Министерство экономического развития
Российской Федерации

10 октября 2011 г.

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, провело оценку регулирующего воздействия проекта федерального закона «О внесении изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации» (далее – проект акта) и сообщает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту акта, проект акта разработан в целях обеспечения безопасности судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, повышения эффективности государственного регулирования в сфере внутреннего водного транспорта. Проект акта предусматривает внесение изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее – КВВТ).

1. Проект акта предусматривает переименование бассейновых органов государственного управления на внутреннем водном транспорте, а также государственных речных судоходных инспекций бассейнов в администрации речных бассейнов, с наделением их полномочиями по осуществлению портового контроля.
Однако проектом акта не вносятся изменения в положения КВВТ, согласно которым (пункт 6 статьи 34) надзор за безопасностью судоходства осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.
Предмет портового контроля законопроектом не определен, однако отдельными положениями законопроекта предусматривается, что администрации речных бассейнов имеют право совершать осмотр судна, задерживать суда, в случаях, когда они не соответствуют требованиям безопасности судоходства.
Таким образом, редакция проекта акта предусматривает возможность проверки судов на предмет соответствия требованиям безопасности судоходства различными уполномоченными органами: как администрациями речных бассейнов, так и федеральным органом исполнительной власти в области транспорта через территориальные органы и организации надзора за безопасностью судоходства.

2. Содержательно не ясно, относятся ли требования к техническому состоянию транспортных средств к требованиям в области безопасности судоходства.
Не ясно, предполагается ли осуществление контроля за техническим состоянием транспортных средств в рамках портового контроля или в рамках надзора за безопасностью судоходства.
Отсутствие однозначно определенных предметов проверки создает риск возложения избыточных обязанностей на субъектов предпринимательской деятельности.
При этом следует отметить, что вопросы оценки технического состояния транспортных средств относятся к предмету регулирования Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 г. № 623 (далее технический регламент), который вступает в силу с 23 февраля 2012 г. Согласно нормам технического регламента оценка соответствия на этапе эксплуатации судна осуществляется в форме классификационного освидетельствования, осуществляемого уполномоченным органом с выдачей свидетельства о классификации.
Учитывая, что технический контроль осуществляется организацией по классификации и освидетельствованию судов, следует ясно разграничить предметы технического и портового контролей, а также предмет надзора за безопасностью судоходства.
В случае, если предполагается проверка судов на соответствие отдельным техническим требованиям, представляется необходимым определить закрытый перечень критических неисправностей, при наличии которых запрещался бы выход судна из порта.

3. Проект акта устанавливает необходимость наличия на судне и в судоходной компании системы управления безопасностью судна и судоходной компании (далее – системы управления безопасностью). Предмет указанных систем управления безопасностью проектом акта не определен. Положение о таких системах предполагается утвердить приказом уполномоченного федерального органа исполнительной власти. В случае, если указанная система управления безопасностью судна служит цели поддержания судна в рабочем техническом состоянии, наличие такой системы должно являться предметом регулирования технического регламента. Технический регламент содержит нормы предписывающие уведомлять организацию классификационного надзора о любых инцидентах на судне.
Предложения о внедрении систем управления безопасностью могут быть поддержаны Минэкономразвития России только при условии существования или одновременного установления в рассматриваемом проекте акта требований и конкретных характеристик таких систем управления безопасностью, внедрение которых предусматривается проектом акта.

4. Изменения, вносимые проектом акта в статью 35 КВВТ, пересекаются с нормами технического регламента. Устанавливаются формы оценки соответствия и органы, осуществляющие такую оценку соответствия. В частности проектом акта предусматривается, что классификацию и освидетельствование судов осуществляет «уполномоченный федеральный орган государственной власти, который может создаваться в форме автономного учреждения».
Указанные формы оценки соответствия также должны являться предметом регулирования технического регламента.

5. Проектом акта предусматривается, что осуществление грузоперевозок внутренним водным транспортом допускается только при наличии договора обязательного страхования гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью и (или) имуществу физических лиц, имуществу юридических лиц, в том числе инфраструктуре внутренних водных путей, окружающей среде, а также инфраструктуре морского порта в случае плавания в акватории морского порта (далее - договор обязательного страхования). Дополнительно к аргументам, представленным в письме Минэкономразвития России от 10 августа 2011 г. №17005-ОФ/Д09, следует учесть следующее:
1) Минимальная страховая сумма за причинение вреда жизни или здоровью граждан проектом акта устанавливается в зависимости от валовой вместимости судна (пункт 33 новой редакции статьи 121 КВВТ):
для судна вместимостью не более чем 2000 - 4 млн. руб.;
для судна вместимостью более чем 2000 установлен специальный коэффициент за каждую последующую единицу вместимости.
В случае наступления страхового случая, повлекшего за собой гибель людей, выплаты (в соответствии с пунктом 17 предлагаемой редакции статьи 121 КВВТ) могут достигать до 2 млн. руб. на одного погибшего.
Учитывая неравномерность распределения ущерба (на одну аварию может приходиться множество жертв, в то время как десятки других инцидентов и аварий могут не нанести ущерба третьим лицам вовсе) страховая сумма в 4 млн. руб. (на одно судно) представляется недостаточной для достижения целей регулирования.
Фактически установленные проектом акта лимиты ответственности страховщика не обеспечат достижение целей возмещения ущерба пострадавшим.

2) Данных о том, какой размер ущерба наносится третьим лицам в результате наступления рисков, которые предлагается страховать, не представлено.
По данным Росстата (подраздел «Аварийность на транспорте» справочника «Россия в цифрах 2011») количество происшествий на внутреннем водном транспорте составило в 2010 г. – 2 происшествия, в 2009 г. – 3 происшествия, наибольшее количество отмечено в 2007 г. - 6. В то время как речных и озерных судов насчитывается свыше 30 тысяч единиц. В этой связи существуют сомнения, что реализация рисков, принимаемых на страхование, не приведет к осуществлению страховыми организациями значительных выплат.
Существует риск того, что предлагаемое регулирование может привести к созданию дорогостоящей системы, при которой бремя оплаты расходов по договору страхования (оплата труда сотрудников, аренда помещений, подготовка бланков страховых полисов и иные операционные затраты) будут возложены на судовладельца. При этом результатом функционирования такой системы может явиться возмещение причиненного вреда третьим лицам в незначительном объеме (даже при значительном увеличении страховой суммы). Низкие ожидаемые выплаты по страховым полисам не создадут мотива для страховой компании проверять уровень безопасности судна. Цена страхового полиса будет мало зависеть от уровня безопасности судна. Большая часть стоимости полиса будет определяться операционными расходами страховой компании. То есть, сособственник судна не будет иметь экономического мотива повышения уровня безопасности судна, так как стоимость полиса в любом случае будет незначительной.
3) Проектом акта (пункт 32 новой редакции статьи 121 КВВТ) устанавливается, что по договору обязательного страхования подлежат возмещению расходы в связи с подъемом, удалением и утилизацией затонувшего имущества. Таким образом, каждый владелец судна обязан страховать свою ответственность в этом случае и предусматривать финансирование мероприятий по подъему затонувшего судна. В общем случае расходы по поднятию водных судов могут существенно различаться, так, как например, длина водных судов может начинаться от нескольких метров и достигать более ста метров. Расчетов и обоснований страховых сумм, необходимых для поднятия различных категорий водных судов, разработчиком не предоставлено.
В случае предоставления соответствующих данных, вопрос может быть рассмотрен дополнительно.

6. В соответствии с проектом акта саморегулируемые организации внутреннего водного транспорта (далее – СРО) могут быть наделены полномочиями выдавать свидетельства о подтверждении систем управления безопасностью (пункт 5 измененной редакции КВВТ).
Дополнительно к аргументам, представленным в письме Минэкономразвития России от 10 августа 2011 г. №17005-ОФ/Д09, относительно невозможности согласования предлагаемых норм сообщаем следующее.
Институт СРО может быть эффективно использован для целей контроля за деятельностью компаний в случаях, когда такая деятельность может нанести значительный ущерб третьим лицам или заказчику услуги. Возложение обязанности по вступлению в СРО предполагает необходимость осуществления расходов как на содержание самих органов управления СРО, так и на отчисления в компенсационные фонды. В случаях, когда количество аварийных происшествий невелико, распространение обязанности по вступлению в СРО на субъектов предпринимательской деятельности является неэффективным решением, так как порождает необходимость расходов, превышающих предотвращаемый ущерб.
Полагаем, что нормы проекта акта в указанной части являются необоснованными и способствуют возложению на субъектов предпринимательской деятельности избыточных обязанностей.

7. Таким образом, проект акта содержит положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В рамках оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями предпринимательского сообщества. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия» и другие.
Дополнительно обращаем внимание на то, что, по мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности, Российский Речной Регистр имеет более разветвленную сеть филиалов и отдельных представительств (практически во всех портах Российской Федерации), чем филиалы бассейновых управлений, на базе которых проектом акта предусматривается осуществлять регистрацию судов, которые представлены лишь в наиболее крупных узлах-портах. Таким образом, в соответствии с проектом акта может произойти увеличение сроков оформления/переоформления необходимых документов и рост издержек субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Справка о результатах проведения публичных консультаций
с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности,
а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации
по проекту федерального закона «О внесении изменений
в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации»

Согласно подпункту «в» пункта 11 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398, Департаментом оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представленным проектам актов.

Проекты актов и перечень вопросов по ним были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации (далее – ТПП России), Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия» (далее – Деловая Россия), Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.

Получены отзывы от Деловой России, Амурского УГМРН Ространснадзора, СРО НП Калининградский региональный транспорт, Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Белгородской области, Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, Министерства экономики Московской области, Департамента по транспорту Краснодарского края, Министерства экономического развития, промышленности и торговли Оренбургской области, ООО «См-Вест»

Представленные позиции представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности заключаются в том, что необходимость принятия проекта акта в предложенной редакции не достаточно обоснована и не сможет привести к полному достижению целей предлагаемого правового регулирования. Разработка некоторых изменений, предусмотренных проектом акта, объективно назрела, однако, положения отдельных статей проекта акта требуют дополнительной проработки и их принятие в предложенной редакции повлечет за собой материальные или временные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности. Следствием этого станет усложнение перевозок грузов и пассажиров. В связи с вышеизложенным проект акта требует доработки.

1. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности недостаточно обоснована необходимость переименование бассейновых органов государственного управления и неясна организационно-правовая форма администраций речных бассейнов.
2. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности проект акта предполагает в первую очередь повышение эффективности системы текущего государственного контроля (надзора) в этой области. Однако, нормы проекта акта еще более ее усложняют, создавая, по сути, параллельные системы из органов контроля (надзора), при этом их компетенция во многом совпадает (портовый контроль Росречморфлота и подразделений Ространснадзора). На базе вновь организованных администраций речных бассейнов будут созданы администрации речных портов с функциями портового контроля, а также вводится институт капитана речного бассейна. При этом параллельно существует надзор на водном транспорте Ространснадзора (сроки проведения которого становятся чаще), а также технический надзор Российского Речного Регистра. Таким образом, речь идет, по прежнему, о существовании трех (и даже более) конкурирующих систем контроля.
   По оценке субъектов предпринимательской и иной деятельности объем полномочий, который уже существует на сегодня у надзорных органов вполне достаточен. Более эффективным шагом могло бы послужить реальное разграничение надзорных функций и оптимизация количества надзирающих органов.
3. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности проект акта в ряде случаев безосновательно усложнят деятельность внутреннего водного транспорта, в том числе и в части вопросов эффективности безопасности транспорта. К таким нормам, по мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности относятся следующие.
   1) Нормы предусматривающие введение систем выдачи свидетельств о подтверждении систем управления безопасностью судоходной компании и судна.
   2) Нормы предусматривающие государственную регистрацию всех договоров аренды судов без экипажа.
   3) Нормы предусматривающие введение и сохранение дублирующих систем контроля и надзора.
4. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности следует передать функции по выдаче свидетельств о минимальном составе экипажа от администраций водных бассейнов, которым предполагается такая передача и, которые будут осуществлять лишь регистрационные функции, Российскому Речному Регистру.
   Указанное свидетельство является документом, определяющим минимальное количество обслуживающего судно персонала, исходя из степени автоматизации его управления и выбранного судовладельцем режима работы, что в полной мере можно оценить лишь при непосредственном осмотре судна.
   Кроме того, Российский Речной Регистр имеет более разветвленную сеть филиалов и отдельных представительств, практически во всех портах страны. Филиалы же бассейновых управлений, на базе которых собираются создать администрации речных бассейнов, занимающиеся, в том числе, регистрацией судов, представлены лишь в наиболее крупных узлах-портах. В случае необходимости изменения режима работы экипажа, и, как следствие, переоформления свидетельства, Российский Речной Регистр может с этим справиться более оперативно.
5. Субъекты предпринимательской и иной деятельности отмечают, что проектом акта в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации вводится огромная по размеру статья 121, регулирующая преимущественно страхование. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности представляется возможным создание отдельной инструкции на этот счет.
6. Субъекты предпринимательской и иной деятельности отмечают, что нормы проекта акта (в части подъема затонувшего судна) недостаточно проработаны. В частности, по мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности неясно какие санкции применяются, если владелец не поднимает затонувшее судно. Также неясно как должны действовать администрации речных бассейнов, если судно невозможно поднять технически (или поднять целиком), либо же владелец не имеет достаточных средств для проведения дорогостоящей операции по подъему судна (даже с учетом обязательного страхования ответственности). Могут ли администрации речных бассейнов каким-либо образом принудить владельца, если он в силу экономических или иных причин уклоняется от подъема затонувшего судна или же это будет дополнительной статьей расходов администраций речных бассейнов, и они будут вынуждены действовать исключительно согласно пункту 1 статьи 49 новой редакции Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации («администрация речного бассейна имеет право поднять затонувшее судно») за свой счет.

Источник - Министерство экономического развития Российской Федерации