10 октября 2011 г.
Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, провело оценку регулирующего воздействия проекта федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации» (далее – проект акта) и сообщает следующее.
Проект акта разработан в целях уточнения норм воздушного законодательства Российской Федерации в части реализации положений стандартов Приложения 14 к Конвенции о международной гражданской авиации (далее – приложение 14), вступившей в силу для СССР 14 ноября 1970 г. Проект акта предусматривает внесение изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации (далее – Воздушный кодекс), устанавливающий правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации.
- В настоящее время гражданские аэродромы и аэропорты подлежат государственной регистрации с включением данных о них соответственно в Государственный реестр гражданских аэродромов Российской Федерации и Государственный реестр аэропортов Российской Федерации (далее – действующие реестры ) (пункт 1 статьи 41 Воздушного кодекса).
Проектом акта предусматривается изложение статьи 41 Воздушного кодекса в новой редакции. В частности, устанавливается норма о государственной регистрации аэродромов и вертодромов, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов в Государственном реестре аэродромов и вертодромов гражданской авиации Российской Федерации (далее – новый реестр).
Таким образом, вместо двух указанных выше действующих реестров проектом акта предусмотрен один, вновьразрабатываемый. Правила государственной регистрации в новом реестре (далее – Правила) и форма свидетельства о государственной регистрации аэродромов (вертодромов) гражданской авиации, выдаваемого при государственной регистрации, в соответствии с абзацем вторым пункта 1 новой редакции статьи 41 Воздушного кодекса, должны быть установлены уполномоченным органом в области гражданской авиации. Правила и форма свидетельства в настоящее время еще не утверждены.
Использование аэродромов и вертодромов для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, в соответствии с пунктом 1 новой редакции статьи 49 Воздушного кодекса, допускается только после регистрации в новом реестре.
Вступление в силу изменений в Воздушный кодекс согласно статье 2 проекта акта предусматривается по истечении шести месяцев после его официального опубликования.
В пояснительной записке к проекту акта каких-либо данных о ходе разработки Правил и формы свидетельства разработчиком не представлено. Также не ясно, предполагается ли, что аэродромы и аэропорты, зарегистрированные в действующих реестрах, будут включены в новый реестр автоматически или же предполагается необходимость прохождения процедур регистрации вновь.
Таким образом, риск несвоевременной разработки и утверждения указанных Правил и формы свидетельства о государственной регистрации может привести к полному запрету использования аэродромов и вертодромов в Российской Федерации. В этой связи представляется целесообразным в проекте акта предусмотреть механизм поэтапного вступления в силу положений проекта акта в зависимости от разработки и утверждения нормативных правовых актов, необходимых во исполнение проекта акта.
Указанное выше замечание распространяется также и на Требования к размещению объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, вертодроме или посадочной площадке, а также порядку согласования их размещения, которые в соответствии с абзацем пятым пункта 1 новой редакции статьи 47 Воздушного кодекса должны быть установлены Правительством Российской Федерации. - Нормами действующей редакции статьи 8 Воздушного кодекса предусмотрена обязательная сертификация физических лиц, юридических лиц, осуществляющих и (или) обеспечивающих коммерческие воздушные перевозки, выполнение авиационных работ, а также предусматривается необходимость сертификации некоторых видов оборудования. В предлагаемой проектом акта редакции статьи 8 Воздушного кодекса конкретизируется перечень наземного оборудования и других объектов, подлежащих обязательной сертификации. Кроме того, обязательная сертификация предусматривается только в отношении юридических лиц, обязательная сертификация в отношении физических лиц исключается (абзац седьмой пункта 1 новой редакции статьи 8 Воздушного кодекса).
Указанные положения не возлагают на субъектов предпринимательской и иной деятельности новых обязанностей. - Нормами проекта акта предусматривается сокращение количества подлежащих обязательной сертификации аэродромов (абзац второй пункта 1 новой редакции статьи 8 Воздушного кодекса). Так, устанавливается, что обязательной сертификации подлежат аэродромы, используемые для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах с количеством посадочных мест для пассажиров более 20, а также аэродромы, открытые для международных полетов.
Необходимо отметить, что нормы приложения 14 устанавливают обязанность государства сертифицировать только международные аэродромы. В отношении сертификации других аэродромов нормы приложения 14 носят рекомендательный характер. Освобождение от обязательной сертификации аэродромов, используемых для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах с количеством посадочных мест для пассажиров менее 20, предложено разработчиком с учетом существующего парка воздушных судов.
С 1992 года аэродромная сеть страны сократилась на 9731 аэродрома. В настоящее время в реестр аэродромов Российской Федерации включено 332 аэродрома, в том числе 71 международный. При этом около 38% (126 единиц) от всех аэродромов имеют взлетно-посадочные полосы с грунтовым покрытием. В составе действующего парка гражданской авиации насчитывается 1126 воздушных судов, в том числе 975 пассажирских и 151 грузовых воздушных судов. Согласно пояснительной записке к проекту акта к воздушным судам с количеством посадочных мест менее 20 относятся Ан-2, Ан-28, Л-410 и их модификации. Количество таких действующих воздушных судов составляет 226 единиц. Большинство из них (свыше 80%) составляют самолеты Ан-2 «кукурузник» с высокой степенью износа, при этом порядка 100-120 самолетов Ан-2 – это сельскохозяйственные варианты. Предложения по сокращению круга объектов регулирования, подлежащих обязательной сертификации, не возлагают на субъектов предпринимательской и иной деятельности новых обязанностей.
В случае устранения замечаний, представленных в пункте 1 настоящего заключения, может быть сделан вывод о том, что положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в проекте акта отсутствуют.
В рамках оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями предпринимательского сообщества. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.
Справка о результатах публичных консультаций прилагается.
Одновременно сообщаем, что проект акта на согласование в Минэкономразвития России не поступал. Вместе с тем, по проекту акта имеется ряд принципиальных замечаний в части терминологии, порядка закрытия и открытия аэродромов и других.
Учитывая изложенное, проект федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации» необходимо направить на рассмотрение и согласование в Минэкономразвития России в установленном порядке.
с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности,
а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации
по проекту федерального закона
«О внесение изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации»
Согласно подпункту «в» пункта 11 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398, Департаментом оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представленному проекту акта.
Проект акта и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации (далее – ТПП России), Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия» (далее – Деловая Россия), Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.
Получены отзывы Деловой России, Департамента строительства транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Белгородской области, Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, Министерства экономики Московской области, Министерства транспорта и связи Мурманской области.
Представленные позиции представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности заключаются в том, что отдельные нормы проекта акта нуждаются в более детальной расшифровке, принятие проекта акта в предложенной редакции может повлечь за собой материальные или временные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности. Следствием этого может стать усложнение перевозок грузов и пассажиров. В связи с вышеизложенным проект акта требует доработки.
Согласно пояснительной записке разработчик проекта акта ссылается на необходимость приведения отечественных норм в соответствие с требованиями ICAO. Следует отметить, что кроме ICAO (The International Civil Aviation Organization) существуют и иные региональные международные объединения гражданской авиации. Например, IATA (International Air Transport Association), а также МАК (Межгосударственный авиационный комитет).
- Проектом акта предлагается упорядочить размещение объектов в районе аэродрома, вертодрома, посадочной площадки. При этом определяется перечень лиц, которые приобретают право на предоставление подобного согласования. В то же время предлагается наделить Правительство Российской Федерации правом установления требований к размещаемым объектам и порядку согласования их размещения. По мнению Деловой России с данным предложением нельзя согласиться в виду сохранения ситуации неопределенности в сфере согласования размещения объектов. В этой связи предлагается расширить статью 47 воздушного кодекса, предлагаемую проектом акта, и закрепить в ней, например, срок согласования, процедуру обжалования отрицательного ответа на просьбу о согласовании, основные критерии и принципы, используемые уполномоченными лицами при предоставлении согласования.
- По мнению Деловой России недостаточно определен правовой статус нового участника правовых отношений - оператора аэродрома. Неясно кто имеет право быть оператором аэродрома. Может ли в этом качестве выступать физическое лицо, некоммерческая организация, либо это право исключительно коммерческой организации и индивидуального предпринимателя? Должен ли оператор аэродрома соответствовать определенным качественным характеристикам (опыт работы в определенной сфере, квалификация сотрудников и тому подобное).
Кроме того, в пункте 3 статьи 49.1 воздушного кодекса, предлагаемой проектом акта, указывается, что оператор аэродрома в ходе сертификации аэродрома подтверждает способность выполнять свои функции органу, проводящему сертификацию. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности указанная норма может иметь неоднозначное толкование. - Нормами действующей редакции пункта 2 статьи 50 воздушного кодекса предусмотрено закрытие аэродромов и аэропортов для приема и отправки воздушных судов в связи с техническими или метеорологическими условиями, угрожающими безопасности полетов воздушных судов, или в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации.
Проектом акта предлагается следующая редакция пункта 2 статьи 50 воздушного кодекса: «Аэродромы и вертодромы закрываются для посадки воздушных судов по решению Правительства Российской Федерации». Проектом акта предусматривается расширение указанной нормы на вертодромы, однако закрытие аэродромов и вертодромов возможно теперь только по решению Правительства Российской Федерации.
По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности это означает, что даже в случае плохих метеорологических условий для закрытия аэродрома для посадки потребуется решение Правительства Российской Федерации. Также не ясно, почему возможность закрыть аэродромы и вертодромы остается только для посадки, но не для взлета. - По мнению Министерства транспорта и связи Мурманской области необходимо в пункте 1 статьи 8 воздушного кодекса, предлагаемой проектом акта, следует термин «самолет» заменить на термин «воздушное судно». Также необходимо изменить количество посадочных мест для пассажиров с 20 на 24, поскольку основными типами вертолетов, используемых при перевозках на местных воздушных линиях, являются вертолеты Ми-8Т и Ми-8П, позволяющие перевозить до 22 пассажиров и до 24 пассажиров соответственно. Необходимо перечень объектов в статье 49 воздушного кодекса, предлагаемой проектом акта, дополнить объектом «посадочная площадка». Кроме того, по мнению Министерства транспорта и связи Мурманской области не достаточно обосновано внесение изменений в пункт 3 статьи 40 воздушного кодекса в редакции проекта акта.
- По мнению Министерства развития инфраструктуры Калининградской области для вступления в силу предлагаемого регулирования потребуется переходный период сроком не менее года.
Министерство экономического развития Российской Федерации
1 Комитет Совета Федерации по промышленной политике совместно с Комиссией Совета Федерации по естественным монополиям провели 21 июня 2011 г. парламентские слушания на тему «Тенденции и перспективы развития гражданской авиации в Российской Федерации (далее – парламентские слушания). Здесь и далее используются статистические данные по материалам указанных парламентских слушаний.