Возникновение и распространение телерадиовещания в прошлом веке привело к формированию различных моделей регулирования этой сферы, обладающей эффектами, характерными для общественных благ, и в то же время базирующейся на ограниченном частотном ресурсе. Но уже в конце прошлого века начали развиваться технологические процессы, которые влекут за собой изменения, позволяющие рассматривать телерадиовещание в значительной степени как частное благо, и при которых проблема ограниченности радиочастотного спектра в значительной степени теряет свою актуальность.

В отрасли телерадиовещания происходят фундаментальные трансформации, выражающиеся прежде всего в двух основных взаимосвязанных процессах: цифровизации и конвергенции.

Процесс цифровизации – это переход от аналогового способа передачи сигнала к цифровому, что существенно снижает степень ограниченности частотного ресурса за счет использования новой технологии сжатия. В настоящее время уже высказываются мнения о том, чтобы в будущем рассматривать радиочастотный спектр как неограниченный ресурс и вовсе отказаться от его регулирования. Переход к системе распределения частот посредством аукционов вместо конкурсов уже происходит во многих европейских странах. В ряде этих стран либо уже перешли на цифровой формат вещания, либо завершат этот процесс в ближайшие 5-7 лет. Более того, с 17 июня 2015 г.¹ в Европе отменяется защита аналогового вещания от цифрового, и, таким образом, вещать в аналоговом формате станет просто невозможно.

Процесс конвергенции – это технологическое сближение телерадиовещания, Интернета, мобильной связи и т.д. Конвергенция становится возможной благодаря развитию широкополосного доступа, существенному улучшению технологий сжатия, появлению нового поколения мобильных услуг – сети 3G и 4G. Конвергенция предоставляет возможность распространять один и тот же продукт телерадиовещания посредством разных платформ и технологий передачи сигнала. В результате становятся доступными новые услуги (мобильное телевидение, Интернет-телевидение, «видео-по-запросу»), усиливается их интерактивность, появляется возможность трансляции программ с содержанием (далее будем называть содержание контентом), сгенерированным пользователями, появляются «умные» пользовательские интерфейсы, позволяющие персонализировать потребляемые услуги.

В ближайшие десять лет процесс развития новых технологий и потребления новых услуг лишь ускорится, поэтому изменения отрасли телерадиовещания неизбежно приведут и к изменению модели регулирования телерадиовещания.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в России на данный момент действует трехзвенная система органов исполнительной власти. То есть телерадиовещание может регулироваться министерствами (разрабатывают нормативно-правовую базу и общие направления политики в данной области), агентствами (оказывают, например, государственную поддержку общественнозначимых программ и каналов) и службами по надзору (осуществляют контрольнонадзорную деятельность, включая разрешительные процедуры в данном виде деятельности).

Таким образом, регулирование телерадиовещания включает в себя множество вопросов (от распределения частот на цели телерадиовещания до государственной поддержки отдельных программ или вещателей), и рассмотреть все эти аспекты в одной статье не представляется возможным. Поэтому остановимся лишь на регулирующей деятельности, притом в части разрешительных процедур.

В настоящее время разрешительные процедуры в РФ проявляют себя как крайне неэффективные и не соответствующие ни текущему уровню развития технологий в телерадиовещании, ни прогнозному будущему. Более того, есть основания полагать, что при сохранении текущей практики регулирования, инновационный потенциал отрасли телерадиовещания будет существенно ограничен и отрасль потеряет конкурентоспособность в мировом масштабе.

Развитие новых технологий

Робином Фостером, независимым консультантом по экономическим, политическим и стратегическим вопросам в отрасли коммуникаций, членом исполнительного и Политического комитетов Ofcom (Национальной организации Великобритании, отвечающей за контроль беспроводных телекоммуникационных услуг), по заказу Департамента культуры, медиа и спорта Великобритании подготовлено исследование «Регулирование телерадиовещания в будущем» (см. [34] в списке литературы, приведенном в конце статьи), где он выделил четыре сценария развития технологий в сфере телерадиовещания, в зависимости от которых будут меняться и бизнес–модели, и структура потребления. В то же время вероятность осуществления одного из этих сценариев зависит от изменения модели регулирования уже сейчас.

– Сценарий 1. Трансформация: Происходит очень быстрое внедрение новых технологий, поддерживаемое новыми волоконными широкополосными сетями, что приводит к радикальному изменению в телерадиовещании и секторе электронных медиа. Наблюдается снижение потребления контента (содержания программ) «по расписанию». Вместо этого потребители переключаются на потребление контента «по запросу», в том числе и в сети Интернет, как местного, так и зарубежного. Также наблюдается существенное увеличение контента, произведенного самими потребителями. Распространение контента осуществляется не отдельными структурами вертикально-интегрированных медиа-организаций, а самостоятельными платформами, связывающими миллионы индивидуальных потребителей и множество производителей контента. Потребительский интерфейс состоит в большей степени из поисковых инструментов, нежели из агрегации контента.

– Сценарий 2. Консолидация: Технологические изменения происходят быстро, однако в них задействовано лишь небольшое количество больших вертикально-интегрированных основных игроков. Потребители предпочитают проверенных поставщиков контента, которые смогут их сориентировать в сложном технологическом мире. В свою очередь, такие поставщики могут занимать сильную позицию на рынке, поскольку они могут контролировать права не только на контент, но и на средства маршрутизации.

– Сценарий 3. Радикальная фрагментация: Некоторые потребители получают весь спектр услуг, предусмотренный в рамках сценария 1, но многие не могут получить его физически вследствие существенного цифрового неравенства, что выражается в высокофрагментированном потреблении. В результате сектор эфирного телерадиовещания истощается, а спрос на онлайновые и другие услуги сильно фрагментируется, что в целом выражается в цифровом и культурном дефиците среди тех, кто неспособен полноценно получать услуги через широкополосные каналы.

– Сценарий 4. Стагнация: Технологии развиваются медленнее, чем ожидаемое увеличение спроса на новые широкополосные и цифровые устройства, масштабных инвестиций в новые технологии не наблюдается. Отрасль телерадиовещания существенно отстает от своих международных конкурентов.

Что же может произойти в России, если взглянуть на проблему регулирования телерадиовещания через предложенные Р. Фостером сценарии? Сначала следует сделать оговорку. Сценарий 3 не будет предметом анализа данной работы, так как в этом случае все во многом зависит от государственной политики в области ликвидации цифрового неравенства, которое хоть и актуально для России, все же относится к деятельности министерства и агентства. А ее в данной статье мы не рассматриваем. Сценарий 2 по степени проникновения новых технологий в сущности мало отличается от сценария 1. Здесь, скорее, поле для деятельности антимонопольного ведомства, так как основное отличие данного сценария от сценария 1 – более концентрированная структура рынка. Этот вопрос является важным и актуальным в условиях распространения большого количества новых платформ вещания, однако и антимонопольная политика не является предметом данного исследования.

Таким образом, основной выбор – между сценариями 1 и 4. Регулирование телерадиовещания в России на данный момент не соответствует ни текущему уровню развития технологий, ни грядущим изменениям. Основной тезис данной работы состоит в том, что если текущие разрешительные процедуры не будут изменены в соответствии и с учетом требований, обусловленных развитием новых технологий, то отрасль телерадиовещания в России будет развиваться по сценарию 4 и окажется неконкурентоспособной в долгосрочной перспективе. Рассмотрим несколько аргументов в поддержку данного тезиса.

Но прежде всего напомним, что отрасль телерадиовещания в стране исторически курировали два ведомства: орган исполнительной власти, отвечающий за выработку политики в культурной сфере (Министерство культуры и все его преемники), и орган исполнительной власти, отвечающий за решения в области связи (Министерство информационных технологий и связи). Это привело к совершенно неэффективной практике, а именно – необходимости получать две лицензии для любого желающего начать вещание на определенной частоте. Практика двойного регулирования была введена еще в СССР, когда во времена исключительно государственного телерадиовещания Гостелерадио СССР осуществляло программную политику и формировало передачи телерадиовещания, а Министерство связи имело государственную задачу по доведению этих передач до телезрителей и радиослушателей.

В 2007 г. Постановлением Правительства РФ от 06.06.2007 № 354 исторически сложившаяся практика была в какой-то степени прекращена: была образована Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (далее – Россвязьохранкультура), которой были переданы полномочия упраздненных Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (далее – Росохранкультура), отвечавшей за «содержательную» лицензию, и Федеральной службы по надзору в сфере связи (далее – Росссвязьнадзор), отвечавшей за «связную» лицензию. Однако до сих пор выдача двух лицензий сохранилась, и слияние двух ведомств в одно мало изменило суть существовавшей практики регулирования. На тот момент регулирование осуществлялось 11 регуляторами: Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ с подведомственными органами и учреждениями, Министерством информационных технологий и связи РФ с подведомственными органами и учреждениями, Министерством обороны РФ, Федеральной службой охраны РФ, Федеральной службой безопасности РФ и др. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 30 мая 2008 г.) все массовые коммуникации и связь, а значит и телерадиовещание, были переданы в ведение нового ведомства – Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Россвязькомнадзор), и, таким образом, формально – Министерству связи и массовых коммуникаций РФ. Чем это обернется на практике, покажет время.

Текущие проблемы

Проблемы законодательного обеспечения разрешительных процедур

Нормативная правовая база, регулирующая телерадиовещание, в основном была сформирована в начале 90-х гг. прошлого века и ориентировалась на регулирование телерадиовещания с использованием традиционных технологий. Несколько подробнее об этом моменте.

Согласно системе законодательства России, норма, закрепленная в Конституции РФ, предполагает ее дальнейшее развитие через систему нормативно-правовых актов (НПА). Однако, несмотря на общую логику разработки нормативно-правовых актов, федерального закона о телерадиовещании пока нет. В Конституции РФ применительно к регулированию телерадиовещания можно отметить статью 29, в которой говорится о необходимости и свободе телерадиовещания (п. 1, 4, 5) и содержатся основные запреты, связанные с транслированием информации (п. 2). Попытки разработать и принять закон о телерадиовещании предпринимались в разные годы, но безрезультатно.

Не добавляет ясности и тот факт, что в российском законодательстве понятие «телерадиовещание» зафиксировано только в рамочном документе – Концепции развития телерадиовещания в Российской Федерации на 2008–2015 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 1700-р: «Телевизионное вещание, радиовещание (телерадиовещание) – формирование и распространение продукции электронных средств массовой информации (телевизионного канала, радиоканала, теле- или радиопрограммы, а равно аудио- или аудиовизуальных сообщений и материалов)». Неопределенность понятия не дает возможности четко определить границы регулируемого рынка.

Несмотря на образование единого регулятора, пока телерадиовещание регулируется раздельно в двух своих составляющих: частоты и контента. Для составляющей контента действует Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (ред. от 16.10.2006) (далее – Закон о СМИ), для составляющей частот – Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (с изменениями от 24 июля 2007 г.). Следует отметить, что Закон о СМИ первоначально был призван урегулировать вопросы, связанные с печатной информацией, а потому не может в достаточной степени учитывать специфику электронных средств массовой информации.

В телерадиовещании можно выделить две составляющие: вид информационной деятельности и вид услуг связи. Вещание как особый вид информационной деятельности подлежит лицензированию согласно ст. 31 Закона о СМИ. Лицензирование услуг связи для целей телерадиовещания в настоящее время установлено ст. 29 ФЗ Закона о связи.

Вызывает удивление, что Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не включает деятельность по телерадиовещанию в Перечень видов деятельности, порядок лицензирования которых определяется (и достаточно точно) этим законом. Поэтому лицензирование телерадиовещания регулируется Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 03.10.2002 № 731). Кроме названных нормативных правовых актов следует также назвать Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 785 «Об утверждении Правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания»; Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (с изменениями от 25 января, 5 августа 2000 г., 23 февраля 2001 г.).

Отметим, что в указанном законодательстве не нашли отражение некоторые важнейшие моменты разрешительных процедур: не описаны процедуры продления (пролонгации), переоформления и аннулирования лицензий на вещание. А ведь переоформление лицензии является достаточно серьезной проблемой вещателей.

Сегодня максимальный срок, на который выдается лицензия, составляет 5 лет. По истечении этого срока у любого вещателя возникает вопрос о пролонгации действия лицензии. В настоящее время этот вопрос регулируется только пунктом 9 действующего Положения. Им предусмотрено, что «при пролонгации действия лицензии орган исполнительной власти учитывает мнение потребителей о качестве вещания и передаваемых программ. Лицензии на каждый последующий срок оформляются в соответствии с установленным порядком». Этот критерий крайне туманен.

Нередки случаи, когда необходимо внести изменения в лицензионные условия. Самый простой случай – изменение каких-либо данных лицензиата, например его организационно-правовой формы, наименования, адреса и т.д. Во всех этих случаях вносить изменения или переоформлять лицензию нужно, но при этом порядок внесения таких изменений, срок принятия решения лицензирующим органом не установлены. В действующем Положении о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства от 07.12.1994 № 1359, такого понятия нет, что уже вызывает определенные вопросы. Правда, этим же Постановлением Правительства было утверждено еще одно Положение, «О порядке взимания платы за выдачу и переоформление лицензий на телевизионное вещание и радиовещание в РФ», но в нем речь идет исключительно о плате за переоформление, а не о его порядке. Если лицензиат не переоформит документ, подтверждающий наличие лицензии, то он может лишиться таковой, поскольку допустил «нарушение норм, установленных лицензией» (п. 17 действующего Положения о лицензировании).

Проблемы практики разрешительных процедур

На практике у желающих начать вещание стоит подчас непреодолимый барьер входа. Еще перед получением лицензии необходимо получить свидетельство о регистрации СМИ. Несмотря на то что формально рынок вещателей и операторов связи разделен (лицензирование деятельности операторов связи по оказанию услуг для целей радиовещания может осуществляться при наличии договора с вещателем, имеющим лицензию на вещание), в действительности значительная часть компаний проходит всю цепочку. Так, 100% лицензируемых вещателей являются СМИ и подлежат регистрации. Существенно, что около 1500 владельцев лицензии на услуги связи для целей вещания являются также обладателями лицензии на вещание (притом что общее количество лицензий на вещание составляет около 3600 лицензий).

Действующее законодательство предусматривает два порядка выдачи лицензии на вещание:

– в общем порядке, предусмотренном Положением о лицензировании вещания;
– по итогам конкурса, проводимого в соответствии с Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание.

Процедура выдачи лицензии в общем порядке практически не урегулирована. Перечень документов, представляемых соискателем лицензии на вещание, указан в п. 5 Положения о лицензировании вещания. Среди необходимых документов стоит выделить сведения об основных техникоэкономических показателях средств подготовки и формирования телевизионных и радиопрограмм, а также подтверждение права аренды (использования) оборудования (в случае предполагаемого использования оборудования, принадлежащего другому лицу). Решение о выдаче лицензии или отказе в ее выдаче принимается в 30-дневный срок (п. 6 Положения о лицензировании вещания). Срок, на который выдается лицензия: от 3 до 5 лет, если меньший срок не указан в заявлении на получение лицензии (п. 9). Такой срок является недостаточным и не соответствует принятому в мировой практике.

В соответствии с п. 8 Положения о лицензировании вещания лицензирующий орган может проводить открытый конкурс на получение лицензии на теле- и (или) радиовещание. Согласно п. 1 данного Постановления, лицензирование наземного эфирного телерадиовещания в столицах субъектов Российской Федерации и в городах с численностью населения свыше 200 тыс. человек осуществляется на конкурсной основе с взиманием единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. При этом речь идет лишь о наземном эфирном вещании (телерадиовещании, осуществляемом с использованием наземных телерадиопередающих станций), тогда как существуют также спутниковое непосредственное телерадиовещание и кабельное телерадиовещание, не говоря уже о грядущих новых технологиях (см. [10]).

Главная проблема действующего конкурсного порядка заключается в отсутствии четких критериев определения победителя конкурса. В Положении о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание указывается, что победителем конкурса признается участник, предоставивший по совокупности лучшие концепцию вещания и ее техникоэкономическое обоснование (п. 13). Дополнительные критерии определения победителя содержатся в Регламенте Федеральной Конкурсной Комиссии (далее – ФКК) (с изменениями от 23.09.2005), утвержденном приказом Минкультуры от 30.07.2004 № 27 (п. 2.12 Регламента). Среди них наряду с достаточно определенными критериями, такими как понесенные затраты на приобретение технического оборудования, необходимого для организации процесса вещания, соответствие оборудования экологическим нормам, присутствуют критерии, носящие исключительно оценочный характер: необходимость поддержки социально значимых теле- и радиопроектов, оригинальность заявленной концепции вещания.

Конкурсная процедура получения частот практически не выполняет своих задач. Заседания ФКК, рассматривающей заявки на конкурс при выделении частоты на территорию более 200 тыс. человек, проходят реже, чем это требует объем заявок, критерии принятия решений не полны, выступление на ФКК ограничено по времени, что не позволяет полностью представить концепцию вещания. Объем документов (умноженный на среднее количество участников конкурса), с которыми должны ознакомиться члены ФКК, настолько велик, что существует риск неполного ознакомления всех членов ФКК с общим объемом материалов. С протоколом о результатах конкурса, подписываемым победителем и членами ФКК, не могут ознакомиться даже проигравшие участники.

Существенным недостатком действующего порядка проведения конкурса является отсутствие точных оснований и методики расчета для определения размера единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Согласно п. 6 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, размер единовременной платы устанавливается с учетом покрытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиочастотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания. На практике размер единовременной платы определяется исходя из количества населения и возможностей рекламного рынка соответствующего города, на территории которого предполагается осуществлять вещание (см. [11]).

Помимо всего прочего, отсутствует нормативно закрепленный порядок возмещения расходов на разработку частоты в случае, если разработчик частоты не выиграл конкурс на ФКК. В ситуации, когда в среднем только 1015% организаций, разработавших частоту, выигрывают конкурс (данные Росохранкультуры, 2006 г.), это обстоятельство становится серьезным препятствием для принятия решения о начале участия в процедурах получения разрешений на вещание.

Практика переоформления лицензий сложилась таким образом, что эти вопросы рассматриваются на заседании ФКК, при этом специальных заседаний по ним не проводится. Они попадают в раздел «Разное» в рамках тех заседаний, на которых рассматриваются в качестве основных вопросы о получении права на телерадиовещание. Это неудивительно, поскольку в положениях о ФКК в разделе «Функции комиссии» перечисляются полномочия, входящие в компетенцию ФКК. К ним относятся вопросы, связанные с выдачей лицензии и проведением конкурсов, и лишь в пункте 35 дается ссылка на то, что в компетенцию ФКК входит рассмотрение и других вопросов.

На данный момент нормативная правовая база не дает указания на то, являются или нет обязательными решения ФКК. Практика показывает, что по вопросам переоформления лицензии ФКК дает свои рекомендации лицензирующему органу по поставленным заявителем (вещателем) вопросам. Поэтому решение ФКК не гарантирует заявителю удовлетворения его просьбы; кроме того, срок рассмотрения может растянуться на неопределенное время: сначала вопрос выносится на заседание ФКК, проводимое раз в месяц, затем свое решение должен вынести орган власти (срок для этого не предусмотрен).

Таким образом, формальное отсутствие возможности изменения лицензии и его порядка приводит к тому, что решается этот вопрос по усмотрению лицензирующего органа, которое практически непредсказуемо, что является огромным недостатком с точки зрения бизнес-планирования.

В целом основные проблемы текущих разрешительных процедур заключаются прежде всего в высоких издержках (время, сбор документов) взаимодействия с органами власти. Притом что формально процедуры прохождения разрешительных процедур по срокам и иным условиям, закрепленным в законодательстве, соблюдаются достаточно жестко по каждой из ключевых функций (регистрация, лицензирование и т.д.), издержки на подготовку документов, межведомственное согласование, работу с подведомственными организациями (прежде всего ФГУП Государственный радиочастотный центр (далее – ФГУП ГРЧЦ) монополиста в части разработки частот) настолько велики, что увеличивают общую длительность процедур до 2-3 лет (формальная сумма сроков по отдельным процедурам составляет менее года).

Так, наблюдается значительное превышение сроков оформления разрешений на использование частот в полтора, два и более раз по сравнению со сроком (120 дней со дня подачи заявления), установленным Законом «О связи». (Например: в 2004–2006 гг. ФГУП ГРЧЦ превысило сроки оформления разрешений на использование частот для 5000 разрешений, всего же было выдано 5536 лицензий, в том числе в 2006 г. из выданных 679 разрешений сроки оформления были превышены для 661 разрешения на использование частот)².

Чрезмерно длительные сроки разработки радиочастот являются следствием длительного согласования с радиочастотными службами заинтересованных ведомств, особенно с радиочастотной службой Минобороны, срок согласования с которой может доходить до 2,5 лет. В 2002–2003 гг. из 1526 частот, направленных ФГУП ГРЧЦ, число несвоевременно согласованных составило около 200, а в 2004–2006 гг. из 3060 частот число несвоевременно согласованных составило более 1500.

В целом общие сроки разрешительных процедур – от момента сбора документов до начала вещания – составляют почти 3,5 года. При этом на разработку частоты может уйти до 2 лет; срок начала вещания от момента получения лицензии на вещание может составлять 300–500 дней³.

При сроке действия вещательной лицензии в 5 лет период активного вещания, таким образом, составляет 3-4 года.

Сложность прохождения процедур обусловлена также достаточно развитым рынком посредников, оказывающих услуги по подготовке документов для всех административных процедур.

Все описанные проблемы создают возможности для злоупотреблений, отрицательно сказываются на стабильности рынка телерадиовещания в целом и препятствуют развитию новых технологий. Высокие барьеры входа на рынок телерадиовещания создают предпосылки для монополизации (особенно в регионах), преграды на пути развития разнообразного вещания с учетом потребностей территорий.

Проблемы стратегического характера

Сейчас в законодательстве и в практике только одних разрешительных процедур в телерадиовещании существует немало проблем, сама их система не выстроена. В условиях развития новых технологий необходимо обозначить четкие ориентиры отрасли в долгосрочной перспективе, а также выделить приоритеты.

Один из последних рамочных документов – упомянутая Концепция развития телерадиовещания. Концепция дала только старт к разработке Федеральной целевой программы, которая как раз и должна прописать все тонкости и детали телерадиовещания в цифровую и конвергентную эпоху. Но пока документ не содержит ничего, кроме описания и закрепления текущей ситуации.

Кроме того, одним из основных препятствий для развития новых технологий является также невозможность развития продажи, сдачи в аренду, совместного использования частот.

Во-первых, п. 4 ст. 22 Закона о связи устанавливает «разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру», а согласно ст. 24, «использование радиочастотного спектра без соответствующего разрешения не допускается».

Во-вторых, право на использование полос радиочастот не может быть передано одним пользователем радиочастотным спектром другому пользователю без решения государственной комиссии по радиочастотам или предоставившего это право органа. Что касается срочности выдачи разрешений на использование радиоизлучений, то ст. 22 устанавливает «недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов», а в соответствии со ст. 24 «выделение полос радиочастот осуществляется на десять лет или на меньший заявленный срок», который «по обращению пользователя радиочастотным спектром… может быть увеличен или уменьшен органами, выделившими полосу радиочастот»⁴.

То есть налицо противоречие. С позиций новых технологий и для их развития вещателям необходимо иметь возможность свободно продавать, сдавать в аренду, совместно использовать частоты, и это является одним из условий развития телерадиовещания в цифровую эпоху. С позиций же действующего законодательства, которое никто пока менять не собирается, данные возможности отсутствуют по определению.

Предложения по решению обозначенных проблем

В условиях развития новых технологий следует максимально устранить барьеры ввода на рынок. Задача регулятора – создать такие регулирующие рамки, которые упрощают потенциальные возможности отрасли по развитию технологий, в то же время ограждая потребителей от потенциальных негативных последствий. Регулирование должно быть достаточно прозрачным, чтобы новые игроки рынка могли его понимать, и в то же время быть гибким, чтобы позволять рынку развиваться. То есть помимо четких рамок в некоторых принципиальных областях следует также оставить некоторую свободу действий в областях, которым еще предстоит формироваться в ходе развития рынка. Детализация, предусмотренная некоторыми законами, будет неадекватной в будущем. Необходимо устранить избыточные и непродуктивные регулятивные рамки.

В условиях быстро меняющихся технологий важно: 1) не регулировать старые проблемы, в то время как отрасль объективно двинулась дальше; 2) не регулировать какую-то часть рынка только из-за того, что это единственное, поддающееся регулированию. В противном случае в отрасли будут приниматься искаженные инвестиционные решения, инвестиции будут перетекать на зарубежные рынки. Необходимо иметь четкую стратегию регулирования, в которой должны быть выделены ключевые элементы. Такими элементами, например, могут быть: 1) долгосрочная государственная политика в области телерадиовещания и телекоммуникаций; 2) позиции по вопросу общественного вещания (степень его плюрализма, вопросы финансирования и т.д.); 3) обозначение зон ответственности за содержание программ (где что контролирует государство, а где что – потребитель, решая самостоятельно вопросы своих предпочтений).

В целом можно сказать, что в условиях развития новых технологий будет наблюдаться все большее сокращение функций регулятора из-за повышения издержек регулирования в сочетании с большим развитием саморегулирования и стимулированием индивидуальной потребительской ответственности в вопросах нежелательного контента.

Для того чтобы технологии развивались и отрасль телерадиовещания приблизилась к сценарию 1, необходимо уже сейчас, пока отставание в технологиях не столь существенно, изменить регулирование в соответствии с технологическими вызовами завтрашнего дня.

Изменение собственно регулирования можно разбить на три составляющие: изменение объекта регулирования, изменение предмета регулирования, изменение субъекта регулирования. Схематически это можно представить следующим образом.

Под объектом регулирования понимается отрасль телерадиовещания в целом; под предметом регулирования – две составляющие телерадиовещания: содержание транслируемых программ, или контент, и частотный ресурс, по которому осуществляется трансляция; под субъектом регулирования – орган исполнительной власти, регулирующий отрасль телерадиовещания.

В результате изменения объекта регулирования расширяется сама отрасль телерадиовещания, поскольку появляются новые услуги (мобильное, Интернет-телерадиовещание). Технологические изменения объекта регулирования неизбежно сопровождаются изменениями и в предмете регулирования. Становится реальной ситуация, при которой потребитель услуги получает возможность не только сформировать собственный набор передач с разных каналов в соответствии со своими предпочтениями (услуга «электронный программный гид») и смотреть программы по собственному желанию в любой момент времени (услуга «видео по запросу», режим записи прошедших передач), но и все чаще принимать активное участие в программах и влиять на сюжет.

Соответственно, первым предложением будет определение новых границ рынка. На данный момент нет определенности, какую из новых услуг относить к телерадиовещанию, а какую – к телекоммуникациям (в разных странах это делается по-разному). Неопределенность чревата тем, что: 1) к одинаковым по сути услугам могут применяться различные требования; 2) к одной услуге могут применяться две регулирующие рамки: телекоммуникации и телерадиовещание. Очевидно, что в данной ситуации эффективность регулирующих инструментов будет существенно снижена.

В отрасль телерадиовещания предлагается включать традиционные виды телерадиовещания: эфирное наземное, спутниковое, кабельное телевидение и радио – и новые, возникающие и находящиеся на стадии формирования: Интернет-телевидение и радио; мобильное телевидение и радио; транспортное телевидение; такие услуги, как «видео по запросу». Услуги типа телетекст, электронный программный гид в объект регулирования предлагаем не включать.

Поскольку границы объекта регулирования расширяются, то необходимо изменить и набор инструментов регулирования в соответствии с видом предоставляемых услуг.

В мировой практике в настоящее время сформировались два структурных подхода к разделению услуг телерадиовещания и, соответственно, к выбору инструментов регулирования: немецкий подход и подход объединенного регулятора ЕС.

1. Немецкий подход

Разделяют:
– Услуги телерадиовещания – к ним применяется наиболее жесткое регулирование. Сюда включаются традиционные виды телерадиовещания.
– Медийные услуги, где регулирование более мягкое. В эту категорию включаются новые потоковые услуги.
– Телеуслуги – наиболее мягкое регулирование. Включают в себя услуги условного доступа.

Для лучшей наглядности список ограничений представлен на схеме 2.

2. Подход объединенного регулятора ЕС

При данном подходе все типы услуг телерадиовещания предлагается разделить на два вида: «линейные» аудиовизуальные услуги (телерадиовещание в обычном понимании как канала вещания, распространяемого любыми техническими средствами) и «нелинейные» услуги (услуги условного доступа, такие как «видео по запросу» и т.д.).

Совмещение двух подходов позволяет выделить следующие инструменты регулирования:

1) инструменты регулирования телерадиовещания (линейные услуги, все программы собственного производства);

2) инструменты регулирования распространения аудиовизуальной продукции (нелинейные услуги);

3) инструменты регулирования телекоммуникаций (линейные услуги, ретрансляция программ).

Под инструментами регулирования телерадиовещания подразумевается единая лицензия на вещания, включающая в себя в обязательном порядке аспект контента и, при необходимости, аспект частот. При этом данную лицензию обязаны получать не только собственно вещатели, которые производят и транслирую контент, но и просто производители контента, его предоставляющие. В ситуации, когда вещатель сам не производит контент и степень его редакторского влияния на программы заключается в основном лишь в составлении расписания канала, следует ввести упрощенную процедуру лицензирования.

Применение инструментов регулирования распространения аудиовизуальной продукции по отношению к нелинейным услугам обосновывается тем, что они не отличаются от других аудио-видеопродуктов, выбор которых осуществляется самим потребителем и потребляется им индивидуально. Поэтому регулирование распространения данного типа услуг не должно отличаться от регулирования других аудиовизуальных продуктов (например, видео на отдельных носителях) и в минимальной степени попадать под режим регулирования телерадиовещания. В то же время следует разработать систему «маркеров» – обозначений, указывающих особенности программы: например, для какой возрастной категории потребителей программа предназначена.

Использование инструментов регулирования телекоммуникаций применительно к вещателям, ретранслирующим программы, также вполне обосновано – степень редакторской ответственности здесь минимальна, и вещатель фактически является лишь оператором связи.

Иными словами, если сейчас вещатель получает две лицензии для осуществления одной деятельности, то в условиях развития новых технологий следует выдавать две не связанных между собой лицензии (на вещание и на ретрансляцию) и еще самостоятельное разрешение на распространение аудиовизуальной продукции.

Технологические изменения приводят к необходимости изменения субъекта регулирования, т.е. самого регулятора. Происходит сужение государственного регулятора: контролировать весь имеющийся частотный ресурс становится бессмысленным, поскольку его объемы приобретают такой размер, что издержки на контроль будут чрезмерно высокими и гораздо выше издержек, которые могут понадобиться для устранения неполадок. Поэтому нужны меры по либерализации регулирования.

Государству следует максимально высвободить имеющийся частотный ресурс (надо заметить, что в России около 97% частот принадлежит военным и лишь оставшаяся часть спектра находится в свободном доступе). Спектр – это ресурс, в новых условиях он перестает быть ограниченным. Соответственно, отпадает необходимость в его жестком контроле. Таким образом, по нашему мнению, государству целесообразно оставить для постоянного администрирования радиочастоты для нужд обороны, предупреждения о чрезвычайных ситуациях, а также вопросы международного согласования использования частот (с Международным союзом электросвязи, с другими странами и т.д.). В то же время, поскольку выдача лицензий на отдельный канал становится неэффективной, для остального спектра предлагается лицензировать вещание не на отдельных частотах, а предоставлять лицензию на мультиплекс.

Далее, после того как были определены новые границы рынка и спектр инструментов, которые могут в нем использоваться, обозначим собственно два инструмента, которые заменят текущие разрешительные процедуры в новых технологических условиях, и это будет вторым предложением данной работы:

1) изменение процедуры получения лицензии: аукционы вместо конкурсов

Введение аукциона как механизма распределения частот позволяет прежде всего решить две задачи: повысить экономическую эффективность при распределении и существенно увеличить доходы государства.

Считается, что аукцион более эффективен по сравнению с административной процедурой (конкурсом). Конкуренция между участниками рынка стимулирует рыночную эффективность и развитие технологий, в том числе и переход на цифровое вещание, снижает издержки фирм на заполнение заявлений, административные издержки, связанные с организацией процесса распределения, и общественные потери вследствие задержек в оказании услуг. Эффективность достигается за счет распределения лицензий между теми участниками аукциона, которые ценят их выше других, и поддерживается с помощью конкурентной среды. Это также позволяет избежать задержки сроков получения лицензии, так как аукцион является более быстрым способом распределения лицензий (см. [32]).

Изменяя процедуру распределения лицензий, следует изменить и срок ее действия. Традиционно срок «аукционных лицензий» составляет 10 лет.

Кроме того, автоматически изменится и схема формирования лицензионного сбора и станет понятной всем – при системе аукционов это будет относительно объективная рыночная стоимость, а не субъективные административные расходы;

2) введение уведомительного порядка при смене платформы вещания

Кроме того, следует также предусмотреть, что вещатель может получить лицензию для вещания на одной платформе, но потом захочет начать трансляции на другой платформе, не меняя контента. В таком случае ему просто нужно уведомить регулятора о том, на какой платформе он будет осуществлять трансляцию.

И, наконец, третьим предложением данной работы будут направления, которые в сегодняшней практике регулирования отсутствуют, но которые тем не менее для развития отрасли телерадиовещания необходимо стимулировать. Это:

1) создание базы для вторичного рынка частот

В долгосрочной перспективе следует перейти к продаже частот. В тех случаях, когда государство не готово отказаться от права распределения спектра в пользу системы свободно обращающихся прав, следует развивать вторичный рынок. Вещатели получают все специальные права, связанные с обладанием частной собственностью, в том числе право контролировать использование собственности, препятствовать другим лицам использовать их частную собственность, а также передавать ее третьим лицам за плату;

2) развитие саморегулируемых организаций

Не отрицая государственный регулятор, следует стимулировать развитие саморегулируемых организаций. Принципиальным моментом является то, что если раньше саморегулирование наблюдалось только в части контента, то теперь поле для него появляется и в частотах. Деятельность саморегулируемых организаций в частотах, как представляется, может состоять в координации вещателей для предотвращения помехового взаимодействия.

Однако при использовании рыночных инструментов регулирования, таких как аукцион и продажа, не следует забывать про общественнозначимую роль государства в обеспечении разнообразия программ на общедоступных каналах, охвата территории и др.

Возможные направления дальнейших исследований

Тема регулирования телерадиовещания в условиях развития новых технологий, как уже было отмечено, достаточно обширна. Дальнейшие исследования могут, на наш взгляд, вестись по следующим направлениям:

– детальное исследование инструментов, применимых для регулирования в условиях развития новых технологий, анализ российской и мировой практики;
– определение статуса и понятий общественных и государственных вещателей, установление для них разрешительных процедур и порядка финансирования;
– проведение оценки регулирующего воздействия – оценки влияния предлагаемых инструментов на структуру отрасли, ее капитализацию, на государственный бюджет, на качество и разнообразие программ и т.д.

Заключение

Телерадиовещание в связи с ограниченностью радиочастотного спектра регулируется традиционным, десятилетиями сложившимся способом. Однако эффективность традиционного подхода к регулированию снижается по мере технологического расширения ограничений. Скорость и интенсивность развития новых технологий предсказать очень сложно. Кроме того, в каждой отдельной стране они различаются. Для того чтобы в долгосрочной перспективе технологии смогли развиваться быстро и отрасль сохраняла конкурентоспособность, следует изменить регулирование уже сейчас.

Текущая система государственного регулирования телерадиовещания в Российской Федерации основана на разделении процедур регулирования вещателей и операторов связи. Эта ситуация, возникшая еще в конце прошлого века, явно тормозит развитие телевидения и радио в России. Кроме того, действующая процедура распределения частотного спектра для целей телерадиовещания по конкурсу в совокупности с непродолжительном сроком лицензии (5 лет), из-за проблем собственно конкурсных процедур, не позволяет вещателям осуществлять долгосрочное бизнес-планирование.

В условиях развития новых технологий необходимо сокращать функции регулятора, поскольку издержки регулятивных ошибок становятся чрезмерно высокими. Регулирование должно стимулировать инвестиции и инновации и должно быть конвергентным.

Таким образом, изначально следует определить новые границы отрасли с учетом появившихся услуг. Все услуги телерадиовещания следует разделить на линейные и нелинейные. Что касается линейных услуг, здесь следует использовать регулирующие рамки для телерадиовещания. Нелинейные услуги предлагается регулировать в рамках законодательства о распространении аудиовизуальной продукции. Линейные услуги также рекомендуется разбить на два типа: основанные на программах собственного производства вещателя и основанные на ретрансляции программ. Если осуществляется ретрансляция канала, на который уже получена лицензия на вещание (процесс конвергенции не исключает возможности того, что одна и та же программа будет транслироваться посредством Интернет-телевидения, мобильного телевидения, эфирного наземного, эфирного спутникового, кабельного), то получать лицензию в этом случае не нужно, достаточно уведомления регулятора о начале деятельности. Следует также создать возможности для развития вторичного рынка частот. На место суженных полномочий государственного регулятора должны прийти саморегулируемые организации.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Зафиксировано в частотном плане The Geneva 2006 frequency plan (GE06), принятом Международным союзом электросвязи взамен устаревшего частотного плана Stockholm plan of 1961 (ST61).

² Тезисы содоклада Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации на заседании Правительственной комиссии по развитию телерадиовещания 2 августа 2006 года.

³ http://www.rosohrancult.ru/news/82/

⁴ ФЗ от 7.07.2003 № 126-ФЗ «О связи».

ЛИТЕРАТУРА

1. Европейская конвенция о трансграничном телевидении (с изменениями от 1 октября 1998 г.). ETS № 132. Страсбург, 5 мая 1989 г.
2. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (с изменениями от 24 июля 2007 г.).
3. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (с изменениями от 24 июля 2007 г.).
4. Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 88 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса Российской Федерации и Положения о государственном регулировании допуска и использования иностранных систем спутниковой связи и вещания в информационном (телекоммуникационном) пространстве Российской Федерации».
5. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 785 «Об утверждении Правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания».
6. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» (с изменениями от 25 января, 5 августа 2000 г., 23 февраля 2001 г.).
7. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» (с изменениями от 3 октября 2002 г.).
8. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 21 сентября 2007 г. № 175.
9. Решение Правительства России от 25.05.2004 № 706-р «О внедрении в Российской Федерации европейской системы цифрового телевизионного вещания».
10. Артищев А.И. Право на распространение информации в виде телерадиовещания: проблемы механизма реализации // Российская юстиция. 2007. № 4.
11. Белоусов А.В. Лицензирование телерадиовещания при переходе к цифровым технологиям // Закон. -2007. -№ 2.
12. Гарматин А. Интернет – вещание в системе СМИ: особенности и принципы функционирования // Коммуникации. -2005. -№ 2 [104].
13. Крючкова П. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М.: ИНП «Общественный договор», 2001.
14. Новиков В. Рыночные подходы к регулированию радиочастотных взаимодействий // http://www.iet.ru/files/text/policy/2007_09/novikov.pdf
15. Розанова Ю. Социальные проблемы: телевидение как субъект государственной публичной политики (к истории вопроса) // Мировая экономика и международные отношения. -2001.- № 10. – С. 63 – 74.
16. Рубинштейн А. Общественные интересы и теория публичных благ // Вопросы экономики. -2007. - № 10. - С. 90-113.
17. Самсонов Р. Институциональный монополизм: сущность и особенности регулирования // Вопросы экономики. – 2007. – № 1. – С. 140-143.
18. Стиглиц Д. Ю. Экономика государственного сектора. М.: Изд-во МГУ, 1997.
19. Шаститко А.Е. Выбор механизмов управления контрактными отношениями в условиях реформы регулирования экономики. / Аналитический доклад. Версия 1.1. Доклад подготовлен в рамках Программы ТАСИС «Дерегулирование экономики и устранение административных барьеров в Российской Федерации». 22.09.2004.
20. Организация экономического сотрудничества и развития. Имплементация конвергенции в регулирование электронных коммуникаций. www.oecd.org
21. Ahlers D. News Consumption and the New Electronic Media //The Harvard International Journal of Press/Politics. 2006. №. 11.
22. Anderson, Simon P., Coate S. Market provision of public goods: the case of broadcasting // National Bureau of economic research. Working Paper 7513. January 2000. http://www.nber.org/papers/w7513
23. Armstrong M. Recent Developments in the Theory of Regulation // Department of Economics, University College London David E. M. Sappington Department of Economics. University of Florida. October 2005.
24. Baxter William F. Regulation and Diversity in Communications Media // The American Economic Review. Vol. 64, No. 2. Papers and Proceedings of the Eighty-sixth Annual Meeting of the American Economic Association. May, 1974, P. 392-399.
25. Bos D. Regulation Theory and Concepts / Bonn Econ Discussion Paper 32/2001.
26. Brainard, Lori A. Television Policy: Economic v. Content Regulation and Deregulation // Focus on Law studies. 2004. Vol. XX, № 1. Published by the division for public education of the American association.
27. Chang H-J. The economics and politics of regulation. Critical Survey// Cambridge Journal of Economics 1997, 21, P. 703-728.
28. Coase R. The Federal Communications Commission // Journal of Law and Economics, 1-40. 1959.
29. Crew M. A. Efficiency and Regulation: A Basis for Reform // Managerial and Decision Economics. Vol. 3, No. 4. Dec., 1982, P. 177-187.
30. Den Hertog J. General Theories of Regulation // In: B. Bouckaert and G. DeGeest (eds.), Encyclopaedia of Law and Economics, Cheltenham, UK: Edgar, P. 223-270. http:// allserv.rug.ac.be/~gdegeest/
31. European Broadcasting Union Review. A simple guide to spectrum management. January 2007 15 / 15.
32. European Commission Information Society and Media Directorate (prepared by Cullen International SA in association with David Betts, Tal Activities Phillipa Marks, Indepen. Clare Mulholland). Study on the regulation of broadcasting issues under the new regulatory framework. December 22, 2006.
33. Federal Communications Commission. Spectrum policy task force. One year later. November 13, 2003. www.fcc.gov/sptf
34. Foster R. Future Broadcasting Regulation // An independent report by commissioned by the Department for Culture, Media and Sport. January 2007.
35. Goran P., Hagg T. Theories on the Economics of Regulation: A Survey of the Literature from an European Perspective // Department of Economics, University of Lund, 22007 Lund, Sweden European Journal of Law and Economics, 4:337–370 (1997).
36. Kwak Ki-Sung. The Context of the Regulation of Television Broadcasting in East Asia // International Communication Gazette 1999; 61; 255.
37. Mallamud J. The Broadcast Licensee as Fiduciary: Toward the Enforcement of Discretion // Duke Law Journal. Vol. 1973, No. 1, Administrative Law Symposium. Apr., 1973, P. 89–133.
38. McChesney, Robert W. Commentary Theses on Media Deregulation // SAGE Publications (London, Thousand Oaks and New Delhi), Vol. 25: 125–133.
39. Noam Eli. What Regulation for Internet TV? Telecom vs. TV Regulation // Columbia Institute for Tele-Information. November, 2006.
40. Ostrom E. Governing the commons. The evolution of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
41. Peltzman Sam; Levine Michael E.; Noll Roger G. The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation // Brookings Papers on Economic Activity. Microeconomics, Vol. 1989. P. 1-59.
42. Posner, Richard A. Theories of Economic Regulation // The Bell Journal of Economics and Management Science. Vol. 5, No. 2. Autumn, 1974. P. 335-358.
43. Priest, George L. The Origins of Utility Regulation and the «Theories of Regulation» Debate // Journal of Law and Economics, Vol. 36, No. 1, Part 2. John M. Olin Centennial Conference in Law and Economics at the University of Chicago. Apr., 1993. P. 289-323.
44. Salomon Eva. Guidelines for broadcasting regulation // The Commonwealth Broadcasting Association, 17 Fleet Street, London EC3 1AA.
45. Schulz W., J rgens U., Held T., Dreyer S. Regulation of Broadcasting and Internet Services in Germany // Hamburg: Verlag Hans-Bredow-Institut. 2002. Working Papers of the Hans Bredow Institute № 13.
46. Stigler, George J. The Theory of Economic Regulation // The Bell Journal of Economics and Management Science. Vol. 2, No. 1. Spring, 1971, P. 3-21.
47. Weare C., Levi T. and Raphael J. Media Convergence and the Chilling Effect of Broadcast Licensing // Harvard International Journal of Press/Politics. 2001. 6; 47.
48. www.bundesnetzagentur.de/enid/2.html
49. www.comcom.govt.nz
50. www.crtc.gc.ca
51. www.crtc.gc.ca
52. www.csa.fr
53. www.ec.europa.eu/
54. www.fcc.gov
55. www.ficora.fi/en/index.html
56. www.mda.gov.sg
57. www.medialaw.ru/
58. www.ncc.tw
59. www.ofcom.org.uk