Данная статья подготовлена на основе магистерской диссертации под руководством Демидовой О.А. В процессе работы над статьей автор проходил стажировку в Институте анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ в рамках Университетского проекта АНЦЭА. Отдельная благодарность Яковлеву А.А. за участие в обсуждении работы и помощь в подборе необходимой литературы.

Россия занимает 154 место из 178 стран по индексу восприятия коррупции в государственном секторе за 2010 год, при этом ее положение существенно не улучшилось по сравнению с 2009 годом. Можно предположить, что проводимая политика борьбы с коррупцией среди государственных служащих не приводит к существенным результатам. Цель данной работы – выявление факторов, влияющих на неформальные платежи при осуществлении государственных закупок в России. Для их изучения использованы результаты опросов 2009-2010 годов «Business Environment and Enterprise Performance Survey», организованного Всемирным Банком совместно с Европейским Банком Реконструкции и Развития, и «Конкурентоспособность и инвестиционный климат», проведенного Институтом анализа предприятий и рынков совместно с Левада-Центром по заказу Минэкономразвития.

Проведенный анализ подтвердил предположение о том, что на уровень взяточничества влияют различные факторы, начиная от характеристик предприятия и заканчивая региональными особенностями, что свидетельствует о необходимости комплексного подхода к борьбе с коррупцией в сфере госзаказа. На данных опроса «Конкурентоспособность и инвестиционный потенциал» удалось продемонстрировать устойчивость выявленных взаимосвязей к изменению спецификации и метода оценивания. На основе опроса BEEPS помимо проверки гипотез, касающихся коррупционной составляющей госзаказа, также была проверена значимость влияния субъективных характеристик респондента на его ответы. Высокая роль индивидуальных особенностей опрашиваемого в рассмотренных моделях заставляет задуматься о степени объективности данного обследования.

Государственные закупки используются для удовлетворения общественных потребностей в образовании, здравоохранении, поддержании порядка и защите, создании удобной инфраструктуры и так далее. Часто затраты на удовлетворение этих нужд и обеспечение работы самого государственного аппарата через систему госзаказа составляют значительную долю ВВП. Это открывает широкие возможности для коррупционной деятельности государственных чиновников, отвечающих за их проведение, следовательно, делает необходимой разработку системы противодействия подобным злоупотреблениям.

Следует отметить, что наиболее коррумпированными являются развивающиеся страны и страны с переходной экономикой [35]. К их числу также можно отнести и Россию, занимающую 154 место (из 178 стран) по индексу восприятия коррупции¹ в государственном секторе за 2010 год, что является ухудшением по сравнению с предыдущими годами (146 и 147 места в 2009 и 2008 годах, соответственно, из 180 стран). Другими отличительными особенностями таких стран являются низкий уровень дохода и принадлежность к числу закрытых стран по классификации Сакса и Уорнера [32].

Наличие такого сильного сходства между рассматриваемыми странами позволяет сделать некоторые предположения относительно факторов, способных оказывать влияние на уровень коррупции. Однако любые выводы необходимо делать с осторожностью, так как зачастую нельзя сказать наверняка, что явилось причиной, а что следствием. Например, трудно определить, является ли низкий уровень дохода в стране причиной коррупции или же коррупция привела к его снижению.

Считается, что на степень коррумпированности могут оказывать влияние размер накопленного человеческого потенциала и величина дохода как факторы, определяющие уровень институционального развития, степень открытости экономики, в том числе наличие барьеров на вход для иностранных компаний, а также наличие свободной прессы, что подтверждается эмпирическими исследованиями. В отношении связи между коррупцией и конкуренцией однозначных результатов получить не удается: с одной стороны, усиление последней является довольно распространенным методом борьбы с коррупцией, с другой, ряд исследований показывает, что существуют ситуации, когда рост конкуренции только увеличивает выгоды коррупционера и не способствует его уличению.

Неоднозначность взаимосвязей между коррупцией и экономическими, а также институциональными особенностями, создает дополнительные сложности при разработке методов борьбы с ней. В частности, отсутствие четкого понимания, что является причиной, а что следствием в паре коррупция-доход, не позволяет разработать четких рекомендаций относительно приоритетной сферы воздействия. Не понятно, необходимо увеличивать благосостояние населения, чтобы снизить уровень коррупции, или сначала победить коррупцию, что повлечет за собой рост ВВП.

Существенным препятствием для выработки универсальных способов противостояния коррупционной активности чиновников является и то, что одни и те же действия приводят к разным результатам, будучи примененными в различных условиях. Так, усиление контроля и ужесточение наказания в странах со слабо развитыми юридическими институтами может не привести к существенным результатам, потому что какие бы меры не декларировались, существующая система оказывается не в силах реализовать их на практике. В таких случаях эффективным может стать привлечение частных структур к осуществлению антикоррупционной деятельности и передача им ряда полномочий, а также предоставление широкой публике максимально полной информации о деятельности государственных структур. Однако такой подход оправдан только в странах, где значительная доля населения обладает активной гражданской позицией и готова отстаивать собственные интересы.

Еще одним направлением развития антикоррупционных мер в сфере государственных закупок является привлечение международных организаций к созданию правил осуществления закупок, а также непосредственно к их проведению. С этой целью разработано, в частности, Соглашение о государственных закупках (The Agreement on Government Procurement), которое основано на принципах недискриминации, национального режима и прозрачности. Однако, несмотря на явно выраженную антикоррупционную направленность этого соглашения, развивающиеся страны не спешат к нему присоединяться и этому есть ряд обоснованных причин [25].

Невозможность предсказать последствия тех или иных мер в различных условиях и необходимость сопоставления затрат на них с потенциальными выгодами от применения становятся дополнительным стимулом для изучения коррупции и условий, в которых она может появляться. Тем не менее, следует отметить, что коррупция является не единственным источником потерь при осуществлении госзаказа. В частности, на примере Италии удалось показать, что неэффективность процедуры закупок приводит к более существенному увеличению затрат на их осуществление, чем коррупция [7].

Большинство эмпирических исследований в области государственных закупок представляет собой межстрановые сопоставления и рассматривает только макроэкономические причины возникновения коррупции. Данная статья призвана восполнить недостаток работ в сфере изучения взяточничества при получении госзаказа на уровне отдельных предприятий. В ней использованы результаты двух крупных независимых опросов, проведенных в 2009-2010 годах: Business Environment and Enterprise Performance Survey под эгидой Всемирного Банка и Европейского Банка Реконструкции и Развития и «Конкурентоспособность и инвестиционный потенциал», организованного Институтом анализа предприятий и рынков Национального исследовательского университета Высшей школы экономики.

Статья имеет следующую структуру: раздел 2 содержит обзор предшествующих исследований, раздел 3 посвящен описанию имеющихся эмпирических данных, раздел 4 – формулировке проверяемых гипотез и описанию используемой методологии исследования, разделы 5 и 6 включают результаты анализа на базе опросов Всемирного Банка и Института анализа предприятий и рынков, соответственно, раздел 7 состоит из выводов, полученных в ходе исследования.

Основным направлением теоретического моделирования коррупции в системе госзаказа является использование двумерных контрактов[17, 31], которые позволяют включить в число оцениваемых параметров не только цену, но и качество приобретаемого товара. Тем не менее, подходы к включению взяток в модель разнятся. Так, в работе [11] рассмотрены последствия искажения информации о качестве агентом, осуществляющим закупку. Результаты предоставления за взятку возможности изменения заявки при проведении закрытого аукциона изучаются в [18] и [12].

Работа [16] посвящена анализу влияния изменения уровня конкуренции на коррумпированность системы государственных закупок. В частности, в ней показано, что увеличение конкуренции среди поставщиков приводит к снижению предельных издержек выигравшей фирмы и росту качества поставляемого товара, а суммарный эффект этих изменений не может быть однозначно определен без введения дополнительных предпосылок. Рост конкуренции среди нанимаемых для закупки агентов приводит к усилению коррупции, однако для покупателя выгоды от снижения вознаграждения нанимаемому агенту могут как перекрываться потерями от роста его коррумпированности, так и нет, следовательно, и в данном случае однозначного вывода о полезности повышения конкуренции сделать нельзя. Поскольку получить достоверные эмпирические сведения, связанные с коррупцией довольно тяжело, доступным вариантов ее изучения остаются экспериментальные исследования. Так в одном из них [10] изучено поведение конкурирующих за получение государственного заказа поставщиков, выбирающих оптимальное соотношение цены и размера взятки (низкая цена или же высокая взятка увеличивают шансы на победу в тендере). При этом предполагается, что чиновник, принимающий решение принимает во внимание не только собственные выгоды от получения взятки, но и общественное благосостояние. Авторам удалось показать, что даже введение негативного эффекта от взяточничества на благосостояние самих производителей (моделировался через систему вознаграждений участников эксперимента) не приводит к сокращению их использования, но в качестве инструмента конкуренции участники эксперимента охотнее используют цены, нежели размер взяток. Как отмечалось выше, эмпирические исследования в области коррупции затруднены в виду дефицита информации. Их авторы в большинстве случаев вынуждены опираться на индексы коррумпированности, рассчитанные международными организациями на основе экспертных оценок или косвенных показателей, что позволяет проводить межстрановые сравнения, рассматривая характеристики макросреды в качестве детерминант коррупции [21, 30, 35]. Другим источником информации о распространенности коррупционных практик, в частности взяточничества, могут служить исследования на уровне фирм, реализуемые в форме опросов руководителей, которых просят оценить коррупционность среды. Однако при использовании таких данных исследователи сталкиваются с проблемой субъективности респондентов, что снижает достоверность получаемых выводов. Подобное исследование, проведенное в Норвегии [34], выявило не только распространенность коррупционных практик в сфере государственных инфраструктурных проектов, но и предпочтение крупными компаниями альтернативных взяткам способов давления на госчиновников, ответственных за их реализацию. В ходе изучения угандийских компаний [36] было выяснено также, что чем выше прибыль фирмы, тем больше размер выплачиваемых ею взяток. В то же время, наличие у компании альтернативных возможностей (например, возможность найти частного покупателя при проигрыше тендера на госзаказ) снижает размер требуемой взятки. Активизация исследований, посвященных государственным закупкам в России, произошла в 2000-х гг., когда участие в госзаказе стало приносить компаниям ощутимую прибыль, а увеличение затрат в этой сфере сопровождалось ростом коррупции. Тем не менее, большинство работ посвящено рассмотрению эффективности закупок [2] или изучению характеристик, влияющих на участие предприятий в системе госзаказа [5], а не непосредственно анализу природы взяточничества. Причем внимание авторов сосредоточено на анализе последствий изменения законодательства в этой области. В частности, работа [6] посвящена сопоставлению факторов, определяющих вероятность включения компании в число поставщиков по госзаказу, до и после вступления в силу Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Проведенный анализ показал, что новый закон расширил возможности для участия в государственных закупках для новых предприятий, но не привел к снижению коррупции и повышению эффективности госзаказа. Можно констатировать, что в процессе реформирования не удалось достигнуть поставленных задач.

Анализ факторов, влияющих на неформальные платежи в системе госзаказа, проведен на основе двух независимых опросов. Первый из них – Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) – является совместным проектом Всемирного Банка и Европейского Банка Реконструкции и Развития, цель которого состоит в получении информации об условиях ведения бизнеса и эффективности деятельности предприятий в странах, сотрудничающих с ЕБРР. Исследование проводится путем анкетирования руководителей предприятий или других лиц, хорошо осведомленных о деятельности компании в целом и основных ее характеристиках. В четвертом раунде, проведенном в 2008-2009 годах, участвовало около 11 800 предприятий из 29 стран. Особенности формирования выборки описаны в [14].

В России было опрошено 1 256 респондентов, из них 252 при дополнительном интервьюировании. При этом только 345 из обследованных предприятий участвовали в реализации государственного заказа или пытались его получить и только таким предприятиям задавался вопрос о доле стоимости контракта, которую фирмы, близкие по характеристикам к обследуемой, обычно выплачивают в виде неформальных платежей для того, чтобы получить государственный заказ. Далее будем рассматривать только эти компании.

В отношении параметров выборки следует отметить, что в период до 1992 года свою деятельность на территории России начало 28.78% предприятий, а 33.53% – после 1998 года. К числу крупных (100 и более сотрудников) относится 23.77% фирм, а малые (от 5 до 19 сотрудников) составили 41.45% выборки, при этом, в среднем, объем продаж обследуемых компаний составил 505 млн. руб.

Только 243 респондента из 345 сумели назвать размер требуемых при исполнении государственного заказа неформальных платежей, при этом 148 из них сказали, что неформальных платежей не требуется. 60 человек отказалось отвечать на этот вопрос, а 42 человека затруднилось с ответом.

Разброс оценок размера неформальных платежей среди ответивших, что они требуются, составляет от 1% до 50% с медианой на уровне 10% (см. Таблица 1). Следует отметить, что наиболее популярны на фоне остальных ответы, кратные пяти. Это может быть вызвано стремлением респондентов к округлению.

Отметим также, что чем больше размер предприятия, тем выше доля респондентов, отвечавших, что взятки не требуются. Отличается оценка честности чиновников и в зависимости от региона, в котором располагается предприятие. Доли посчитавших, что неформальные платежи не являются условием получения государственного заказа среди фирм, основанных в период с 1992 по 1998 год, и среди более молодых компаний почти не отличаются (60.67% и 59.52% соответственно).

Вторым источником данных для анализа являются результаты опроса «Конкурентоспособность и инвестиционный потенциал», в ходе которого было опрошено 957 респондентов, 57.68% из которых составили генеральные директора компаний. Опрошенные предприятия расположены в 48 субъектах Федерации (в восьми федеральных округах) и принадлежат к восьми подотраслям (двузначный код по классификации ОКВЭД): производство пищевых продуктов (21.84%); текстильное и швейное производство (10.62%); обработка древесины и производство изделий из дерева (9.02%); химическое производство (10.22%); металлургическое производство и производство изделий из металла (8.42%); производство машин и оборудования (15.83%); производство офисного оборудования и вычислительной техники (13.83%); производство автомобилей, прицепов и полуприцепов (10.22%).

Отметим, что данное исследование отличается от рассмотренного выше по структуре, а также формулировке вопросов сходной тематики. В частности, в вопрос относительно неформальных платежей в системе государственного заказа в нем задавался в форме: Как Вы думаете, как часто предприятиям Вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или «откат»? При этом респонденту предлагаются следующие варианты ответов: практически всегда, часто, иногда, никогда, затрудняюсь ответить. Недостатком такой формулировки является ее неоднозначность. Под частотой неформальных платежей в отрасли может пониматься как пространственная (многие предприятия вынуждены давать взятки), так и временная (на протяжении определенного периода времени неоднократно приходится давать взятки), что приводит к возможности различного понимания вопроса респондентами и, как следствие, проблемам при интерпретации и сопоставлении их ответов. К преимуществом можно отнести то, что респондентам предлагается выбрать ответ из более общих групп, чем в рассмотренном выше обследовании (там необходимо назвать долю стоимости контракта, которая обычно выплачивается в виде неформальных платежей), что уменьшает затруднения респондента при ответе. Кроме того, задание вариантов ответа в виде категорий позволяет ограничить смещение в ответах.

В качестве еще одного достоинства опроса «Конкурентоспособность и инвестиционный потенциал» можно выделить тот факт, что в ходе его проведения удалось получить более подробную информацию о характеристиках опрашиваемых компаний, например, данные о результатах финансовой деятельности за несколько лет. Это существенно расширяет возможности анализа и позволяет протестировать дополнительные гипотезы. Недостатком является почти полное отсутствие информации о респонденте, что затрудняет проверку гипотезы о влиянии субъективных факторов на его ответы. Характеризуя особенности выборки, отметим, что в среднем численность сотрудников на предприятии составила 587 человек, при этом 75.24% обследованных фирм основаны до 1992 года, а 9.61% после 1998 года. В отношении структуры собственности следует сказать, что 11.06% компаний имеют государство в числе собственников, а 9.76% действуют с участием иностранного капитала, частью бизнес-ассоциации является 28.11% фирм. В государственном заказе принимало участие 40.86% обследованных предприятий, при этом 77.12% оказывали помощь властям в социальном развитии региона. В регионах с низким инвестиционным потенциалом расположено 41.38% компаний, 29.99% – в регионах с высоким потенциалом. На вопрос о частоте взяток ответило 717 респондентов.

Доля участвовавших в государственных закупках компаний в выборке составила 40.86% или 391 предприятие. Между предприятиями этих двух групп наблюдаются некоторые различия: так, в среднем, получившие госзаказ компании больше по численности сотрудников и расположены в более крупных городах. Кроме того, доля государства в их собственности выше, чем для предприятий, не участвовавших в государственных закупках. Это подтверждает гипотезу о том, что характеристики компании и ее окружения влияют на вероятность получения госзаказа, однако выводов об их влиянии на уровень взяточничества на основе этих данных сделать нельзя.

В то же время, следует отметить, что существенных различий в объеме продаж, среднем уровне использования производственных мощностей, а также конкурентных характеристиках отрасли (доля неучтенного оборота, влияние конкуренции со стороны отечественных и иностранных производителей на территории России, со стороны импорта) нет. Совпадают и оценки степени влияния несправедливой конкуренции и непредсказуемости государственного регулирования предприятиями, участвовавшими в госзаказе и нет. Однако влияние макроэкономической нестабильности медианными представителями этих групп оценивается по-разному.

Цель исследования состоит в выявлении групп факторов, оказывающих влияние на уровень взяточничества при осуществлении государственных закупок. В рамках данной статьи будет проверено шесть гипотез, связанных с ними.

• Первая гипотеза касается роли характеристик предприятия. Как отмечено выше, стоит ожидать, что крупные компании будут тяготеть к использованию альтернативных механизмов давления на чиновника, принимающего решение о госзаказе, как и члены бизнес-ассоциаций, а более прибыльные предприятия столкнутся с необходимостью чаще давать взятки. Наличие иностранного капитала в числе собственников снизит вероятность вступления в сговор с лицом, принимающим решение о выборе поставщика, в то время как роль государства в числе собственников однозначно не может быть определена: с одной стороны, следует ожидать преференций по сравнению с негосударственными компаниями и без взяток, с другой, менее жесткий контроль со стороны собственника расширяет возможности для неформальных платежей. Предприятия, основанные в 90-е годы, могли сохранить коррупционные связи, возникшие тогда, и, как следствие, более активно использовать взятки.
• Другой важной группой факторов, связанных с коррупцией являются особенности населенного пункта, в котором располагается предприятие. Так логичным выглядит предположение, что в моногородах, где потенциальных участников госзаказа меньше, и взяточничество будет менее распространено. В то же время в городских агломерациях и городах крупного бизнеса следует ожидать роста коррумпированности системы государственных закупок. Размер населенного пункта также может оказаться важен в рассматриваемом случае.
• Третья гипотеза предполагает, что региональная специфика также оказывает влияние на уровень коррупции в системе госзаказа. При проверке этого предположения необходимо проанализировать как роль объективных факторов (инвестиционный потенциал региона или принадлежность к определенному федеральному округу), так и оценки влияния политической и макроэкономической нестабильности на деятельность фирмы. При этом разумном предположить, что в менее устойчивой ситуации предприятия охотнее будут вступать в сговор с чиновниками, поскольку участие в госзаказе повысит прогнозируемость будущего компании.
• При проверке четвертого предположения о роли отраслевых характеристик в первую очередь следует рассмотреть воздействие конкурентных особенностей отрасли, относительно которых нет единого мнения среди исследователей. Кроме того, на уровень взяточничества может влиять и специфика производимой отраслью продукцией.
• Пятая группа факторов, влияние которой на уровень взяточничества в системе госзаказа будет рассмотрено, – это особенности взаимодействия предприятия с государством. В рамках гипотезы о существовании бартерных взаимоотношений между властями и предприятиями следует предположить, что компании, помогающие в социальном развитии региона, будут в меньше степени вовлечены в коррупционные практики. Усиление влияния непредсказуемости государственного регулирования на деятельность фирмы может привести к отказу от коррупционных практик в силу невозможности адекватно оценить риски, их сопровождающие. В данную группу факторов следует включить также упомянутые выше участие государства в собственности компании и членство в бизнес-ассоциациях, которые могут быть рассмотрены как посредники между государством и отдельными фирмами.
• Шестая гипотеза связана со спецификой используемых источников данных. В силу того, что оба обследования реализованы в форме опроса, их результаты могут быть искажены под действием характеристик респондента, а именно его пола, должности, стажа работы на данном предприятии и настроенности на диалог с интервьюером. В случае если их роль этих факторов в анализируемых моделях окажется велика, к полученным на их основе выводам следует отнестись с большой осторожностью.

При проверке представленных гипотез на данных российского опроса, где на вопрос о частоте взяток в сфере госзаказа отвечали все респонденты, необходимо также учесть влияние участия предприятия в государственных закупках, поскольку взгляд со стороны может существенным образом отличаться от мнения непосредственных участников изучаемой системы.

В силу различий в структуре рассматриваемых опросов не все из перечисленных предположений удастся проверить на обеих доступных базах данных. В качестве дополнительного ограничения при работе с выборкой Всемирного Банка следует отметить ее сравнительно небольшой размер, который не позволяет включить в оцениваемые модели все интересующие нас факторы.

Формулировка вопроса о взятках в обоих опросах предполагала возможность отказа от ответа и многие респонденты ею воспользовались. В обследовании BEEPS 17.39% опрошенных, которым задавался вопрос о доле стоимости контракта, обычно выплачиваемой в качестве взяток, отказались отвечать на него, из 285 респондентов, не отказавшихся отвечать на вопрос, 42 (14.74%) затруднились с ответом. В российском исследовании 25.08% опрошенных (240 человек) отказались от ответа на вопрос о частоте взяток в системе госзаказа, причем в данном случае ситуации, когда респондент отказался отвечать на вопрос в принципе и когда он затруднился дать ответ, не различались. В этом контексте интересным представляется изучение факторов, влияющих на желание участников опроса отвечать на вопросы, связанные с незаконной деятельностью компании, поэтому проверим также, оказывают ли существенное влияние рассмотренные выше группы факторов на решение респондента о сотрудничестве.

Поскольку в обследовании BEEPS названные в качестве оценок уровня взяточничества доли от стоимости контракта принимают всего 15 значений, причем большинство респондентов при ответах называло числа, кратные пяти, уделим внимание факторам, влияющим не на размер требуемой взятки, а на необходимость ее выплаты. Для опроса «Конкурентоспособность и инвестиционный потенциал» помимо факта наличия взятки возможно также провести анализ факторов, влияющих на частоту неформальных платежей в системе госзаказа.

Для проверки значимости и направления влияния перечисленных выше факторов использованы модели порядкового и бинарного выбора на основе логистического распределения. При моделировании наличия взяток по данным российского опроса представляется возможным учесть эффект цензурирования, для чего построена пробит-модель бинарного выбора с отбором, являющаяся аналогом модели Хекмана. В качестве объясняемых переменных в ней выступают необходимость взяток за участие в государственных закупках в основном уравнении (уравнение интенсивности) и наличие или отсутствие ответа на вопрос о взятках в уравнении отбора.

Описание переменных, использованных в анализе, приведено в Приложениях 1 и 3.