Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства
Ноябрь 2011
Ноябрь 2011
| п/п | Статья проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (версия от 18 октября 2011 года) | Комментарий |
|---|---|---|
| Общие замечания | ||
| 1. | Отсутствие гармонизации законодательства о государственном и муниципальном заказе. | В свете формирования Единого экономического пространства любые законодательство о государственном и муниципальном
заказе России, Казахстана и Белоруссии должно быть гармонизировано. 9 декабря 2010 года Правительство Республики Беларусь, Правительство Республики Казахстан и Правительство Российской Федерации подписали Соглашение о государственных (муниципальных) закупках. 11 июля 2001 года был принят Федеральный закон № 176-ФЗ «О ратификации соглашения о государственных (муниципальных) закупках». В этой связи любые изменения в законодательстве о государственных закупках должны исходить из понятий, принципов и процедур осуществления государственных закупок, заложенных в указанном соглашении. Вместе с тем проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» не в полной мере учитывает эти условия (например, законопроект расширяет перечень способов закупок) |
| 2. | Недостаточная увязка с Федеральным законом Российской Федерации от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» | Отсылки на указанный закон содержатся только в статье 14 и статье 16 законопроекта. Вместе с тем, как представляется, закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должны стать отдельной составной частью федеральной контрактной системы. |
| 3. | Реализация отдельных положений законопроекта требует разработки и принятия большого количества законов, подзаконных нормативных актов, типовой документации, перечней. | Действующие в настоящий момент подзаконные акты утратят силу. В этой связи очевидно, что для обеспечения более – менее плавного перехода на новую систему размещения заказов потребуется значительное время. Целесообразно выносить законопроект на обсуждение в связке с проектами законов и основных подзаконных актов, предусмотренных законопроектом. Отдельное внимание необходимо уделить изменениям в законодательстве об ответственности должностных лиц за нарушение норм законодательства о закупках. |
| 4. | Использование большого количества формулировок «вправе» при определении компетенции в сфере федеральной контрактной системы органов государственной власти | Использование подобных формулировок является коррупциогенным фактором в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» |
| Замечания в разрезе отдельных статей законопроекта | ||
| 5. | Статья 4. Общественный контроль в федеральной контрактной системе. 1. Гражданам и организациям предоставляется право осуществлять общественный контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона в порядке и на условиях, установленных настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены настоящей статьей и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. 2. Общественный контроль осуществляется в целях содействия развитию и совершенствованию федеральной контрактной системы, предупреждения, выявления нарушений и информирования заказчиков, контрольных и (или) надзорных органов о выявленных недостатках, негативных фактах и нарушениях. | Остается неясным, каким образом органы государственной власти, органы местного
самоуправления будут обеспечивать участие граждан и организаций в осуществлении общественного контроля. В пункте используется терминология, требующая уточнения – не ясно, что стоит за терминами «недостатки и негативные факты». |
| 6. | Статьи 4. Общественный контроль в федеральной контрактной системе. 4. Общественные объединения по контролю, иные общественные объединения и объединения юридических лиц вправе: подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о федеральной контрактной системе; направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов; осуществлять независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок, в том числе оценивать процедуры закупки и итоги исполнения контрактов на предмет их соответствия требованиям настоящего Федерального закона; обращаться и направлять материалы по итогам своей деятельности в государственные органы, уполномоченные на осуществление контроля за деятельностью заказчиков, с предложениями о проведении проверок заказчиков и принятии соответствующих мер. | Статья ограничивает права граждан по осуществлению контроля. В пункте конкретизируются права общественных объединений по контролю, однако внимания правам граждан в сфере осуществления контроля не уделено. |
| 7. | Статья 4. Общественный контроль в федеральной контрактной системе. 12. Члены общественных объединений по контролю, иных общественных объединений, объединений юридических лиц и Совета по федеральной контрактной системе обязаны обеспечивать конфиденциальность сведений, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Российской Федерации и которые получены в ходе осуществления ими общественного контроля. | Если трактовать пункт буквально, получается, что все результаты общественного контроля будут носить непрозрачный характер, общественность не будет информироваться о результатах такого контроля. В этой связи смысл общественного контроля искажается. |
| 8. | Статья 6. Принципы федеральной контрактной системы. | Среди принципов отсутствует принцип эффективного расходования бюджетных средств, из чего можно сделать вывод, что федеральная контрактная система не преследует цели повысить эффективность бюджетных расходов. |
| 9. | Статья 12. Основные полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в федеральной контрактной системе. | В перечне полномочий Правительства и федеральных органов
исполнительной власти в федеральной контрактной системе отсутствуют полномочия по рассмотрению жалоб, связанных с нарушениями
федерального закона. В то же время среди полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов государственного самоуправления (пункт 2) указано полномочие по рассмотрению жалоб участников процедур закупок, связанных с нарушениями федерального закона. Получается, что органы государственной власти будут рассматривать «жалобы на самих себя» и принимать по ним решения. |
| 10. | Статья 18. Оценка обоснованности закупок товаров, работ, услуг. | Не ясно, кто проводит оценку обоснованности закупок, кто определяет методику такой оценки и какие критерии используются при проведении оценки. |
| 11. | Статья 19. Нормирование в федеральной контрактной системе. 1. Для целей настоящей статьи под минимально достаточными требованиями к товарам, работам, услугам понимаются требования, которые обеспечивают приобретение достаточных по количеству и качеству товаров, работ, услуг, потребительские свойства и иные характеристики, которых позволяют достичь полного удовлетворения той или иной государственной или муниципальной нужды, но не приводят к закупкам товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами или иными характеристиками, либо являющихся предметами роскоши, работ (услуг) высшей ценовой категории или относящихся к категории «люкс». 3. Правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления о нормировании закупок товаров, работ, услуг подлежат размещению в единой информационной системе. | Не определены критерии избыточных потребительских свойств или иных характеристик. При этом пунктом 3 предусмотрено, что нормирование закупок осуществляется заказчиками самостоятельно на основании собственных правовых актов. Таким образом, заказчики получают право по своему усмотрению устанавливать минимальные требования, без какого-либо дополнительного обоснования. |
| 12. | Статья 23. Способы осуществления закупок | Заказчикам предоставляются широкие возможности по выбору способа осуществления закупок по своему усмотрению. При этом не установлены четкие критерии по применению того или иного способа осуществления закупок. В отсутствие должного контроля это может привести к злоупотреблениям, в том числе к коррупции. |
| 13. | Статья 29. Участие субъектов малого предпринимательства в процедурах закупок. 5. Заказчик при осуществлении закупок вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщикам (подрядчикам, исполнителям), не являющимся субъектами малого предпринимательства, о привлечении к исполнению контракта соисполнителя, субподрядчика (соисполнителей, субподрядчиков) из числа субъектов малого предпринимательства. Требования к условиям привлечения к исполнению контракта соисполнителя, субподрядчика (соисполнителей, субподрядчиков) из числа субъектов малого предпринимательства устанавливается Правительством Российской Федерации. | Из формулировки статьи неясно, на какой основе и на каких
условия к исполнению контракта будут привлекаться субъекты малого предпринимательства. Неясно, будут ли проводиться торги или
исполнитель сможет заключить контракт с любым малым предприятиям. Потенциально данная норма может привести к дроблению фирм и возникновению «фирм-однодневок»: чтобы получить дополнительный
заказ, подрядчики – основные исполнители контракта будут учреждать небольшие компании, чтобы привлекать их как соисполнителей. Кроме того, в пункте не указано, будет ли привлечение к исполнению контракта в качестве соисполнителя субъектам малого предпринимательства засчитываться в пользу исполнения квоты, предусмотренной п. 1 статьи 29 (не менее 10% от общего объема закупок должны размещаться у субъектов малого предпринимательства). Необходимо также отметить, что законопроектом не предусмотрены обязательные указания на то, что закупка проводится среди субъектов малого предпринимательства в извещениях и документации о закупках (исключение составляют конкурсы и запросы предложений). |
| 14. | Статья 32. Правила описания объекта закупок и условий контракта. 1. Заказчик в соответствии с положениями настоящей статьи при описании в документации об осуществлении закупки объекта закупок должен исходить из минимально необходимых требований к такому объекту | Статьей не определены минимально необходимые требования к объекту закупок. |
| 15. | Статья 33. Контракт. 9. При заключении долгосрочных, дорогостоящих стоимостью более 100 млн. рублей и особо важных комплексных контрактов в состав контракта должен включаться план-график исполнения контракта. | Не определено понятие «особо важного комплексного контракта». |
| 16. | Статья 35. Отклонение заявок с демпинговой ценой. 1. При представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, указанной заказчиком в извещении об осуществлении закупки или в приглашении принять участие в закрытых процедурах осуществления закупки, участник, представивший такую заявку, обязан в составе такой заявки представить расчет предлагаемой цены контракта и её обоснование. 2. Комиссия по осуществлению закупок отклоняет заявку, если она установила, что предложенная в заявке цена занижена на 25 или более процентов по отношению к начальной (максимальной) цене контракта, указанной заказчиком в извещении об осуществлении закупки или в приглашении принять участие в закрытых процедурах осуществления закупки, и в составе заявки отсутствует расчет предлагаемой цены контракта и (или) ее обоснование либо по итогам проведенного анализа представленных в составе заявки расчета и обоснования цены контракта комиссия пришла к обоснованному выводу о невозможности участника исполнить контракт на предложенных им условиях. При проведении процедур закупок в целях заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ комиссия отклоняет заявки, содержащие предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, независимо от наличия в них обоснования цены. | Данные положения предоставляют необоснованно широкое право заказчику по своему усмотрению отклонять заявки участников, не допуская их до непосредственного участия в торгах. Не указано, каким образом и по каким критериям будет проводиться анализ расчета и обоснования цены контракта. Не указано, в какой форме участником должны проводиться расчет и обоснование цены контракта. Потенциально данные нормы будут выступать дополнительным административным барьером, препятствующим участию в торгах широкого круга организаций. |
| 17. | Статья 44. Срок действия конкурсных заявок, изменение и отзыв конкурсных заявок. 2. В случае если заказчиком были внесены изменения в конкурсную документацию, повлекшие продление срока представления конкурсных заявок, до истечения срока действия конкурсных заявок заказчик однократно вправе направить участникам открытого конкурса запрос с просьбой и ее обоснованием о продлении этого срока на дополнительный конкретный период времени. Участник открытого конкурса вправе отклонить такой запрос, не утрачивая права на представленное им обеспечение заявки. Участники открытого конкурса, которые соглашаются продлить срок действия своих конкурсных заявок, продлевают срок действия предоставленного ими обеспечения заявок или предоставляют новое обеспечение заявок для покрытия продленного срока действия своих конкурсных заявок. Участник конкурса, срок действия обеспечения заявки которого не продлевается или который не предоставляет новое обеспечение заявки, рассматривается как отклонивший запрос о продлении срока действия своей конкурсной заявки и отказавшийся от участия в конкурсе. | Пункт 2 указанной статьи представляется избыточным. Как представляется, срок действия заявок должен продлеваться автоматически в случае изменения заказчиком сроков представления конкурсных заявок. Вместо этого предлагается сложная конструкция, в соответствии с которой заказчик вправе (обязанности делать это нет) направить участникам запрос с просьбой о продлении срока. При этом участники конкурса, которые соглашаются продлить срок действия конкурсных заявок, должны осуществлять дополнительные действия по продлению срока действия обеспечения заявок или предоставления нового обеспечения заявок. |
| 18. | Статья 50. Особенности проведения конкурса с ограниченным участием. | Процедуры проведения конкурса с ограниченным участием описаны в общем виде. При описании процедур имеются отсылки на другие нормы закона. Например, в соответствии с п. 11 проведение конкурса с ограниченным участием осуществляется в соответствии с положениями настоящего федерального закона о проведении открытого конкурса с учетом положений настоящей статьи. Наличие таких формулировок – отсылок делает описание процедур непонятным и непрозрачным для участников. Требуется значительная формализация процедур. Кроме того, при описании процедур остается неясной роль комиссии по проведению закупок, особенности ее участие в рассмотрении документов и определении результатов предквалификационного отбора. |
| 19. | Статья 51. Особенности проведения двухэтапного конкурса. | Процедуры проведения
двухэтапного конкурса описаны в общем виде. При описании процедур имеются отсылки на другие нормы закона. Например, в соответствии
с п. 3 и п. 10 проведение двухэтапного конкурса осуществляется в соответствии с положениями настоящего федерального закона о
проведении открытого конкурса с учетом положений настоящей статьи. Наличие таких формулировок – отсылок делает описание процедур
непонятным и непрозрачным для участников. Требуется значительная формализация
процедур проведения двухэтапного конкурса. Кроме того, в пункте 5 статьи указано, что «если заказчик проводит обсуждения с каким-либо участником конкурса, он обязан обеспечить равные возможности для участия в таких обсуждениях всем участникам конкурса». Как именно будут обеспечиваться такие возможности, остается неясным. |
| 20. | Статья 61. Порядок проведения электронного аукциона. 18. В случае, если при проведении электронного аукциона цена контракта снижена на 25 процентов от начальной (максимальной) цены контракта, электронная площадка обеспечивает автоматическое завершение электронного аукциона. При этом электронный аукцион признается несостоявшимся. | Возможности по снижению цены ограничиваются 25%. Это будет значительно препятствовать достижению экономии при расходовании бюджетных средств. |
| 21. | Статья 64. Проведение запроса котировок. 2. Заказчик вправе проводить закупки с помощью запроса котировок в соответствии с положениями настоящего параграфа для закупки имеющихся в наличии товаров, работ или услуг, которые производятся неспециально или предоставляются не по конкретному описанию заказчика и для которых сложился рынок, при условии, что цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей | Термин «неспециально» требует дополнительной расшифровки. |
| 22. | Статья 66. Порядок проведения запроса котировок. 5.Запрос котировок может направляться с использованием любых средств связи, в том числе в электронной форме. | Имеется противоречие с пунктом 2 статьи 69, в соответствии с которым котировочная заявка подается в письменной форме. |
| 23. | Статья 74. Проведение запроса предложений. | Необходимо конкретизировать, как и на основании каких критериев принимается решение о том, что оферта наилучшим образом
удовлетворяет потребности заказчика. Также необходимо уточнить критерии принятия решения о проведении запроса предложений, в настоящий момент неясно, как заказчик может прийти к обоснованному выводу, что повторное проведение процедур закупок с учетом срочности закупок нецелесообразно. |
| 24. | Статья 85. Осуществление закупок у единственного источника. 1. Процедура закупок из единственного источника применяется при условии размещения извещения о такой закупке в единой информационной системе в следующих исключительных случаях: 1) объект закупок имеется в наличии только у какого-либо конкретного поставщика, (подрядчика, исполнителя), или какой-либо конкретный поставщик или подрядчик обладает исключительными правами в отношении объекта закупок и не существует никакой разумной альтернативы или замены, и по этой причине использование какого-либо другого способа закупок не представляется возможным | пп. 1) требует конкретизации либо исключения из перечня случаев размещения закупок у единственного источника. В такой формулировке у заказчика появляются широкие возможности по заключению контрактов с «нужными» исполнителями без конкурсной основы, так как почти все исполнители обладают собственными «ноу-хау», которые при использовании такой формулировки, могут являться предметом заключения контракта. |
| 25. | Статья 87. Изменение и расторжение контракта. | Законопроект предусматривает возможность одностороннего расторжения контракта со стороны заказчика. При принятии такого решения заказчик должен опираться на оценочные или нечетко определенные критерии (формулировки «явно невозможным», «существенными», «разумный срок»), что может повлечь за собой злоупотребления со стороны заказчиков. |
| 26. | Статья 95. Обжалование действий (бездействия) заказчика, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностного лица контрактной службы заказчика. | Из формулировки статьи неясно, в какой орган (помимо суда) может
быть подана жалоба, какой орган отвечает за рассмотрение и принятие решение по результатам рассмотрения жалоб. Более того, сужается круг лиц, имеющих право подать жалобу на неправомерные действия заказчика. Исключается возможность обжалования действий заказчика со стороны потенциальных исполнителей. |