Министерство экономического развития
Российской Федерации

3 ноября 2011 г.

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, провело оценку регулирующего воздействия приказа Минтранса России «Об утверждении Порядка оснащения транспортных средств, находящихся в эксплуатации, аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS» (далее – проект акта) и сообщает следующее.

В рамках оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями предпринимательского сообщества. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. Справка о результатах публичных консультаций прилагается.

1. Проект акта принимается во исполнение норм постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 720 «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств» (далее – техрегламент), согласно которым порядок оснащения отдельных категорий колесных транспортных средств, находящихся в эксплуатации, аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS определяется Минтрансом России.
Согласно пункту 2 проекта акта, его действие распространяется на категории транспортных средств, определенные в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641 «Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS» (далее – постановление 641).
При этом нормами техрегламента непосредственно определяются те категории транспортных средств, которые подлежат оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС (далее - аппаратура ГЛОНАСС). Оценка количества транспортных средств, подлежащих оснащению согласно нормам техрегламента, составляет порядка 600 – 800 тысяч (требования распространяются на транспортные средства, используемые в коммерческих целях). Вместе с тем, количество транспортных средств, на которые распространяются требования об оснащении аппаратурой ГЛОНАСС в соответствии с постановлением 641 и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, существенно выше (требования распространяются на все транспортные средства, а не на только используемые в коммерческих целях) и может быть оценено в 900 - 1200 тысяч транспортных средств¹.
С учетом представленных данных, а также, учитывая тот факт, что проект акта принимается во исполнение норм техрегламента, однозначно устанавливающих перечень транспортных средств, подлежащих оснащению аппаратурой ГЛОНАСС согласно порядку, утверждаемому Минтрансом России, полагаем, что положения пункта 2 проекта акта подлежат исключению.

2. Пояснительная записка к проекту акта не представлена. Вместе с тем, именно проектом акта фактически устанавливается требование о передаче данных о местоположении транспортных средств, оборудованных аппаратурой ГЛОНАСС, в Ространснадзор. Разработчиком не представлено оценок ожидаемого увеличения расходов бюджетов всех уровней на обработку получаемой информации. Также не представлено оценок положительных эффектов от получения Ространснадзором указанной информации. Неясно, в каких именно целях будет использоваться информация о местоположении транспортных средств Ространснадзором.
В ходе проведения оценки регулирующего воздействия было выявлено, что проект акта оперируют понятиями, суть которых не раскрывается, содержит нормы, которые требуют дополнительной детализации и обоснования, содержат неконкретные формулировки. В целом документ носит рамочный характер и не может быть применим на практике.

3. В соответствии с абзацем 2 пункта 4 проекта акта при оснащении транспортного средства аппаратурой ГЛОНАСС абонентский телематический терминал (далее - абонентский терминал) должен поддерживать возможность обмена данными с дополнительным бортовым оборудованием. Указанное требование на практике не осуществимо без уточнения, какое именно оборудование, какими данными, куда в конечном счете, передаются эти данные, не определены интерфейсы и протоколы такой передачи.
Таким образом, отсутствие утвержденных требований к аппаратуре ГЛОНАСС не позволяет реализовать на практике даже первый из пунктов об оснащении транспортных средств аппаратурой ГЛОНАСС (пункт 4 проекта акта). Данная аргументация также актуальна в отношении пунктов 5, 6 и 8 проекта акта.
Установление обязательных требований об оснащении транспортных средств аппаратурой ГЛОНАСС может быть поддержано только при условии существования или одновременного утверждения требований к аппаратуре ГЛОНАСС, оснащение которой предусматривается проектом нормативного правового акта.
В этой связи необходимо отметить, что проектом акта требования к аппаратуре ГЛОНАСС не устанавливаются.

4. В соответствии с абзацем 3 пункта 4 проекта акта подключение абонентского терминала должно осуществляться к диспетчерскому центру субъекта Российской Федерации, муниципального образования (при его наличии) либо диспетчерскому центру транспортной организации и автоматизированному центру контроля и надзора на транспорте Ространснадзора (далее - центр Ространснадзора), то есть к нескольким (как минимум к 2) адресатам. Каких-либо обоснований этому не приводится. Считаем, что подключение и последующая передача данных должны осуществляться в один из диспетчерских центров (субъекта Российской Федерации, муниципального образования, транспортной организации) (далее – диспетчерские центры). Обмен информацией между указанными центрами, а также с центрами Ространснадзора могут проводиться самостоятельно указанными организациями, без участия абонентского терминала. В этом случае издержки на мобильный трафик при передаче информации уменьшаются как минимум в два раза. Кроме того проектом акта не определен источник покрытия как указанных издержек, так и издержек при осуществлении пригородных и междугородных перевозок, так как в соответствии с указанной нормой проекта акта у перевозчика может возникнуть обязанность подключения к диспетчерским центрам всех муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, по территории которых проложен маршрут. Кроме того считаем необходимым отметить, что проект акта не содержит ни требований к функционалу диспетчерских центров, обеспечивающих подключение абонентских терминалов, ни ссылок на нормативные правовые акты, определяющие порядок их создания и эксплуатации.

5. Нормами проекта акта фактически предполагается, что в настоящее время абонентские терминалы еще не производятся, однако это не так. По оценкам субъектов предпринимательской деятельности только в Санкт-Петербурге уже оснащено аппаратурой ГЛОНАСС около 10 тысяч транспортных средств. Типовой абонентский терминал в большинстве случаев уже сейчас содержит в себе и устройство определения координат, и приемопередающее устройство. Однако нормами проекта акта подразумевается, что абонентский терминал должен дополнительно к основным функциям осуществлять взаимодействие с диспетчерскими центрами и с центрами Ространснадзора. Причем формат такого взаимодействия ни проектом акта, ни иными действующими нормативными правовыми актами не определен. Указанное обстоятельство может привести к необходимости либо модернизации уже эксплуатирующихся абонентских терминалов, либо к их тотальной замене.
По оценке, полученной в ходе публичных консультаций, стоимость оснащения единичного транспортного средства аппаратурой ГЛОНАСС (с учетом всех процедур, предусмотренных проектом акта) колеблется в пределах от 13 до 53 тысяч рублей. Таким образом, замена аппаратуры ГЛОНАСС на 10 тысячах транспортных средств в Санкт-Петербурге повлечет за собой необоснованные издержки в сумме от 130 до 530 миллионов рублей.
Следует отметить, что в отсутствие утвержденных требований к аппаратуре ГЛОНАСС указанные издержки могут повторно возникать с утверждением каждого нового нормативного правового акта, устанавливающего требования, связанные с использованием аппаратуры ГЛОНАСС, при отсутствии четких требований к самой аппаратуре.

6. Пунктами 6, 7 и 8 проекта акта устанавливаются обязательные требования к минимальному составу мониторинговой информации при тестировании абонентского терминала, заявительный порядок проведения указанного тестирования и объем сведений заявки на тестирование абонентского терминала. Указанное тестирование производится центрами Ространснадзора. Пунктами 9 и 10 проекта акта устанавливается, что опломбирование абонентского терминала производится уполномоченными представителями центров Ространснадзора, а включение информации об абонентском терминале в базу данных производится центрами Ространснадзора. Считаем необходимым в проекте акта установить конечный перечень требований к составу мониторинговой информации, установить сроки рассмотрения заявок на тестирование абонентских терминалов, включения информации о них в базу данных Ространснадзора, выдачи необходимых документов владельцам транспортных средств, а также детально раскрыть информацию о том, где и кем, и в какие сроки будет проводиться тестирование и опломбирование абонентского терминала, предусмотреть ссылки на утвержденные нормативные правовые акты, определяющие порядок и методики выполнения указанных процедур. Кроме того, из проекта акта содержательно не ясно, будут ли указанные процедуры производиться в едином центре Ространснадзора или же в его региональных подразделениях.

7. С учетом большого количества транспортных средств, подлежащих оснащению аппаратурой ГЛОНАСС, разработчиком должен быть проработан вопрос о возможности осуществления всех процедур, предусмотренных проектом акта, существующими или планируемыми в перспективе диспетчерскими центрами, центрами Ространснадзора, его уполномоченными представителями, с достаточной пропускной способностью, обоснованной статистическими данными и расчетами. В то же время каких-либо обоснований и расчетов к проекту акта разработчиком не предоставлено.
По оценке субъектов предпринимательской и иной деятельности, полученной в ходе публичных консультаций, готовность инфраструктуры оценивается как крайне низкая. Диспетчерских центров в Российской Федерации насчитывается около десяти, что недостаточно для обслуживания транспортных средств в соответствии с проектом акта. Крупнейший из них - региональный межведомственный диспетчерский центр Краснодарского края рассчитан на 12 и более тысяч единиц транспорта, из них пока подключено не более 50 %. При этом строительство началось три года назад. В будущем мощности центра должны позволить подключить к системе мониторинга весь пассажирский автотранспорт в регионе. По оценке субъектов предпринимательской и иной деятельности в настоящее время не развернуто ни одного регионального диспетчерского центра управления межрегиональными пассажирскими перевозками и мониторинга перевозок опасных грузов. Также, по информации участников публичных консультаций, не развернуто ни одного центра Ространснадзора, обеспечивающего возможность подключения абонентских терминалов. Сведений о построенных или запланированных к постройке (с конкретными сроками) указанных центров разработчиком не предоставлено.
Более того, разработка системы дистанционного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности при осуществлении перевозок опасных грузов с использованием спутниковой системы ГЛОНАСС/GPS, являющейся составной частью автоматизированных центров контроля и надзора на транспорте Ространснадзора, планируется к 2013 году в рамках «Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. № 1285-р, в рамках пилотного проекта.
По оценке субъектов предпринимательской и иной деятельности для подготовки инфраструктуры вступление в силу проекта акта необходимо отложить на 4 – 5 лет.

8. Дополнительно следует отметить, что на балансе муниципальных и государственных предприятий и учреждений Российской Федерации находятся транспортные средства, подлежащие оснащению аппаратурой ГЛОНАСС. Оснащение указанных транспортных средств аппаратурой ГЛОНАСС будет производиться за счет средств соответствующих бюджетов. Таким образом, необходим переходный период для того, чтобы предусмотреть наличие средств на эти цели в соответствующих бюджетах.

9. Таким образом, проект акта содержит положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по проекту приказа Минтранса России «Об утверждении Порядка оснащения транспортных средств, находящихся в эксплуатации, аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS»

Проект акта и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации (далее – ТПП России), Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия» (далее – Деловая Россия), Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.

Получены отзывы от Деловой России, РСПП, Ассоциации международных автомобильных перевозчиков АСМАП, Российского автотранспортного союза (РАС), Московского областного транспортного союза «АСМОР», Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Белгородской области, Министерства экономического развития Оренбургской области, Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, Комитета по транспортно-транзитной политике Правительства Санкт-Петербурга.

Представленные позиции представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности заключаются в том, что необходимость принятия проекта акта в предложенной редакции не обоснована, положения проекта акта противоречивы и нереализуемы на практике, что большинство положений проекта акта нуждается в более детальной расшифровке и принятии нормативных правовые актов, детально регламентирующих процедуры, предусмотренные проектом акта. Принятие проекта акта в предложенной редакции повлечет за собой необоснованные существенные материальные или временные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности. Следствием этого станет усложнение перевозок грузов и пассажиров.

1. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности применение норм проекта акта противоречит Транспортной стратегии Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 № 1734-р. Указанная Транспортная стратегия определяет, что совершенствование перевозочных технологий на основе оснащения автотранспортных средств навигационными устройствами при использовании аппаратуры ГЛОНАСС должно в первую очередь осуществляться на междугородных и международных маршрутах. Там же утверждены планы по оснащению навигационными системами (не менее 15% парка грузовых автомобилей, занятого на междугородных и международных перевозках грузов и увеличение доли грузовых автомобилей, оснащенных навигационными системами, к 2015 г. до 35% и к 2030 г. до 100%).
2. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности для реализуемости норм проекта акта они должны быть раскрыты с достаточной степенью детализации. В этой связи предлагается изменить структуру и содержание проекта акта, выделив следующие разделы:

   1) установка аппаратуры на транспортном средстве;
   а) кем (какими организациями) осуществляется установка аппаратуры;
   б) требования к аппаратуре (указываются либо в настоящем проекте акта, либо указываются ссылкой на нормативный правовой акт, определяющий такие требования);
   в) требования к транспортному средству, выполнение которых необходимо для установки аппаратуры;
   г) основания для отказа в установке аппаратуры (в случае несоответствия транспортного средства определенным требованиям);
   д) место установки аппаратуры ГЛОНАСС на транспортном средстве;
   е) пункт, определяющий, что установка аппаратуры осуществляется за счет средств собственников транспортных средств, на основании публичного договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;
   ж) пункт, обязывающий организацию, осуществляющую установку аппаратуры на транспортном средстве, пломбировать ее после установки и выдавать документ, подтверждающий установку на транспортном средстве аппаратуры и ее работоспособность;
   з) кем осуществляется техническое обслуживание (диагностика, ремонт, смена версий программного обеспечения) аппаратуры;

   2) подключение аппаратуры к навигационно-информационной системе (далее – система) (регистрация в системе);
   а) к какой системе подключается аппаратура:
   - кем создается и кому принадлежит система;
   - кто осуществляет эксплуатацию системы;
   б) подключение (регистрация в системе) осуществляется на основании заявки (установление требований к заявке);
   в) тестирование аппаратуры на предмет работоспособности при подключении к системе (кто осуществляет тестирования, период времени, в течение которого осуществляется тестирование, на соответствие каким требованиям проверяется аппаратура);
   г) какие условия (требования) должны обеспечиваться при подключении аппаратуры к системе (регистрации в системе);
   д) оплата за подключение к системе (регистрации в системе), пункт, определяющий, что подключение к системе (регистрация в системе) осуществляется за счет средств собственников транспортных средств, на основании публичного договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;
   е) выдача свидетельства о подключении к системе (регистрации в системе);

   3) пункт, устанавливающий сроки, в течение которых должны быть оснащены транспортные средства (этапность оснащения);

   4) пункт, определяющий орган, осуществляющий контроль за исполнением данного порядка, а также возможность обжалования неправомерного отказа организации установить транспортное средство указанной аппаратурой и (или) подключить ее к системе;

   5) Утвердить формы документов (заявка, свидетельство и другие) в приложении к проекту акта.

3. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности в проекте акта необходимо определить действия перевозчика в случае выхода из строя протестированной аппаратуры ГЛОНАСС (в случаях поломки абонентского терминала, отсутствия связи абонентского терминала с диспетчерским центром, потери видимости спутников систем ГЛОНАСС и/или GPS).
4. Субъектами предпринимательской и иной деятельности отмечается, что практика эксплуатации существующей аппаратуры ГЛОНАСС на городском транспорте показала, что в среднем проблема «не выхода» устройства на связь повторяется раз в шесть месяцев и в большинстве случаев восстановление работоспособности требует как минимум демонтажа крышки блока закрывающего разъемы питания и подключения антенны, а эта крышка пломбируются наравне с основным блоком. То есть, одинарное тестирование и опломбирование абонентского терминала, предлагаемое проектом акта, недостаточно на весь срок службы.
5. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности информация, которая будет передаваться, носит конфиденциальный характер. В этой связи необходимо предусмотреть меры по обеспечению защиты от доступа к передаваемой информации сторонних лиц, а также ответственность органов Ространснадзора за распространение (утечку) получаемой информации.
6. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности установку аппаратуры ГЛОНАСС целесообразно осуществлять на автотранспортные средства, впервые вводимые в эксплуатацию с момента принятия соответствующих нормативных правовых документов.
7. По мнению субъектов предпринимательской и иной деятельности оснащение транспортных средств, находящихся в эксплуатации, аппаратурой ГЛОНАСС позволит обеспечить безопасность и эффективность перевозок автомобильным транспортом пассажиров и опасных грузов, что является одной из основных задач, как государства в целом, так и руководителей автотранспортных предприятий. Вместе с тем, стоимость такого оснащения достаточна высока. Эти факты должны учитываться при проектировании правового регулирования в данной сфере.

Источник - Министерство экономического развития Российской Федерации

---

¹ Указанные оценки получены на основе данных Росстата за 2010 год. Около половины транспортных средств находятся в личной собственности граждан и не используются в коммерческих целях.