки в министерствах.
2. Разработка концепций для мониторинга и оценки в регионах и последующее проектирование, и внедрение.
3. Поддержка национальной сети оценки, как института, на котором может формироваться культура оценки в стране.
4. Обучение кадров. Но первоначально формирование перечня задач, с которыми должны справляться обученные люди. В первую очередь в обучении должны принимать участие люди, которые занимаются проектированием и внедрением систем мониторинга и оценки в министерствах и ведомствах.

Приложение 1

Пример перечня действий необходимый для создания системы М и О в министерствах.

1. Концептуальные работы

- создание концепции (или общих представлений) о системе мониторинга и оценки (что за орган должен анализировать, и принимать решения на основе собранных индикаторов мониторинга или независимой оценки, как и каким образом будет собираться и обрабатываться информация о достижении целей управления, в каком виде будет передаваться лицам принимающим решения и т.д.). Нужны специальные представления, которые бы различили состояние и параметры объектов управления, с которыми работает государственный орган и показатели его функционирования, в соответствии с целями развития отрасли. И это различные показатели.

2. Работы по внедрению системы мониторинга и оценки в министерствах и ведомствах.

1. Разработать проект и план внедрения мониторинга и оценки в деятельность министерства.

   - Разработать стандарты и процедуры реализации мониторинга и оценки и внедрить их в документооборот министерства.

   - Разработать процедуры и форматы принятия государственных решений с учетом результатов мониторинга и оценки (систему процедур и форматов для употребления в системе принятия решений). Создать регламент исполнения.

2. Разработать (пересмотреть основания) индикаторы Стратегии развития страны и индикаторы программ, которые исполняет министерство.
3. Создать логические модели анализа мониторинга и предоставления результатов в удобной форме для лиц, принимающих решения в министерстве.
4. Разработать способы согласовать анализа мониторинга и независимой оценки.
5. Разработать положения о тендерах и способам постановки ТЗ на независимую оценку.
6. Определить какое подразделение будет заниматься мониторингом и оценкой. Выработать квалификационные требования к позициям министерства, которые будут заниматься мониторингом и оценкой.
7. Провести серию обучающих семинаров, повышения квалификаций:

   • Просветительские - для всех работников министерства.

   • Специальные для сотрудников, занимающихся МиО, здесь был поставлен вопрос о том, что эти сотрудники должны хорошо разбираться в стратегическом планировании.