Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Как определить свою систему среди чужих? Тренинг системного мышления

Автомобиль в России: роскошь передвижения. Независимый взгляд на регулирование

Файлы

Центр анализа деятельности органов исполнительной власти
Института госуправления ГУ-ВШЭ


Независимый доклад

Датиев С.Б., Жулин А.Б., Костырко А.А.

Москва 2010

В 2008-2009 гг. на территории Российской Федерации прошел ряд активных акций протеста автомобилистов, вызванный большим количеством непопулярных решений и накопившихся проблем в области транспорта, дорожного движения и автомобильного рынка. Принятые в течение последних нескольких лет меры таможенного, административного, налогового и технического регулирования были негативно восприняты сообществом автовладельцев, поскольку создавали ограничения и дополнительные издержки пользования и приобретения автомобилей. Это заставило широкий круг автолюбителей перейти к протестным действиям, иногда выходящим за рамки правового поля, и повлекло большое количество столкновений с представителями правоохранительных ведомств.

Доклад содержит описание актуальных проблем в сфере регулирования транспорта и дорожного движения, перечень решений и мер, вызвавших в последние три года негативную реакцию автомобилистов, а также описание развития, распространения и содержания “автомобильных” протестных акций в этот период. Текст также представляет экспертный взгляд на целевые состояния в различных отраслях регулирования, способные снизить остроту имеющихся проблем, а также административную и налоговую нагрузку на автомобилистов.

Оглавление

Актуальность проблемы

1.1. Существенное изменение облика автолюбителя за последние 15 лет

1.1.1. Автомобилист и государство в 2000 году
1.1.2. Автомобилист и государство в 2010 году

1.2. Выводы

Система государственного регулирования в сфере безопасности дорожного движения, личного автотранспорта, разрешительных полномочий по допуску к движению

2.1. Органы власти, осуществляющие полномочия в сфере дорожного движения и личного автотранспорта

2.2. Выводы

Ключевые мероприятия последних нескольких лет, вызвавшие негативную реакцию автомобилистов

3.1. Нарастание давления на владельцев автомобилей

3.1.1. Увеличение таможенных пошлин на новые иномарки
3.1.2. Увеличение таможенных пошлин на подержанные иномарки
3.1.3. Введение экологических требований Евро – 1,2,3
3.1.4. Увеличение таможенных пошлин на автомобильные кузова
3.1.5. Увеличение государственных пошлин за юридически значимые действия
3.1.6. Запрет импорта бывшей в употреблении резины
3.1.7. ОСАГО
3.1.8. Технический регламент о безопасности колесных транспортных средств
3.1.9. Введение категории водительских удостоверений на управление скутерами
3.1.10. Повышение возраста получения прав на мотоциклы до 18 лет
3.1.11. Повышение транспортного налога
3.1.12. «Ксенон»
3.1.13. Ужесточение Правил дорожного движения и ответственности за их нарушение
3.1.14. Проблемы перерегистрации лизингового транспорта
3.1.15. Проблема уличных пробок и парковочных мест
3.1.16. Качество дорожной сети

Результативность мер поддержки российской автомобильной промышленности

4.1. Результаты программы утилизации

4.2. Динамика доли иностранных автомобилей в автопарке

4.3. Результаты вложений государственных средств в Автоваз, КАМАЗ, ГАЗ

4.3.1. «Автоваз»
4.3.2. Проект «Volga Siber»
4.3.3. «КамАЗ» и другие производители грузовой техники
4.4.4. Автопром – Дальнему Востоку

Общественная позиция

5.1. История публичных протестных акций за последние 2 года и их распространение по стране

5.2. Используемые легальные способы протеста против государственной политики

5.3. Случаи противоправных действий сотрудников ГИБДД. Отношение водителей к органам власти, ответственным за безопасность дорожного движения

5.4. Прогноз распространения общественных акций

5.5. Оценка общественного мнения относительно специфических привилегий в дорожном движении

Целевое состояние государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения и развития автопрома

6.1. Целевое состояние разрешительных процедур

6.2. Целевое состояние структуры контроля и надзора в сфере транспорта

6.3. Целевое состояние организации статистического учета

6.4. Целевое состояние в части оценки результативности деятельности

6.5. Целевое состояние государственной политики в сфере импорта и развития российского автопрома

6.6. Целевое состояние в части организации рынка: дилеры, перевозчики и т.д.

Приложения

Приложение 1. Международный опыт регулирования в области безопасности дорожного движения

Приложение 2. Результаты опроса граждан о реакции на непопулярные решения органов власти, проведенного автомобильным порталом Drom.ru

Актуальностьпроблемы

Ключевые тезисы раздела:

  • Кардинальные изменения почти во всех сферах регулирования
  • Очень быстрое развитие автомобилизации в России с соответствующими запросами, которые уже 15 лет остаются без адекватных ответов
  • Современный автомобилист vs несоответствующее времени государственное регулирование

1.1. Существенное изменение облика автолюбителя за последние 15 лет

За последние 10 лет облик российского автомобильного рынка и автомобилиста существенно изменился. Если в 2000 году они были почти «советскими», то в 2010 – уже «почти европейские». В прошедшие 15 лет типичный покупатель автомобиля стал выбирать не «Жигули», а недорогую иномарку, совершать больше регистрационных действий, страховать свою ответственность и платить более высокие налоги. Существенные изменения коснулись практически всех законодательных актов, регулирующих отношения в сфере дорожного движения и автомобильного рынка. На смену инструкций и внутренних приказов МВД пришли административные регламенты, на смену многих штрафных санкций – лишение права управления транспортным средством.

Одна из самых больших опасностей, подстерегающих водителей на дорогах – организованная преступность – отошла на второй план, уступив в рейтинге негативных реакций лидирующие позиции неудовлетворительному качеству и количеству дорог, высоким налогам и дорогому бензину, незаконным действиям сотрудников ГИБДД и Ространснадзора.

Бум автомобилизации России и сопровождающее его формирование образа современного автомобилиста пришелся на 2000-е годы, когда экономика страны оправилась от глубокого кризиса, а автомобиль, наконец, стал скорее предметом обихода, нежели роскошью.

1.1.1. Автомобилист и государство в 2000 году

Всего 10 лет назад дороги нашей страны еще немногим отличались от советских – по улицам городов1 преимущественно передвигались российские автомобили, новые иномарки были довольно редки. В 2001 году даже в столице, где было сконцентрировано порядка 10% автомобильного парка, доля иномарок составляла около 22%2. Средний уровень обеспеченности автомобилями на 1000 жителей (132 шт.) немногим отличался от расчетного для «городов коммунизма» (70 шт.) и реального уровня 1995 года (93 шт.).

В условиях либеральной импортной политики в отношении автомобилей львиную долю ввозимых в страну иномарок составляли подержанные автомобили (см. рис. 1) преимущественно в возрасте более 7 лет. Новые иномарки были недоступны большей части населения ввиду низкой покупательной способности. На 1000 проданных новых отечественных автомобилей приходилось менее 40 иномарок, а «классику» можно было встретить на дорогах в разы чаще, чем все иномарки вместе взятые.

Возраст автомобилей, ввозимых в страну физическими лицами в 2001 г. Авторевю, 2002 г., 21.

СТАРШЕ 7 ЛЕТ - 52%

ДО 3 ЛЕТ - 7%

ОТ 3 ДО 7 ЛЕТ - 41%

Междугородние трассы и структура улично-дорожной сети в городах напоминали заложенную еще в советское время систему, не рассчитанную на большой поток автомобилей. Существенная часть федеральных и региональных трасс Севера, Сибири и Дальнего Востока имела мало общего с общепринятыми представлениями о дорогах и их покрытии. Транссибирская магистраль существовала уже почти 100 лет, заканчивалась её электрификация, а автомобильной дороги Владивосток-Москва по-прежнему фактически не существовало, поскольку более 1000 километров трассы проходило по бездорожью, непреодолимому несколько месяцев в году из-за суровых погодных условий.

Отличия в Правилах дорожного движения по сравнению с действующей их редакцией были несущественны, что нельзя сказать о наказаниях за их нарушение. Ответственность за административные правонарушения в сфере дорожного движения по очень многим статьям была ощутимо мягче: список «лишенческих» статей был значительно короче, а административный арест к нарушителям не применялся.

Подразделениям Госавтоинспекции, осуществляющие регистрационную и экзаменационную работу, были свойственны постоянные очереди и большое количество злоупотреблений со стороны инспекторов, в том числе ввиду закрытости информации об административных процедурах и правовой безграмотности граждан.

1.1.2. Автомобилист и государство в 2010 году

Прошедшие 10 лет можно охарактеризовать как годы всеобщей автомобилизации России, сопровождающейся серьезным ужесточением многих норм и правил, связанных с автомобильным рынком и дорожным движением.

Либеральной политике в отношение импорта автомобилей пришел конец в 2002 году, когда были введены запретительные пошлины на иномарки, с момента выпуска которых прошло 7 и более лет. Данная мера была продекларирована как необходимая для построения цивилизованного авторынка и развития автомобильной промышленности внутри страны. Окончательной победой над ввозом подержанных иномарок стали принятые в 2007 и 2008 году решения в отношении бывших в употреблении автомобилей и автомобильных кузовов. Несмотря на широко пропагандируемые несколько лет назад шаги по вступлению в ВТО, связанные с некоторой либерализацией внешнеторговой политики, пошлины на новые автомобили составляют существенные 30%.

В России появилось большое количество сборочных производств иностранных компаний, а модельный ряд автомобилей, поступающих в официальную продажу, расширяется каждый год. Уже в 2007 году произошел перелом - при покупке нового автомобиля россияне стали чаще выбирать импортную продукцию, а к 2009 году доля иномарок в автопарке многих городов превысила половину: на Дальнем Востоке – 70-90%, в крупных городах Сибири – 50-70%, в Москве – 58%, Санкт-Петербурге – 52%, в Московской области 50-55%3. Существенно увеличивается стоимость покупаемых автомобилей, «средний» покупаемый автомобиль становится более современным, комфортным и безопасным.

Количество дорог в городах и трасс регионального и федерального значения осталось практически неизменным, при этом качество улично-дорожной сети подчас ухудшилось. Дорожные фонды были отменены, а последующие изменения в распределении финансирования не позволили содержать имеющиеся пути сообщений в исправном состоянии. Федеральная трасса Владивосток-Москва, которую официально открыли несколько лет назад, до недавнего времени содержала 1000 километров неасфальтированных и иногда непроходимых участков. Только в середине 2010 года работы действительно завершились и трасса была «открыта» повторно, однако отдельные участки трассы уже нуждаются в капитальном ремонте.

Возросшая за 10 лет почти вдвое обеспеченность автомобилями встретилась с совершенно неразвитой инфраструктурой, отсутствием необходимых дорог, развязок, инженерных сооружений и парковочных мест. Многочасовые пробки стали привычной реальностью большинства крупных городов уже несколько лет назад, и ситуация в этом отношении продолжает ухудшаться. Даже небольшие погодные изменения (ливни, снегопады, гололед) становятся причиной практически полного паралича дорожного движения в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Владивостоке. Стратегии борьбы с данной проблемой не разработаны, и многие эксперты говорят о том, что уже через несколько лет столице, а затем и другим перегруженным городам, грозит транспортный коллапс. Принимаемые меры носят точечный характер и тяготеют к запретительным решениям через увеличение штрафов, введение дополнительной платы за проезд или иных ограничений на въезд или движение по определенным участкам дорог.

Существенно ужесточена ответственность водителей за нарушение правил дорожного движения, некоторые статьи (выезд на встречную полосу, вождение в состоянии опьянения) стали безальтернативно «лишенческими», другие – предполагают иные серьезные наказания. В этих условиях существенно усилились стимулы для злоупотреблений со стороны инспекторов ГИБДД. Отчасти этот негативный эффект снижается использованием средств фото- и видеофиксации, а также автоматизированных систем регистрации правонарушений, однако в целом проблема по-прежнему имеет глобальный характер. Хрестоматийными стали примеры действий инспекторов, закрашивающих белой краской разрывы в «прерывистой» линии разметки в Башкортостане, «подставных» автомобилей, препятствующих обгону на разрешенных участках в Приморье, а также экипажей ДПС с системой видеофиксации, «подгоняющих» в темное время суток миганием света автомобили на Третьем транспортном кольце с целью регистрации превышения установленной скорости движения более, чем на 60 км/ч4.

Повышенная нагрузка на РЭО и МРЭО ГИБДД, связанная с существенным увеличением количества регистрационных действий, по-прежнему создает очереди, делает общение с инспекторами некомфортным, провоцирует конфликты. Несмотря на ряд мероприятий административной реформы, в некоторых регионах всё еще существуют классические многодневные очереди со списками и «покупкой» мест. Сама система регистрации автотранспорта и выдачи водительских удостоверений не поменялась кардинально и сохраняет пережитки прошлого: привязку к конкретному подразделению, недостаточному использованию ИКТ в работе и отсутствию стимулов к результативной работе служащих.

1.2. Выводы

Очевидно, что государство оказалось совершенно не готово к прогрессирующим темпам автомобилизации страны и изменению экономического поведения потребителей на авторынке. С одной стороны, отдельные государственные органы не оставляют попыток вернуть автомобилистов к потреблению продукции отечественного автопрома, с другой – система государственного регулирования в сфере дорожного движения по-прежнему тяготеет к устоявшимся принципам. Остаются нерешенными и усугубляются инфраструктурные, координационные, коммуникационные и иные проблемы, с которыми вынужден сталкиваться собственник и водитель автомобиля.

Таблица 1. Изменение основных количественных показателей в системе дорожного движения в 2000-2010 годах.

 

Численность сотрудников Госавтоинспекции

Количество транспортных средств, млн.

Протяженность дорог федерального значения, тыс. км

Количество регистрационных действий, млн.

Выдача водительских удостоверений, млн.

Количество ДТП, тыс.

Число погибших, тыс.

Обеспеченность автомобилями на 1000 чел.
2000

100,2

31

46,4


8,8

6,09

157,5

29,6

132
2005

115,7

35

47,1


13,8

3,18

223,3

34

 
2008

130,1

41,2

48,8


19,2

6,24

218,3

29,9

226
2009

 

 

 

 

 


203,6

26,1

 
2010

 

 

 

 

 

 

 


233

В условиях нарастающей остроты проблем автомобилисты не только становятся их жертвами, но и испытывают на себе негативные результаты действий государства, многие из которых принимаются с целью переложить ответственность на водителя. Существенно возросла экономическая и административная нагрузка на автовладельцев, что позволяет сделать вывод, что принимающими решения лицами автомобиль по-прежнему считается роскошью, а не средством передвижения и бытовой необходимостью.


1 Определенным исключением из этого правила можно назвать только Калиниградскую область и регионы Дальнего Востока, где подержанные иномарки из близлежащих стран заполнили рынок еще в 90-х годах.

2 Авторевю, 2002, 21.

3 По материалам агентства «Автостат».

4 Данное правонарушение, согласно КоАП РФ, грозит лишением права управления автомобилем.