Мы рады представить Вам первый выпуск Информационного бюллетеня Центр анализа деятельности исполнительных органов исполнительной власти Института государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ). В сборнике представлен краткий обзор ключевых работ Центра в 2010 году по тематике административной реформы, мониторинговым исследованиям, электронному правительству, контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Презентации по каждому из направлений представлены на www.gos-expert.ru. Мы также начинаем размещать полные тексты наших публикаций (раздел «Библиотека»), а также описание выполненных Центром проектов в 2006-2010 гг. Будем рады, если представленные материалы вызовут ваш интерес.
Андрей Жулин, директор Центра
ПЛАКСИН С.М. «Мониторинг государственных услуг: качество, доступность и реальная стоимость»
КУКСА Т.Л. «Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и учет»
ДАТИЕВ С. «Автомобиль в России. Независимый взгляд на регулирование»
МИНЧЕНКО О.С. «Государственное регулирование доступа к ограниченным ресурсам: постановка проблемы»
ЧАПЛИНСКИЙ А.В. «Осуществление контроля (надзора) государственными и муниципальными учреждениями: проблемы и пути их решения»
СЕМИОНОВА Е.А. «Динамика оценки государственными служащими результатов регламентации государственных функций»
ДМИТРИЕВА Н.Е. «Сводный Реестр государственных услуг: функционал органа власти и размещение на портале государственных услуг»
РУСАНОВ А.А. «Актуальные проблемы эффективности государственного регулирования телерадиовещания»
ЖУЛИН А.Б., КУКСА Т.Л. “Анализ итогов проведения мероприятий административной реформы в 2006-2010 годах: взгляд экспертов ГУ-ВШЭ”
ЖУЛИН А.Б. «Основные направления работ Центра в контексте реформ государственного управления»
Мероприятия целого ряда программ в сфере совершенствования государственного управления в Российской Федерации за последние 10 лет не привели ни к радикальному изменению в особенностях взаимодействиях с гражданами и бизнесом, ни к существенному изменению качества принимаемых управленческих решений.
Можно констатировать, что проблема государственного аппарата как структуры, принимающей управленческие решения и обеспечивающей качественное взаимодействие с управляемой системой – населением, была искусственно разделена на ряд смежных, но по отдельности не решаемых задач. Это административная реформа (Минэкономразвития России), государственная служба (Минздравсоцразвития России, Администрация Президента РФ), электронное государство (Минкомсвязь России), бюджетный процесс (Минфин России). Взгляд каждого федерального ведомства на процесс с точки зрения собственных полномочий порождает программу, как минимум среднесрочную.
Тем самым государство живет с несколькими взглядами на один и тот же объект реформирования при схожих планах мероприятий, а, главное, единых целях, но при кардинально различающихся возможностях влияния, финансирования, уровня отчетности.
Сотрудники Центра на протяжении последних 5 лет активно участвовали во всех перечисленных направлениях реформирования государственного аппарата. В докладе представлены ключевые результаты деятельности Центра в контексте проводимых реформ.
ПЛАКСИН С.М. «Мониторинг государственных услуг: качество, доступность и реальная стоимость»
Широкая программа мониторинговых исследований обеспечивает Центр объективной информацией о практике исполнения государственных полномочий, выступает базой для выработки предложений по совершенствованию государственного управления – как по конкретным государственным полномочиям, так и по системным мерам и инструментам государственного регулирования.
Прежде всего, следует отметить мониторинг практики разработки и внедрения административных регламентов (2008 г. – 82 регламента, 2009 г. – 41 регламент), а также мониторинг реальных временных и материальных издержек получателей государственных услуг (2009 г. – 7 комплексных государственных услуг по открытию бизнеса в различных сферах, 2010 г. – 39 государственных услуг для бизнеса и граждан). Мониторинг предполагает всестороннее изучение исследуемой проблематики, включая обсуждения с получателями государственных услуг и государственными служащими, глубинные интервью, оценку соблюдения стандартов обслуживания и др.
Проведение масштабных мониторинговых работ позволило сформировать устойчивую сеть организаций-партнеров и существенно расширить экспертный потенциал Центра.
Примеры результатов: около 70 % затрат на получение государственных услуг, связанных с открытием бизнеса, приходится на выплаты различным организациям (разной степени аффилированности с органами власти), находящимися вне основных направлений реформирования госаппарата. Около 50 % государственных услуг, необходимых для открытия бизнеса, приходится на федеральные органы исполнительной власти, а наиболее востребованными из них являются обращения, связанные с регистрационными действиями (ФНС, Росреестр).
Наиболее распространенными проблемами в сфере внедрения административных регламентов (по итогам 2009 г.) являются несоблюдение стандартов обслуживания, проблемы информирования и консультирования, формализм в принятии решений, которые возможны во многом благодаря анонимности и некомпетентности сотрудников органов власти, отсутствием механизмов обжалования.
КОСТЫРКО А.А. «Повышение качества и доступности государственных услуг, совершенствование процессов исполнения государственных функций. Опыт Рабочей группы Кузьминова, 2010 г.»
С выходом распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2009 г. № 1862-р на федеральном уровне был начат принципиально новый процесс совершенствования государственных услуг и функций:
- оптимизация административных процедур до уровня «как должно быть» с точки зрения повышения качества и доступности каждой рассматриваемой государственной услуги и функции без учета действующих нормативных правовых ограничений и границ ведомственных сфер ответственности;
- утверждение распоряжением Правительства РФ планов мероприятий по совершенствованию каждой из рассматриваемых государственных услуг (сфер деятельности);
- включение в планы по оптимизации всего наработанного инструментария реформ государственного управления;
- решение вопросов межведомственного и межуровневого взаимодействия ответственных органов государственной власти на уровне Аппарата Правительства РФ.
Ключевым элементом, необходимым для начала процессов оптимизации, является формулировка проблем текущей административно-управленческой практики. К моменту начала реинжиниринга в Центре был наработан большой задел в части описания проблематики процессов предоставления государственных услуг и специфики отдельных сфер деятельности органов государственной власти.
В рамках деятельности Рабочей группы по вопросам стандартизации и регламентации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг Правительственной комиссии по проведению административной реформы к обсуждению предложений по оптимизации было привлечено значительное число экспертов, представителей профессиональных объединений, ассоциаций.
В настоящий момент существует два направления развития процессов реинжиниринга в части уже проработанных предложений по оптимизации:
- Передача наработанных технологических подходов к определению проблем и выработке решений на уровень федеральных органов исполнительной власти с целью углубления процессов по оптимизации до уровня конкретного исполнения. Ограничением является очевидная незаинтересованность самих органов государственной власти на изменение текущей ситуации. Как по причинам невозможности решения части нормативных, бюджетных и межведомственных вопросов, так и по причинам отсутствия стимулов к изменению текущей практики.
- Мониторинг и актуализация утвержденных планов по оптимизации с учетом хода реализации, в первую очередь, Программы по повышению эффективности бюджетных расходов, реформы бюджетных учреждений, Программы по реформированию и развитию системы государственной службы Российской Федерации, электронного правительства. Ограничением является сложность координации данных процессов даже на уровне Аппарата Правительства РФ.
В докладе представлены ключевые направления деятельности Центра в ходе подготовки и реализации предложений по оптимизации.
КУКСА Т.Л. «Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и учет»
В целях сбора, учета, хранения и использования систематизированной информации о полномочиях федеральных органов исполнительной власти в марте 2009 г. сотрудники Центра анализа деятельности органов исполнительной власти в инициативном порядке приступили к неофициальному реестрированию полномочий федеральных органов исполнительной власти и учету их базовых характеристик — платности, нормативных оснований, особенностей исполнения.
В июне 2009 г. была создана первая версия Регистра полномочий федеральных органов исполнительной власти.
17 июня 2010 г. Центр анализа деятельности органов исполнительной власти получил свидетельство Роспатента о государственной регистрации Регистра полномочий федеральных органов исполнительной власти № 2010620328.
Сегодня Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти является базой данных, позволяющей регулярно учитывать изменения установленных в Положениях полномочий федеральных органов исполнительной власти, правовых оснований их исполнения, а также формировать связи с иными качественными и количественными характеристиками полномочий.
Все полномочия федеральных органов исполнительной власти, установленные в нормативных правовых актах, определяющих статус указанных органов, авторами Регистра классифицированы по различным признакам, в результате чего база данных позволяет выполнять различные аналитические отчеты, строить графики. Кроме того, в Регистре содержатся систематизированные сведения о государственных пошлинах, иных неналоговых платежах, взимаемых с граждан и организаций, а также о существующих видах учетов федеральных органов исполнительной власти, которые последние ведут в связи с осуществлением своих полномочий. Разработанный Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти используется экспертами Центра анализа деятельности органов исполнительной власти при анализе деятельности органов исполнительной власти, и как следствие, при формировании предложений по ее модернизации и усовершенствованию.
1 ноября 2010 г. была издана книга «Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и анализ деятельности». В книге содержится описание возможностей Регистра полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также приведены результаты экспертной систематизации и анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти.
В докладе представлены наиболее яркие сведения, характеризующие деятельность современных федеральных ведомств и состояние российского государственного управления на протяжении первого десятилетия 21 века.
КОСТЫРКО А.А. «Преимущества и недостатки государственных программ как элемента стратегического планирования социально-экономического развития РФ. Опыт разработки ГП «Информационное общество (2011 – 2020гг)»
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010г. № 1101-р утверждены Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее – Программа) и план мероприятий по реализации Программы в 2010 году.
Целью Программы является создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.
По решению Правительства РФ до 15 апреля 2011 года предстоит разработать и утвердить государственные программы в соответствии со списком государственных программ, разработанным Минэкономразвития России.
Система стратегического управления социально-экономическим развитием Российской Федерации перегружена стратегическими документами и формами отчетности по ним. При том, что система стратегического планирования до сих пор не синхронизирована ни по срокам, ни содержательно с системой бюджетного планирования, новый инструмент может стать еще одним аналитическим срезом бюджета, реально не используемым при определении объемов и назначении направлений расходования средств. Например, подобная ситуация сложилась с Докладами федеральных органов исполнительной власти о результатах и основных направлениях деятельности, картами проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.
Эксперты центра на протяжении последних трех лет принимали непосредственное участие в разработке карт проектов ОНДП, Программы повышения эффективности бюджетных расходов, проработке отдельных мероприятий, связанных с совершенствованием системы государственного стратегического управления. В том числе, участие в разработке и согласовании первой утвержденной после выхода постановления Правительства РФ от 2 августа 2010г. № 588 государственной программы – «Информационное общество (2011 – 2020 годы)».
В докладе рассматривается опыт решения сложных вопросов, возникавших при разработке госпрограммы, а также дальнейшие шаги, которые предстоит предпринять после утверждения госпрограмм.
ДАТИЕВ С. «Автомобиль в России. Независимый взгляд на регулирование»
В период 2000-2010 гг. в России происходил бурный процесс автомобилизации, связанный с кардинальным изменением обеспеченности автомобилями, структуры автопарка и автомобильного рынка страны, поведения и облика типичного автовладельца. В то же время система регулирования в области дорожного движения и рынка личного автотранспорта не претерпела существенных изменений и во многом сохранила негативные черты еще советской структуры управления. Это не только обострило существовавшие проблемы, но и привело к появлению новых.
Система государственного регулирования вокруг дорожного движения и автотранспорта включает в себя более 10 федеральных органов исполнительной власти, а структура и состав их полномочий не всегда прозрачны и оптимальны. Существенным препятствием эффективной работы этой сложной системы является отсутствие системности действий различных ведомств и затрудненная координация усилий при реализации мер государственной политики. При этом груз несогласованных, поспешных или неэффективных решений зачастую целиком и полностью ложится на автомобилистов, что вызывает негативное отношение к отдельным органам власти и государству в целом.
МИНЧЕНКО О.С. «Государственное регулирование доступа к ограниченным ресурсам: постановка проблемы»
Регулирование доступа к ограниченным природным ресурсам и установление правил их использования традиционно относится к сфере ведения государства.
В силу разных экономических, социальных, политических и других причин ограниченные ресурсы в большинстве случаев не могут быть переданы в частную собственность, поэтому все страны мира сталкиваются с проблемой поиска золотой середины регулирования и оптимизации механизмов воздействия в данной области.
Мировой опыт регулирования сферы ограниченных ресурсов позволяет говорить о формировании в разных обществах различных подходов к регулированию и наличии целого ряда способов регулирования данной сферы.
В рамках исследования освещены вопросы существования оптимальных способов регулирования прав доступа к ограниченным ресурсам и их использования, проанализированы мировые тренды в области организации доступа и распоряжения ограниченными ресурсами, а так же проведена оценка целесообразности и возможности модернизации отечественной системы регулирования сферы ограниченных ресурсов с использованием накопленного опыта регулирования в разных странах.
ПЛАКСИН С.М. О цикле работ Центра по теме «Состояние системы государственного контроля и надзора в Российской Федерации»
Взаимодействие граждан и предпринимателей с государством осуществляется либо при предоставлении государственных услуг (разрешений, лицензий, справок и проч.), либо при осуществлении государством контрольно-надзорных полномочий.
Если в рамках реформирования первого направления в определенной последовательности рассматриваются конкретные государственные услуги (или сферы), то в рамках второго направления основные реформаторские усилия сосредоточены на реализации системных мер, заложенных в «базовом» федеральном законе об осуществлении контроля и надзора № 294-ФЗ .
Общая положительная оценка экспертами Центра закона 294-ФЗ тем не менее, не означает, что вне рамок изучения остаются проблемы, связанные с выбранной моделью регулирования контрольно-надзорных полномочий, исключением отдельных сфер деятельности из закона, сохраняющиеся пробелы и иные проблемы правового регулирования, «лазейки» для контролирующих органов, сложность правоприменительной практики.
В рамках данного направления выполнен цикл работ, существенная часть результатов которых нашла отражение в рамках доклада «Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации» 2010 г., определяющего первые итоги действия закона № 294-ФЗ, наиболее актуальные проблемы и возможные направления реформирования сферы контрольно-надзорных полномочий.
По данным Минэкономразвития за период с III кв. 2009 г. – I кв. 2010 г. федеральными органами проведено около 1,6 млн. проверок, 80 % из которых приходится на 5 органов (МЧС, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, ФМС, Роструд). По данным Генпрокуратуры за указанный период с органами прокуратуры было согласовано лишь около 3 % проверок, подлежащих согласованию.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
КНУТОВ А.В. «Проблема защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в судах в связи с допущенными нарушениями порядка осуществления государственного контроля (надзора)»
Проблемы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в судах в связи с допущенными нарушениями порядка осуществления государственного контроля (надзора):
- Соотношение административного «разбирательства» и осуществления государственного контроля В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ, положения указанного закона не применяются к мероприятиям по контролю при проведении административного расследования.
- Определение дистанционного контроля
- Распространение требований Закона № 294-ФЗ на осуществление контроля, вытекающего из права органа по контролю осуществлять такой контроль на основании соответствующего гражданско-правового договора (соглашения) с проверяемым юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем Позиция отдельных правоприменителей заключается в том, что такой контроль (надзор) не должен подчиняться Закону №94-ФЗ. Согласно, данному мнению контроль исполнения условий гражданскоправого договора (соглашения) основывается на нормах гражданского, а не административного права.
- Нераспространение требований Закона № 294-ФЗ на осуществление контроля по инициативе прокурора В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ, положения указанного закона не применяются к мероприятиям по контролю при проведении прокурорского надзора.
- Практика проведения внеплановой выездной проверки по исполнению ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений
Между тем, именно меры административной ответственности, как правило, являются последствиями осуществленного государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Таким образом, возникает правовая неопределенность по вопросу о применении положений Закона № 294-ФЗ при оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ, положения указанного закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление контроля (надзора) и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и на указанных лиц не возлагаются обязанности по представлению информации и исполнению требований таких органов (дистанционный контроль).
Вместе с тем в настоящее время отнесение того или иного вида контроля (надзора) к дистанционному контролю затруднено отсутствием четких признаков такого контроля, закрепленных в законе.
Право органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять такой контроль закреплено в соответствующем договоре (соглашении) и не может быть ограничено Законом № 294-ФЗ.
В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона «О прокуратуре», прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.
Таким образом, прокурор имеет право поручать проведение проверки другим органам, которые обязаны исполнить требование прокурора. При этом возникает «опосредованный» прокурорский надзор.
В настоящее время судебная практика исключает применение требований Закона № 294-ФЗ при осуществлении прокурорского надзора во всех его проявлениях, что является спорным.
В соответствии ч.2 ст.10 Закона № 294-ФЗ, основанием для проведения внеплановой проверки, в том числе, является истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Закон не дает четкого ответа на вопрос о пределах проведения проверки по указанному основанию. Необходимо ли проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части проверки выполнения требований предписания или допустимо в ходе такой проверки фиксировать и иные нарушения обязательных требований (незамеченных в ходе первой проверки или возникших после ее проведения). В целом суды исходят из того, что должностные лица, проводящие такие проверки и выявившие попутно иные нарушения, обязаны отреагировать на них согласно действующему законодательству.
ЧАПЛИНСКИЙ А.В. «Осуществление контроля (надзора) государственными и муниципальными учреждениями: проблемы и пути их решения»
В соответствии с общим правилом, установленным законодательством о государственном контроле и антимонопольным законодательством, осуществление контрольно-надзорных полномочий государственными и муниципальными учреждениями недопустимо.
Однако, несмотря на установленный запрет, федеральное законодательство и законы субъектов РФ предусматривают возможность осуществления отдельных видов контроля (надзора) учреждениями. В ряде случаев учреждения наделяются контрольными полномочиями разного уровня ведомственными актами.
Исследование выявило 6 видов контроля, осуществляемого федеральными учреждениями, 5 видов контроля (надзора), реализуемого учреждениям субъектов РФ и 4 вида муниципального контроля, осуществляемого учреждениями.
В докладе рассматриваются минусы осуществления контроля государственными и муниципальными учреждениями, а также анализируются различные варианты решения указанной проблемы.
СЕМИОНОВА Е.А. «Динамика оценки государственными служащими результатов регламентации государственных функций»
Процесс регламентации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг вступает в новую фазу своего развития. Ход разработки и внедрения административных регламентов органами исполнительной власти освоен и регламентами охвачено уже значительное число основных государственных функций. Дальнейшее развитие регламентации должно проходить по пути совершенствования разрабатываемых и внедряемых административных регламентов, обеспечивающих более высокий качественный уровень исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Изучение влияния применения административных регламентов на эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих по исполнению возложенных на них государственных функций осуществлялось на основе результатов проводившегося в 2008 и 2009 гг. исследования и анализа внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Одним из направлений этого исследования являлось выявление мнения государственных служащих о воздействии регламентации на эффективность работы, как государственных органов в целом, так и самих государственных служащих, а также влиянии регламентации на качество предоставления государственных услуг или исполнения государственных функций.
Сравнительный анализ мнения государственных служащих относительно результатов внедрения административных регламентов выявил основные тенденции в оценках ими процесса регламентации и исполнения административных регламентов.
ГИНТОВА М.А. «Перевод государственных услуг (функций) в электронный вид на уровне отдельных министерств и ведомств. Опыт внедрения»
Переход к предоставлению государственных услуг (исполнению государственных функций) в электронном виде является одной из ключевых задач совершенствования государственного управления. Между тем, существует ряд концептуальных проблем, препятствующих эффективному переходу:
- нормативно правовые ограничения взаимодействия в электронном виде;
- отсутствие единого подхода к обеспечению юридической значимости электронного взаимодействия;
- неурегулированность процедур межведомственного и межуровневого взаимодействия при предоставлении государственных услуг;
- отсутствие единого подхода к приему и начислению платежей за государственные услуги в электронном виде, и др.
В конечном итоге электронная форма взаимодействия вводится для обеспечения качественно нового уровня оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг, а также информации о результатах деятельности федеральных органов исполнительной власти. В этой связи, федеральными органами исполнительной власти часто упускается из виду обязательная основа для обеспечения перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде - оптимизация административно-управленческих процессов.
СИНЯТУЛЛИНА Л.Х. «Систематизация государственных функций (услуг) федерального органа исполнительной власти. Подходы к использованию ведомственного реестра государственных функций (услуг) для целей совершенствования деятельности»
На уровне Правительства РФ, отдельных федеральных органов исполнительной власти ведется активная работа по совершенствованию процессов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг, в том числе:
- инвентаризация состава государственных функций (услуг) ФОИВ;
- совершенствование и актуализация нормативной правовой базы;
- оптимизация административно-управленческой практики исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг);
- переход к исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг) в электронном виде;
- упорядочивание и легализация взимания платы с граждан и организаций за юридически значимые действия;
- совершенствование и легализация деятельности подведомственных учреждений и предприятий, а также иных организаций по оказанию услуг, необходимых для получения государственных услуг.
Перечисленные направления совершенствования деятельности оказывают существенное влияние на изменения организационно-функциональной структуры управления подведомственной сферой, объемов бюджетных ассигнований, численность государственных служащих, структуру подведомственной сети федеральных органов исполнительной власти.
Ключевым элементом, увязывающим все эти параллельно идущие процессы в единую систему координат, является ведомственный реестр государственных функций (услуг). В качестве примера рассматривается практика разработки и ведения реестра государственных функций (услуг) Минприроды России.
ДМИТРИЕВА Н.Е. «Сводный Реестр государственных услуг: функционал органа власти и размещение на портале государственных услуг»
Во исполнение решений Правительства Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 478 и распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555-р) в федеральных органах исполнительной власти развернута широкомасштабная работа по переводу отдельных государственных услуг в электронный вид, а также размещению информации об исполняемых государственных функциях и предоставляемых услугах на Портале государственных услуг. В рамках данной работы федеральные ведомства сталкиваются с целым рядом противоречий и дилемм, к числу наиболее значимых относится необходимость корректного и доступного с точки зрения заявителей (потребителей) услуг размещения информации на Портале государственных услуг и сформированная нормативно-правовая база по вопросам предоставления размещаемой государственной услуги (функции).
К основным проблемам, которые необходимо разрешить для устранения возникающих противоречий, относится, в том числе:
- рамочные нормы федерального законодательства по отдельным полномочиям федеральных органов исполнительной власти,
- отсутствие административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций) и (или) неполнота и узость регламентации,
- неурегулированость вопросов участия подведомственных федеральных государственных учреждений и иных организаций, предоставляющих услуги, необходимые для предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти;
- формализм при ведении сводного реестра государственных услуг,
- отсутствие механизмов мониторинга и оценивания эффективности ведения сводного реестра государственных услуг.
В докладе представлены предложения по совершенствованию механизмов ведения реестров государственных услуг (функций) и рекомендации по повышению качества размещаемой на Портале государственных услуг информации.
РУСАНОВ А.А. «Актуальные проблемы эффективности государственного регулирования телерадиовещания»
В нашей стране невозможно переоценить роль телерадиовещания - оно всегда было и остается важнейшим средством массовой информации, оказывающим влияние на качество жизни, социально-политическую, культурную и духовную сферы жизни общества.
В период построения информационного общества эта роль становится еще более ощутимой, если не сказать – определяющей для тех пользователей продукцией средств массовой информации, которые выбирают отечественное телерадиовещание и производную от его деятельности продукцию в качестве превалирующего источника информации и развлечений.
На доктринальном уровне государство продекларировало и закрепило в положениях доктрин, стратегий и концепций большинство из необходимых составляющих эффективного регулирования деятельностью в сфере телерадиовещания, в частности, в качестве приоритетных подходов определены:
- обеспечение гарантированного свободного доступа к информации;
- создание общественного телерадиовещания;
- создание конкурентной, рыночноориентированной и прозрачной системы распределения частотного ресурса для целей эфирного наземного ТРВ;
- оптимизация существующей системы отраслевых регуляторных процедур.
В сложившейся ситуации очень важно, чтобы данные определенные на доктринальном уровне подходы были реализованы применительно к администрированию сферы телерадиовещания в новых реалиях. Новое администрирование и регулирование должны соответствовать коренным изменениям, произошедшим в экономических и технологических моделях, и не сдерживать их развитие.
Политизированность сферы телерадиовещания привела к нормативной правовой отсталости, назрела (и уже давно) насущная необходимость по «приведению в чувство» отраслевой нормативной правовой базы. При этом речь совсем не обязательно идет о приведении норм в соответствие с цифровыми реалиями, а о приведении в порядок отраслевого законодательства вне зависимости от технологий передачи сигнала.
Проведенное сотрудниками Центра исследование по определению размера единовременной платы при распределении частотного ресурса для целей эфирного наземного телерадиовещания является описанием лишь одного из этапов при реализации комплексного подхода повышения эффективности государственного управления и регулирования в сфере телерадиовещания.
СУВОРОВА И.К. «Федеральная программа “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)”: принципы управления и результаты»
Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 утвердил Федеральную программу “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)”, ее основных участников, результаты и показатели (индикаторы) оценки ее реализации. Все эти элементы необходимы для управления программой в соответствии с принципами программно-целевого метода. В то же время, анализ Программы и Указа Президента РФ демонстрирует, что система управления Программой представлена схематично. Не менее важной проблемой является размытость прав и ответственность координатора Программы.
Отсутствуют механизмы, позволяющие в оперативном режиме контролировать эффективность реализации мероприятий, деятельность государственных заказчиков является независимой от внешнего контроля и оценки. Такая закрытость приводит к разнородности принципов поступления и прохождения государственной службы в федеральных органах исполнительной власти, а также к неоптимальному расходованию бюджетных средств.
Таким образом, существует риск, что в текущей форме механизмы оперативного контроля и управления Федеральной Программой не смогут обеспечить достижение поставленных задач (результатов).
КУКСА Т.Л. «Федеральные информационные ресурсы: раскрытие информации, юридическая значимость и автоматизация учетной деятельности»
В условиях активного внедрения информационных коммуникационных технологий, начала организации межведомственного, межуровневого и внутриведомственного электронного обмена сведениями (в том числе, без участия заявителя) Центром анализа деятельности органов исполнительной власти было инициировано исследование федеральных информационных ресурсов – государственных реестров, регистров, кадастров, банков и фондов данных, формируемых федеральными ведомствами и подведомственными организациями. Первичные результаты исследования были использованы в конце 2009 года при разработке Системного проекта по формированию в РФ электронного правительства.
В 2010 году эксперты Центра анализа деятельности органов исполнительной власти продолжили работу, имея в основе серьезные методологические и методические заделы по указанной теме.
К настоящему моменту экспертами Центра анализа деятельности органов исполнительной власти:
- был определен и поддерживается в актуальном виде перечень федеральных информационных ресурсов в привязке к субъектам, уполномоченным на их формирование, ведение и использование;
- проанализированы и зафиксированы нормативно закрепленные правила формирования, ведения и использования федеральных информационных ресурсов;
- выделены федеральные информационные ресурсы, влекущие юридически-значимые последствия для граждан и организаций, либо при формировании которых изменяется юридический статус объекта учета;
- собраны информационные ресурсы, влекущие юридически-значимые последствия для граждан и организаций, и размещенные на официальных сайтах федеральных ведомств, на сайтах подведомственных им организаций, но не имеющие правовых оснований формирования и ведения, установленных законодательными и правительственными актами, (перечень образовательных учреждений, перечень псевдоаккредитованных субъектов);
- выделены перечни продукции, показателей, сборники информации, утвержденные ведомственными актами;
- определены общероссийские и ведомственные классификаторы, справочники и номенклатуры, разработанные федеральными ведомствами для целей исполнения государственных функций;
- описаны федеральные автоматизированные системы, имеющие государственную регистрацию в Реестре федеральных государственных информационных систем, а также иные информационные системы, упомянутые в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах;
- изучена информация, размещенная на официальных сайтах федеральных ведомств или на сайтах подведомственных им организаций, свидетельствующая о текущей практике формирования, ведения и использования федеральных информационных ресурсов;
- описано целевое состояние порядка формирования, ведения и использования федеральных информационных ресурсов;
- разработаны рекомендации и критерии/основания перевода/приведения текущей практики формирования, ведения, использования федеральных информационных ресурсов к целевому состоянию;
- подготовлены системные предложения по замене государственных пошлин за выдачу документов, их дубликатов на государственные пошлины за реестровые записи в электронных государственных учетных системах.
В докладе представлены наиболее яркие сведения, характеризующие федеральные информационные ресурсы - государственные реестры, регистры, кадастры, банки и фонды данных, формируемые федеральными ведомствами и подведомственными организациями.
ЖУЛИН А.Б., КУКСА Т.Л “Анализ итогов проведения мероприятий административной реформы в 2006-2010 годах: взгляд экспертов ГУ-ВШЭ”
В 2010 году заканчивают свое действие Концепция административной реформы и ФЦП “Электронная Россия”. Окончание действия базовых программных документов вызвало необходимость разработки и обоснования программы и плана действий в сфере государственного управления на среднесрочную и долгосрочную перспективу, обеспечивающих координацию ключевых ведомств в данной сфере и рациональное использование ресурсов с прогнозируемыми результатами.
Разработка нового программного документа бесперспективна без подведения итогов предыдущего этапа реформирования государственного управления, без выявления позитивных и негативных изменений, пробелов, ошибок в выборе направлений реформирования, без анализа препятствий и сложностей, возникавших в ходе проведения мероприятий административной реформы.
Осенью 2010 года эксперты Центра анализа деятельности органов исполнительной власти в рамках исполнения научно-исследовательской работы по теме “Предложения по основным направлениям совершенствования государственного управления в 2011-2013 годах” (заказчик - Минэкономразвития России) провели анализ итогов проведения мероприятий административной реформы и плана действий в сфере государственного управления на среднесрочную и долгосрочную перспективу в виде Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы.
В докладе представлены статистические и аналитические материалы, характеризующие результаты и фактически достигнутые показатели административной реформы, выявлены и проанализированы позитивные и негативные изменения, препятствия и сложности, возникавшие в ходе проведения мероприятий административной реформы.