начальник управления административной реформы
и контроля платных государственных услуг ФАС России,
С.М.Белозерова,
В.Б.Максимова
Доклад на Пятом Всероссийском Форуме «Малое и среднее предпринимательство.
Государственная (федеральная и региональная) поддержка сектора. Финансирование.
Контроль (надзор), административные барьеры»
Москва, февраль 2011
Как хорошо известно, Антимонопольная служба (ФАС России) это орган власти, который разрабатывает и осуществляет меры антимонопольного регулирования к субъектам рынка, злоупотребляющим своим положением. Так же не секрет, что больше половины всех возбуждаемых ФАС России в рамках нарушений антимонопольного законодательства дел, направлены против антиконкурентных действий органов власти. К сожалению, на практике, условия конкуренции зачастую искусственно ухудшаются именно в результате вмешательства государственных органов, что непосредственно ведет к усилению рыночной власти отдельных хозяйствующих субъектов.
Существенным фактором, влияющим на конкурентную среду, является наличие административных барьеров, а одна из наиболее острых проблем для предпринимателей - их преодоление.
Избыточные разрешительные процедуры, отсутствие установленных требований, «многоступенчатость» и платность проведения различных экспертиз, являющихся необходимым условием для получения государственной услуги – это всё необоснованные административные барьеры, которые снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции и возникновения так называемого «административного ресурса».
Для существующих на рынке компаний любые изменения, введение новых технологий, изменение места нахождения, а то и просто необходимость постоянно подтверждать свой статус, также приводят к значительным потерям времени и средств и нарушают условия конкуренции.
30 июля 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон), который закрепил ряд важных норм, обеспечивающих права граждан и юридических лиц при получении государственных услуг.
Принятие данного Закона имеет важное значение для осуществления Федеральной антимонопольной службой контроля за действиями органов власти и местного самоуправления, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции или появлению новых административных барьеров при предоставлении государственных услуг.
Необходимо иметь в виду, что указанные действия, чаще всего, выражаются в предъявлении не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, что является прямым нарушением Закона о защите конкуренции.
Прежде чем перейти к рассмотрению наиболее типичных нарушений антимонопольного законодательства при оказании государственных и муниципальных услуг, целесообразно обратить внимание на одно из положений вновь принятого Закона - одним из важных нововведений является разделение понятий государственных (муниципальных) услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг (так называемые сопутствующие услуги).
Государственную услугу могут оказывать только органы государственной власти, муниципальную услугу – органы местного самоуправления. Результатом оказания государственной услуги всегда является документ, выданный органом власти – разрешение, справка, выписка из реестра и т.д.
Однако, как правило, заявитель, обращающийся в орган власти за государственной услугой, вместе с заявлением представляет необходимый комплект требуемых документов. Практически всегда это означает то, что заявитель вынужден предварительно обратиться в различные организации за получением экспертиз, заключений, результатов испытаний, исследований и т.д. В этом случае речь идет об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг.
Таким образом, в каждом конкретном случае при рассмотрении соответствующих обращений хозяйствующих субъектов необходимо в первую очередь, определиться о каком виде услуг идет речь.
Итак, согласно определению, государственная (муниципальная) услуга является деятельностью органа власти (органа местного самоуправления) по реализации функций этого органа в пределах его полномочий, осуществляемая по запросам заявителей.
Таким образом, если государственную услугу в нарушение действующего законодательства оказывает хозяйствующий субъект (чаще всего им является подведомственное органу власти учреждение), то это будет являться нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти.
Следующий тип нарушений связан с субъектами, оказывающими сопутствующие услуги.
Закон не содержит ограничений круга организаций, оказывающих услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Таким образом оказывать такие услуги могут как подведомственные органам власти учреждения, так и организации, имеющие соответствующие лицензии или аккредитованные на осуществление определенных работ, оказание определенных услуг.
Следовательно, действия органов власти, приводящие к ограничению круга организаций, оказывающих соответствующие услуги, являются незаконными и могут квалифицироваться как нарушения Закона о конкуренции в части установления для приобретателей товара ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют данный вид услуг.
Примером такого типа нарушений является дело, возбужденное ФАС России в отношении Россельхознадзора .
Нарушение выразилось в направлении Россельхознадзором письма-указания в адрес своих территориальных управлений. Письмо содержало перечень хозяйствующих субъектов, уполномоченных на проведение работ по обеззараживанию подкарантинных объектов. В указанный перечень входили исключительно подведомственные Россельхознадзору организации.
Однако, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, к исключительным полномочиям подведомственных Россельхознадзору организаций относится проведение обеззараживания подкарантинных объектов в экспортно-импортных целях. В остальных случаях подведомственные Россельхознадзору учреждения имеют право проводить работы по обеззараживанию на договорной основе на равных условиях с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими указанные виды работ в соответствии с Порядком, утвержденным приказом Минсельхоза России.
Письмо Россельхознадзора повлекло за собой неправомерные действия территориальных управлений Россельхознадзора по отказу хозяйствующим субъектам в оформлении согласования на перемещение по территории Российской Федерации подкарантинного груза, в связи с тем, что работы по обеззараживанию складских помещений проведены организацией, не вошедшей в перечень, установленный письмом Россельхознадзора.
Таким образом, хозяйствующие субъекты, обратившиеся в Россельхознадзор за получением разрешения, были незаконно ограничены в выборе хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги по обеззараживанию подкарантинных объектов.
26 января 2011 г. Комиссией ФАС России было принято решение о признании Россельхознадзора нарушившим части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.
Как уже отмечалось, нарушения законодательства при оказании государственных и муниципальных услуг, чаще всего, выражаются в предъявлении не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, что является нарушением п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
Предлагаем Вам рассмотреть особенности таких типов нарушений.
1) Взимание платы за предоставление государственной (муниципальной) услуги, а также взимание платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, если такая плата не предусмотрена законодательством.
Пример
ФАС России 1 июля 2010 года признала ФГУ «Государственная комиссия Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений» (ФГУ «Госсорткомиссия») нарушившим ч. 1 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции».
Нарушение выразилось в незаконном взимании денежных средств с хозяйствующих субъектов за поддержание семян цветочных культур в Государственном реестре селекционных достижений, допущенных к использованию.
Внесение селекционного достижения в Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию, является необходимым условием для ввоза и оборота семян на территории Российской Федерации.
Плата за совершение, действий, связанных с Государственным реестром селекционных достижений, допущенных к использованию, была предусмотрена постановлением Правительства, однако с 29.09.2009 данное постановление утратило свою силу. Однако ФГУ «Госсорткомиссия» продолжало взимать денежные средства с хозяйствующих субъектов.
По итогам рассмотрения дела ФАС России предписал ФГУ «Госсортомиссия» дать официальное разъяснение на своем официальном сайте в сети Интернет о том, что все действия, связанные с Государственным реестром селекционных достижений, допущенных к использованию, осуществляются бесплатно, а также информацию о том, что все лица, уплатившие денежные средства после 29.09.2009 года имеют право вернуть излишне уплаченные денежные средства в установленном порядке.
Предписание ФАС России было исполнено в полном объеме.
2) Предъявление требований к хозяйствующему субъекту, обратившемуся за получением государственной (муниципальной) услуги, по предоставлению документов и информации, которые находятся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления, является нарушением ст. 7 Закона о государственных и муниципальных услугах.
Указанные положения вступают в силу с 1 июля 2011 года.
Таким образом, с 1 июля 2011 г. можно рассматривать указанные нарушения как нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.Предъявление требований об осуществлении действий, не предусмотренных нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной или муниципальной услуги, также является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Пример
29.06.2010 г. Федеральная антимонопольная служба признала действия Государственного учреждения «Новгородская районная ветеринарная станция» нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.
Нарушение выразилось в осуществлении Ветеринарной станцией государственного ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, и выдаче ветеринарных сопроводительных документов на указанную продукцию.
В соответствии с вступившим в силу в декабре 2009 года постановлением Правительства Российской Федерации государственный контроль и надзор за продукцией, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, должен осуществлять только Роспотребнадзор.
Однако учреждения ветеринарии продолжали предъявлять требования к хозяйствующим субъектам, осуществляющим реализацию указанной продукции, на наличие ветеринарных сопроводительных документов, т.о. предъявляли не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к товарам или к хозяйствующим субъектам, что и является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.
Позиция ФАС России поддержана решением Московского арбитражного суда.
В связи с тем, что указанные нарушения имеют место во всех регионах, ФАС России были даны поручения территориальным Управлениям, в соответствии с которыми территориальные Управления осуществили проверку деятельности ветеринарных учреждений, в результате чего было возбуждено более 150 дел.
По мнению ФАС России, особое значение имеют незаконные действия органа власти, вынуждающие заявителя обратиться к посредникам, как условие получения государственной услуги.
Хотим обратить Ваше внимание на особенности, осуществления антимонопольного контроля за действиями органов власти по принуждению заявителей воспользоваться услугами посредников.
1) В большинстве случаев незаконные действия органа власти, вынуждающие заявителя обратиться к посредникам, выражаются на словах и не подтверждаются документами.
2) В большинстве случаев «пострадавший» заявитель не обращается в антимонопольный орган официально, поскольку его деятельность зависит от органа власти.
3) Достаточно часто заявители заинтересованы в получении незаконной сопутствующей услуги, поскольку
- имеют гарантированный положительный результат получения государственной услуги;
- получают в дальнейшем гарантию «лояльности» контролирующих органов;
- сокращают срок получения государственной услуги;
- не имеют возможности самостоятельно преодолеть «законные административные барьеры».
Предъявление требований к хозяйствующему субъекту, обратившемуся за получением государственной (муниципальной) услуги, предварительно получить услугу, не включенную в перечень услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденный соответствующим нормативным правовым актом, является незаконным.
На основании части 5 статьи 9 Закона о государственных и муниципальных услугах, при предоставлении государственных и муниципальных услуг запрещается требовать от заявителя обращения за оказанием услуг, не включенных в соответствующие перечни услуг, а также запрещается требовать от заявителя предоставления документов, выдаваемых по результатам оказания таких услуг.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о государственных и муниципальных услугах перечни услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг подлежат обязательному утверждению:
- постановлением Правительства Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг;
- нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг;
- нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.
Случаи, когда порядок установления федеральным органом исполнительной власти размера платы за оказание сопутствующих услуг не соответствует порядку, установленному Правительством Российской Федерации (аналогично для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления).
В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона о государственных и муниципальных услугах, услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, и включенные в соответствующие перечни, оказываются за счет средств заявителя в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
На основании части 3 статьи 9 Закона о государственных и муниципальных услугах, размер платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг, устанавливается федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Порядок определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных услуг, предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг, устанавливается нормативным правовым актом соответственно высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления.
В настоящий момент Министерством экономического развития РФ подготовлен проект Постановления Правительства РФ, которым будут утверждены:
1) перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг
2) порядок определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.
Обращаю Ваше внимание, что указанные проект Постановления содержит новое полномочие ФАС России по согласованию проекта Методики определения размера платы за необходимые и обязательные услуги.
Хочется подчеркнуть, что эффективность антимонопольного контроля состоит не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов предпринимателей, а том, чтобы своевременно их предупредить или не дать им возможности проявиться.
Поэтому, когда в Вашей хозяйственной деятельности возникают проблемы, о которых мы рассказали, обращайтесь в ФАС России, в том числе на электронный адрес: Solon@fas.gov.ru